生态文明视角下的环境损害评估与赔偿制度化研究

2014-08-11 09:53宋宇
中州学刊 2014年6期
关键词:制度化生态文明

摘要:环境损害赔偿制度是实现生态文明发展观的途径之一,其有利于引导经济发展方式的转型升级。目前我国面临着环境污染损害赔偿难、地方保护主义干预严重、环境损害赔偿制度缺位等诸多困境。欧美发达国家通过建立行政主导的法律救济体系、制定具体明确的法律条文等途径构建了成熟的环境损害赔偿制度,有效解决了环境污染损害赔偿难等一系列问题。借鉴国外的先进经验,结合我国环境污染损害鉴定评估试点地区的实践探索,今后我国的环境保护要以预防为主、综合治理理念为指导,实现环保评估常态化和环保管理制度化。

关键词:生态文明;环境损害;评估与赔偿;制度化

中图分类号:F205文献标识码:A文章编号:1003-0751(2014)06-0088-05

党的十八届三中全会强调,要下决心解决好关系群众切身利益的大气、水、土壤等突出环境污染问题,建立系统完整的环境损害赔偿制度,用制度保护生态环境,实现“美丽中国”——生态文明建设的宏伟目标。然而,“美丽中国”建设面临着严峻考验,大气、流域及地下水等生态环境污染事件时有发生,高污染、高消耗的传统发展方式再受拷问,以雾霾为中心的生态环境保护问题也是2014年全国“两会”期间热议的话题。这些问题的根源是环境污染损害赔偿缺少制度化,因此,构建我国的环境污染损害赔偿制度对于从源头预防环境事故发生、转变社会经济发展方式、实现生态文明具有重要的现实意义和深远的历史意义。

一、问题的提出

1.环境损害评估与赔偿实施的困境

近年来,我国环境污染事故频发,每年由环境保护部直接处置的各类突发环境事件呈不断上升趋势,平均每两三天发生一起。渤海湾康菲事件中的原油泄漏污染、云南曲靖的饹渣污染、山西渭河苯胺泄漏等突发环境事件令人触目惊心。这类事件影响范围广、持续时间长、处置难度大、影响十分恶劣,不仅造成严重的生态环境损害,而且严重影响了社会经济的可持续发展,甚至于贻害子孙后代。面对环境污染造成的损害,由于委托部门缺乏资质,其鉴定难以得到司法部门的认可,无法成为有效的证据,加之责任主体的推诿与监督执行乏力、地方保护主义的干扰等,致使环境损害评估与赔偿在责任认定、鉴定评估、赔偿兑现等诸多方面出现了困境。

2.环境损害评估与赔偿实施困难的根本原因

除上述原因外,产生环境损害评估与赔偿困难的根本原因是法律和制度的缺失。第一,环境损害赔偿的法律缺位。目前,环境污染损害鉴定评估的法规尚属空白。在司法系统内,以《全国人大常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(2005年)为基础建立起来的司法鉴定管理制度,不包含对环境污染损害鉴定评估的管理。从损害判定方面看,不少特殊损害领域的辨别标准和鉴定方法尚属空白;从鉴定评估技术规范方面看,没有统一性的程序与技术体系,鉴定评估结论的可比性差、公信力不足。第二,环境损害鉴定与评估制度缺失。在环保系统内,没有建立环境事件处理处置中的鉴定评估工作机制,也没有专门的鉴定评估机构,更没有针对鉴定评估活动的监管措施。从专业队伍及能力方面看,专业鉴定队伍严重匮乏,多数鉴定评估任务找不到合适的鉴定机构和鉴定人;从管理方面看,由于缺乏监管,无法对相应从业机构和人员进行指导和监督,参与鉴定评估的机构和人员的技术水平参差不齐;从部门联动方面看,环保部门与司法部门在环境污染损害鉴定评估工作方面还没有建立起正式的协调合作关系。

