有增長卻無發展：澳門社團間接統治的衰落

譚志強

自從發生5月27日的“二萬人上街抗議”和29日的“七千人包圍立法會”後，澳門特區行政長官崔世安隨即從善如流地擱置“離補法案”並頻頻與親政府的建制派（傳統）社團領袖會面，這一連串行動是否能夠長久地解決澳門特區政府面對的管治危機呢？

澳門正面對著種種挑戰

澳門是一個新興的經濟高速發展地區，造成澳門在2004年5月“金沙賭場”開幕之後經濟高速發展的種種因素中，當以“賭權開放”、“港澳個人遊”的逐步落實，和隨之而來數以千億港元計算的博彩旅遊業投資和收益，是最重要的幾個。但是，在解決了困擾澳A門約160年的貿易衰退、就業不足、人才外流等等由於“貧窮”而造成的問題之後，澳門馬上面對的卻是由於“富裕”而造成的種種問題，如意識型態的衝突、常住人口的暴漲、物價和樓價如火箭般暴升、貧富不均的日趨嚴重、交通運輸的日益擠塞、富商巨賈的公然霸佔土地、顯而易見的官商勾結和貪腐橫行，海島地區人口急增卻至今仍無一間大型綜合醫院、東亞運動會體育館到氹仔北安新澳港碼頭到橫琴澳門大學新校區的嚴重超支等等，諸如此類將澳門市民當作白癡的事件，真可以說是不勝枚舉。

於是，澳門便從一個2000年到2004年之間那種上下一心，“窮卻窮得有志氣，貧亦貧得有期望”，大多數民都有一種心理默契（即不要衰給香港人看）的“新澳門社會”，過渡到一個“有錢卻覺得常常被別人剝削，有工開卻覺得常常被別人當苯蛋”，一個大多數市民受盡心理挫折，並且隨時可以將種種集體心理挫折轉變成集體暴力行動的“準革命型社會”。

有經濟增長

卻無經濟發展的澳門

所謂經濟增長（economic growth），是指社會財富即社會產器總量的增加，它一般都用實際GNP（國民生產總值）和人均GNP（人均生產總值）的增長率來表示。就此而言，自2004年澳門金沙賭場開幕到2014年以來的十年之間，澳門不管在實際GNP和人均GNP上的增長都幾乎是年年都以兩位數字增長，遠遠超乎世人意料之外的。

但是，經濟增長卻不等於經濟發展（economic development），因為，發展應該至少包括三個因素，即生存、自尊、自由。生存是指人們基本需要的滿足，包括住房屋、衣著、食物和最基本的教育；自尊是指一個人要尊重自己，不向別人卑躬屈膝，也不應受到別人的歧視和侮辱；自由是指擺脫貧困、無知和卑賤，有能力決定他們自己的命運，還有權享受表達自由（言論、新聞和資訊交流的自由）、參與社會活動和公眾事務的自由。

有增長而無發展的情況，大致上可以分成五種，即：無工作的增長；（二）無聲的增長；（三）無情的增長；（四）無根的增長；（五）無未來的增長。就目前澳門的現狀來看，無聲的增長（社會上缺乏民眾參與和管理公眾事務的途徑，也無足夠的管道或傳去自由地表達自己的真正意願）、無根的增長（不斷地讓許多優良的本土文化萎縮和消亡）、無未來的增長（破壞山地、毀壞森林、污染河流、消滅生物、在郊野公園內建造超高大樓），都是顯而易見的。

澳門特區政府有無能力去有效回應這些“現代化的挑戰”呢？那要先從澳門特區特首和立法會全體議員的產生方式及其整合民意的能力說起。

澳門行之已久的

社團間接統治

相較香港、台灣和中國內地來說，澳門是中國領土上最早出現西方民選議會的地方，在464年前的1560年，澳門便已出現一個由全體葡籍居民選出的“市政議會”（市政廳Leal Senado da Camara），在中國地方官員（香山縣丞、廣東巡撫）的寬鬆管理下，在澳門內部實行“高度自治”，重大事務需要中國政府批准的，則由一位“市政議員”（Vereador，中國官書稱之為“委黎多”或“署理濠鏡澳大西洋理事官”）與中國官府交涉。這種“中國主權、葡國管理”的統治方式，被歷史家霍啟昌教授稱之“澳門模式”（Macau Formula）。