二、环境损害赔偿制度与生态文明建设

1.环境损害赔偿制度是实现生态文明发展观的重要途径

环境损害赔偿制度看似是事件发生后的赔偿问题,实质是提倡对生态环境的保护,是对破坏环境行为导致环境危害的警醒,是对人们破坏环境严重后果的明确预期。环境损害包括两部分:直接损害与间接损害。直接损害针对生态环境本身,间接损害针对人身健康和财产安全。直接损害具有隐蔽性、复杂性,间接的人身损害更明显。相对于其他生态文明中的环境管理手段,损害赔偿更具有公开性,对人身财产的破坏更具体明确,处理不好将引发群体性事件。环境污染损害是用极端的方式告诫人们对生态环境保护的意识,用最直观、最直接的方式表现环境恶化与经济发展之间的关系,展现经济与环境不和谐的后果。无论是重大污染事件还是长期的污染危害,都是生态文明发展方式的指示剂。在生态文明制度中,损害赔偿制度是用惨痛的教训警示人们要增强意识,转变行为。赔偿的目的不只是实现赔偿,而是通过赔偿和责任追究,用震慑力告诫、警示污染者,今后要预防此类事件的再次发生。环境污染损害赔偿制度是实现生态文明发展观和发展方式转变的重要途径。制度特征是震慑,通过赔偿显示污染行为所要付出的代价,实现责任明确化,损害货币化,赔偿精确化,进而实现用制度约束、引导人的行为。

2.环境损害赔偿制度有利于引导经济发展方式的转型升级

环境污染损害赔偿表面上是一个环境问题、法律问题,实质上是经济发展方式问题,是对“粗放式”经济发展方式的反省。只要“粗放式”的发展方式不改变,污染事故还会发生。如果污染企业为了经济发展目标依然铤而走险,地方政府还将污染事故看成类似火灾、旱涝灾害等灾难事故,出了问题只是“亡羊补牢”,领导干部只是将污染事故当成“丑闻”、“霉运”,希望大事化小,小事化了,那么可以预见,即便环境污染损害赔偿制度再严格,也难以从根本上杜绝污染事故的发生。环境污染损害赔偿的意义不仅在于保护生态环境利益与人民的人身财产安全,还在于体现资源环境的稀缺价值,规范企业行为,引导经济发展方式的升级转型。中国的改革已经进入“深水区”,改革的方向是产业升级、设备改造、经济发展方式的绿色转型。一切政策手段都应围绕这个中心进行设计,环境污染损害赔偿制度也应围绕促进经济“升级转型”这个中心,意义在于防患于未然。2011年全国“两会”期间,全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅提出,环境损害赔偿立法的重点要放在如何防止对生态环境的损害上,在未出现人体健康损害时就应及时处理,防止污染事件再次发生。

总之,梳理生态文明建设与环境损害赔偿制度之间的关系,能够为环境损害赔偿制度的构建确定目标、指明方向。在生态文明建设目标的指引下,环境损害赔偿制度设计还需要借鉴国内外相关实践经验,确保制度的可行性与可操作性。

三、国内外关于环境损害赔偿实施的探索

鉴于环境损害发生的隐蔽性、修复的急迫性、数据证据的时效性、责任方和公诉人难以确定、机构不完善、基础数据难以收集、赔偿金额难以确定和执行,尤其是行政干预、地方保护等,使得环境损害鉴定评估赔偿工作受到严重干扰。针对事故频发与环境损害赔偿难的问题,深入探讨产生问题的根源,借鉴美、日、欧等发达国家和地区的经验,有利于探索环境损害赔偿制度化的途径。

1.发达国家环境损害赔偿走向规范化

纵观美国、欧盟等国家和地区,均是在预防为主、综合治理理念的指导下建立了环境损害赔偿制度,制度体系完善而规范,对环境损害赔偿责任主体、适用范围、责任基础、举证责任、赔偿范围等都有具体的规定。

(1)预防为主的行政救济手段。欧盟国家通过政府的行政手段,树立预防为主的公法体系,从源头上控制污染,引导经济发展方式转变,有效预防、监督了环境污染。德国、丹麦、芬兰、瑞典等国采取有效的行政法方式预防环境污染事故的发生。预防原则彻底转变了事后补救的指导思想,因为任何污染事故一旦发生,其损失都是很难补救的。预防原则将矛头指向了潜在的污染者,对可能发生污染事故的责任主体,不管是长期损害还是历史性损害,都作为环境污染赔偿制度管理的对象。通过公众监督、社会舆论等较早地对污染环境的行为进行纠正。另外,如果发生了污染事故,行政救济手段可以将污染责任与潜在污染者在常规管理中对相关行政法规的遵守情况结合起来,迅速认定污染者的责任。

(2)完备的法律体系。欧美等国家已形成环境污染损害赔偿方面成熟的法律体系。欧美国家在污染事故因果关系的鉴定与损害大小的评估方面有成熟的经验。如美国的《清洁水法》《超级基金法》和《环境应对、补偿和责任综合法》《油污法案》,规定了环境损害的评估程序与方法。欧盟的《欧盟环境责任指令》是对欧盟国家关于环境损害评估的指导性指令,其对损害评估项目进行了具体界定,包括恢复成本、期间损失、评估损害的成本、法律和执行成本、收据收集和监测成本、环境监管成本等。意大利在发生几次重大事故后逐步将《欧盟环境责任指令》引入国内,并不断加以丰富和细化。在建立环保法庭方面,印度2010年颁布了《国家绿色法庭法》,目的是为了快速有效地解决与环境保护、森林和其他自然资源保护有关的案件。包括任何与环境相关的法定权利的实施,对人身、财产的损害及其他相关或偶然发生事项提供救济和补偿。根据该法的规定,由中央政府设立国家绿色法庭,行使法律赋予的审判权利。

(3)健全的鉴定评估技术体系。以意大利为例。1988年,政府以175号法令颁布了SevesoⅠ,从预防工业事故发生、尽量减少损失的角度,对企业的安保措施和检查监控等方面提出要求;1999年,政府从关注高危工业行业对环境影响的角度,以334号法令修订出台了SevesoⅡ,确定了1178家环境风险重点监管单位,对其危险化学元素特征、生产过程的安全规定、相应的预防措施等进行规定并列表;2005年,政府以238号法令修订出台了SevesoⅢ,对国家安全管理机制和突发公共事件联络机制以及检查企业事故风险等方面内容做了详细规定。2009年,日本通过了《关于解决水俣病被害者救济及其水俣病问题的法律》,2010年政府又通过了关于水俣病问题解决的特别措施法,对于水俣病事件的救济措施、基金筹建等方面做出了相关规定。

(4)专门的调解机构。诉讼外纠纷解决是环境损害赔偿制度的重要环节。日本于1970年颁布《公害纠纷处理法》之后,基于此法建立了诉讼外纠纷解决制度,该制度也被中国、韩国等国家所仿效。日本在中央设立了公害等调整委员会,在各都、道、府、县设置了公害审查委员会,这些机构的纠纷处理方式有斡旋、调停、仲裁、裁定等权力。在2007年8月的东京大气污染诉讼案中,东京高等法院通过诉讼外纠纷解决制度,使当事人以和解的方式结案。国家、东京都、首都高速道路公团和三菱、丰田、本田等汽车制造商及本案所有被告一起出资,补偿被污染损害的受害者。

(5)快速反应的联动机制。欧盟等国家建立统一协调的污染事故指挥机构,实现多部门迅速反应的事故处理机制。意大利的国家民事保护部,由总理直接领导,负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立的国家应急指挥委员会,由意大利的海陆空三军代表和消防、警察、内政、交通、安全、环保(全称为环境领土与海洋部)、卫生等部门的最高长官组成,负责重大应急事件救援决策的协商。2004年建成了新的决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。国家民事保护部是意大利应急事故处置的总牵头部门,直接对总理负责。发生突发环境事件时,最先到达现场的是消防队和医疗队,如果事态严重,意大利民事保护部也会参与。意大利政府建立的部门应急联动机制是提高应急效率的有效手段。