1822年之後，“市政議會”的立法權力逐漸被葡萄牙皇帝直接派遣的澳門總督及其諮詢機構“立法會”所蠶食和取代。

1974年4月25日，一群葡國年輕軍官組成的革命組織“武裝部隊運動”（Armed Force Movement），在數小時內發動了一次不流血的政變，推翻了由葡萄牙獨裁者薩拉沙總統（Antonio de Oliveira Salazar）所建立，並由卡丹奴總統（Marcello Caetano）所繼承的獨裁政權。這場民主革命被稱為“石竹花革命”。

“石竹花革命”後，葡萄牙積極推行“非殖民化”政策，讓所有前葡國殖民地（包括安哥拉、莫三鼻給、聖多美及普林西比、佛德角群島、澳門、東帝汶）次第獨立。但是，由於澳門的情勢特殊，只是“葡萄牙（暫時）管理的（中國）領土”，在中國政府婉拒葡萄牙馬上交還澳門之後，葡萄牙裡斯本當局便在1976年制訂，1982年修改的《葡萄牙共和國憲法》第5條第4款規定：“在葡萄牙管治之下的澳門地區，由一適合其特別情況的組織章程所管治。”（O territorio de Macau， sob adminitrasao portuguesa rege-se por estatudo adequado a sua situasao especial）。

自此之後，澳門再也不是“葡國領土”（territorio portuguesa），而只是一個“葡國管理地區”（territorio portuguesa administrasao）。澳門政府的法律地位也相應地由“海外省”（provincia ultra-mar），而變成一個“具公權力的法人”。澳門政府只有在不抵觸《葡萄牙共和國憲法》和《澳門組織章程》的原則以及尊重這兩份根本大法（全國憲法與地區憲法）所制定的權利、自由與保障的情況下，享有行政、經濟、財政及立法等自治權力。

行政長官方面，澳督由葡萄牙總督提名委任。後來的澳門特區行政長官（特首）形式上是由一個具有廣泛代表性的“選舉委員會”選舉產生，但是，實質上還是一如舊貫，沒有“中國國家主席兼中共中央總書記”這位“中國最高領導人”的允許，誰也不可能被“選舉”成為“特首”。換言之，形式上是“選舉”，實質上仍是“委任”。

立法機構方面，與此同時，澳門立法會也依據《澳門組織章程》，不再從屬於代表葡萄牙總統的澳門總督，於1976年8月，由澳門居民以直選、間選和總督委任的混合方式，組成一個1/3（6位）直選議員，1/3（6位）間選議員，及1/3（5位）由澳門總督委任議員，共十七位議員所組成的“立法會”，行使立法及其他權力（包括否決總督頒令、彈劾施政方針、審查通過政府財政收支等等）。

“立法會”的這些權力，後來被1993年3月“全國人大全體會議”通過的《澳門特別行政區基本法》所確認。

至1999年12月20日葡治澳門政府結束為止，澳門共舉行六屆“立法會”選舉，議員總數也自17位擴大至1992年的23位（8位直選、8位間選、7位委任）。澳門特區政府成立後，更將“立法會”議員總數逐步擴大至今天的33位（直選14位、間選12位、委任7位）。這些議員的出身，不是出自各種明示或暗示的各種“社團”（利益團體），就是和澳督或特首存在種種或明或暗私人關係的“特殊人物”，故此，澳門一直在實行的是一種“裙帶式”（朋黨式）的“社團式間接統治”。

澳門社團整合

民意功能的弱化

誠如澳門理工學院教教授婁勝華在其《轉型時期澳門社團研究 ： 多元社會中法團主義體制解析》中所指出的，澳門（傳統）社團目前在整合澳門全體市民民意的功能，由於不少（傳統）社團領袖的老化而在快速弱化之中，亦即不再有效代表澳門民的真實民意。因此，行政長官崔世安最近的不斷諮詢建制派（傳統）社團領袖，在促進他本人順利連任的效果上會比較大（因為大多數“選舉委員會”成員都出身於傳統社團），但是，如果連任的話，日後希望順利施政卻可能要多花一些功夫，亦即要常常跳過這些傳統社團領袖去直接諮詢市民的真正民意何在。

總而言之，只要現行《澳門基本法》第四十五條、第六十七條、“附件一”和“附件二”的有關規定不進行修改，行政長官仍由中央政府“實質委任”、立法會仍然維持著目前的“三三制”，但產生“行政長官”和大多數“立法會議員”的“傳統社團”愈來愈不能夠代表大多數澳門市民的真實民意，再加上澳門目前不少無聲的增長、無根的增長、無未來的增長的現象，往往都是某些傳統社團領袖所造成，澳門未來的發展將會是崎嶇不平的。