欧美等发达国家关于环境损害赔偿规范化的先进经验,对我国的环境损害赔偿的制度化建设有一定的启发和借鉴意义。一是行政主导的法律救济体系。环境属于公共物品,只有政府才能作为公共利益的代表维护环境公益。二是预防为主的管理理念。由私法到公法,欧美国家逐渐意识到环境损害赔偿的最终目标是防患于未然,源头上防止污染事故的发生才是最有效的手段。这一理念对我国发展方式的转变以及生态文明建设尤为重要。三是具体明确的法律规定。法律法规制定的越具体,对潜在污染者的威慑力越大。我国亟待解决环境损害赔偿法律法规不健全的问题。四是常规管理的防控手段。常规化的管理方式不仅能在污染事故发生前有效祛除污染事故隐患,也能在污染事故发生后迅速认定责任主体与污染责任,这对我国有较强的借鉴意义。

2.我国试点地区环境赔偿实施的进展及存在的问题

(1)试点地区实施的进展情况。我国《民法》(2013)修订案中赋予了公民提出环境公益诉讼的权力。我国《刑法》(2013)规定,环保部门在环境污染事故现场应急处置时收集的数据可以直接作为诉讼的证据。我国《刑法》第338条污染环境罪规定:违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。但法律中对于责任如何认定,损害数额如何核算都没有具体规定,其中提到的“严重后果”该如何衡量容易导致较大争议。2011年,国家环保部、司法部共同组织了环境污染损害鉴定评估试点工作,选取了江苏、昆明、重庆、山东、河北、河南、湖南7个省市作为试点地区,并建立了环境污染损害评估领导小组。部分地区,如重庆市,已经建立起环保法庭。江苏、昆明、重庆三地相继建立了环境污染损害鉴定评估机构,专门从事环境污染事故的责任认定、损害鉴定与评估工作。2014年,7个省市均获得了我国第一批环境污染损害评估机构与评估人员的合法资质,并获得了司法鉴定资质,为环境公益诉讼提供法庭证据。这些试点地区已经开展了工作,如对云南曲靖、重庆等地的噪声污染事故,山东化工废水非法倾倒案等案例的处理;国家环保部环境规划院在广西龙江河镉污染事件中进行的经济损失调查评估与突发环境事件环境损害评估、核实渔业损失等基础信息统计。

(2)试点地区实践中存在的问题。主要有三个方面:一是重GDP、轻生态效益的政绩观帯来地方保护主义的干预。在试点地区,由于地方政府受传统经济发展观念的影响,不配合相关人员进行第一手证据的收集。二是相关机构之间缺乏联动机制。污染事故的处理、赔偿需要应急、公安、卫生、消防、农业、渔业、环保等多个部门参与,环保部门往往不能第一时间到达现场,无法取得第一手数据。三是基础数据积累欠缺。由于立法前没有对某类问题的长期跟踪分析与基础数据的积累,一旦在意见和利益出现分歧时,缺乏有说服力的证据去加以证明。

四、我国环境损害赔偿制度体系的建立

根据目前环境损害评估与赔偿中面临的困境,针对试点地区在实践中遇到的障碍和难点,我国的环境损害赔偿应在借鉴国外经验的基础上,制定符合我国国情、科学有效、可操作性强的环境损害赔偿制度体系。

1.环境损害赔偿制度设计的理论依据

十八届三中全会提出了我国生态文明建设的目标:致力于构造一个以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段的环境友好型社会。为了实现这一目标,我国制定了关于生态环境损害赔偿的三项措施:一是划定生态保护红线,建立资源环境承载能力监测预警机制,对超载区域实行限制性措施;二是探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制;三是对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,依法追究刑事责任。要实现这些措施,必须建立健全相关制度体系,并有效实施之。

制度体系的构建需要明确构成要素及运行机制,新制度经济学提出了制度体系的构成要素和运行机制。根据丹尼尔·W.布鲁姆利的观点,制度分为所有权制度与行为准则制度两类。所有权制度是在对社会目的或手段偏好不一致时用来协调行为的社会制度;行为准则制度是用来协调行为的社会制度。这两类制度共同作用于人们的行为。根据诺斯的制度构成理论,制度包括三种:一是界定责任的规则,即组织中权责的划分;二是选择空间的规则,规定人们能做什么、不能做什么的策略集;三是关于惩罚的规则,规定对第二条规则的违反要付出什么样的代价,即参与约束与激励相容约束。

基于新制度经济学理论及中国的实际,我国在建立行之有效的生态环境损害赔偿制度体系时需要注意三点:第一,制定界定责任的规则。要建立行政主导的赔偿制度以及多部门的联动机制。第二,制定选择空间的规则。告诉人们能做什么、不能做什么,要完善环境损害评估体系,明确规定有关评估、赔偿方面的工作程序与技术规范。第三,制定关于惩罚的规则。要制定严格的环境损害赔偿管理制度,对污染企业、主管部门、当地政府都要严格考核,明确不遵守规则所要付出的代价。

2.环境损害赔偿制度体系的设计

构建环境损害赔偿制度体系应从建立行政主导的赔偿制度、环境损害评估体系、环境损害赔偿管理制度、环境损害赔偿联动机制等几个方面着手。

(1)建立行政主导的赔偿制度,排除地方保护主义干扰。面对环境损害、环境利益被侵蚀,环保部门应发挥主导作用,全面承担起保护环境的重任。环境损害赔偿法应当确立“政府干预、行政主导”的基本原则。依照“权力法定”的原则,为了解决环境利益诉讼代表缺位以及环境损害索赔之诉的程序启动权,环境损害赔偿法需要赋予政府特定部门“环境损害索赔权”。要充分发挥环境行政部门以及其他相关部门在认定、监测、调查与评估环境损害等方面的技术优势,强化政府维护公共环境资源的职责。为了进一步加强环境损害赔偿法的强制力与执行力、督促特定部门有效行使环境损害索赔权、排除地方保护主义的干扰,环境损害赔偿法还需要借助检察机关的震慑力建立监督机制,由人民检察院下达检察建议书,甚至在一定情况下代位提起环境损害赔偿之诉,从而充分落实环境损害赔偿责任。环境损害赔偿制度还有赖于行政协助、公众参与、责任填补社会化等配套机制的进一步完善。环境损害赔偿法难以涵盖所有问题,还需要在法律颁布实施之后由特定部门按照立法授权并结合实际情况,在长期的法律实践过程中逐步发现问题、研究问题、解决问题。

(2)完善环境损害评估体系,将损害精确化、货币化。环境损害赔偿评估体系包括技术层面的鉴定、评估体系,专家系统。可以将自然资源损害分为预评估期、评估规划期、评估期和后评估期。其中,预评估期决定是否有必要启动评估程序,开展评估工作;评估计划期主要制定评估计划,选择采用的评估类型;评估期确定自然资源损害的货币化赔偿金额,并公示于众;后评估期主要工作任务包括编制评估报告,并在收回损害赔偿金后制定最终恢复计划。

(3)严格环境损害赔偿管理责任制度,纠正单纯追求GDP的政绩观。要根据中国的现实情况设计一套经济发展与生态环境保护相结合的业绩考核体系,促使领导干部增强生态文明意识,改变过去单纯追求GDP的政绩观,将环境政策与经济社会发展放在同等重要的位置。在每年“两会”上,各级政府应提交“国民经济、社会发展与环境保护报告”,全面汇报经济社会发展与生态环境保护方面的情况。

(4)建立环境损害赔偿联动机制,及时处理污染事故。环境损害赔偿联动机制应包含事故处理工作的联动与配套政策之间的联动。污染事故处理工作的联动由应急、公安、卫生、消防、农业、渔业、环保及事故发生地的地方政府等多部门共同参与,相互协调,信息共享,应保障环保部门在环境污染事故发生的第一时间到达现场,取得第一手数据。通过资源环境承载能力监测预警机制、环境风险评估机制与企业环境责任保险机制的有效运用,促使各相关部门之间的联动配合。

(5)加强污染损害赔偿制度的常态化管理,贯彻预防为主的指导思想。为使生态损害赔偿制度的制度体系更加完善,需要对生态损害的源头与过程实行全面、常态化管理,实时监控,尽早发现问题,防患于未然。另外,日常工作中要积累基础资料与数据,做好基础工作,保证评估工作的效率。

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责任编辑:思齐

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