城镇化发展中的不良现象及其法律规制

摘要：城镇化是生产力发展到一定程度后引起的农村生产方式、生活方式及居住方式向城镇型转变的过程。我国城镇化早期出现了圈地建城、公民权益受损、环境破坏、资源浪费等不良现象。从法治建设的角度看，法律制度供给不足、城镇化进程中执法存在偏差、农民整体上法律意识淡薄等，是诱发这些不良现象的重要因素。我国当前正在着力推进新型城镇化建设，必须吸收发达国家城镇化建设的经验教训，运用法治思维和法治方式，强化法治理念，完善法律制度，做好城镇规划，营造良好的司法、执法和守法氛围，确保城镇化建设合法、有序、有效地进行。

关键词：城镇化；法治思维；法治方式

中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）06-0066-04

城镇化是生产力发展到一定程度后引起的农村生产方式、生活方式及居住方式向城市型转变的过程。早期城镇化是一个自生自发的过程，人们往往基于单纯的经济利益驱动而走上城镇化道路，容易导致杂乱无章的城市“综合症”现象。我国城镇化发展中也出现了一些不良现象。运用法治思维和法治方式推进城镇化，对于防范城镇化无序发展，促进我国新型城镇化建设具有重要意义。

一、我国早期城镇化建设中的不良现象

我国早期的城镇化（新中国成立到20世纪末城镇化缓慢起步、加速发展阶段）缺乏配套的法律规制，一些地方对城镇化存在错误的理解和追求，致使城镇化进程中出现了许多影响经济社会长期稳定发展的不良现象。

1.大量圈地扩城，房地产无序开发

在我国城镇化早期，一些开发商和地方政府为了眼前利益，片面追求圈地扩城、大搞房地产建设，城镇公共服务、社会保障、基础设施、社会治理、生态保护等明显滞后，“摊大饼”“城市病”现象愈演愈烈。一些地区过于依赖土地财政，陷入“要地不要人”“顾地不顾人”的思维误区，土地城镇化明显快于人口城镇化。①城镇化初期劳动力流动并不频繁、流向很不固定，房地产无序开发造成的“鬼城”“睡城”现象破坏了城市应有的多样性品格。而实际上，“地区以其尽可能多的内部区域的主要功能必须要多于一个。这些功能要确保人流的存在，不管是按照不同日程出门的人，还是因为不同目的到此地的人，他们都应该能够使用共同的设施。在一些城市街道里，人流必须是在不同的时间段里出现的。这里所说的时间是指小段的时间，是按小时来计算的”②。

2.公民权益受损，影响社会稳定

城镇化为实现全面现代化提供了机遇，也带来了挑战。城镇化是“大变革”，涉及人口迁徙、土地制度改革、投资融资方式创新、体制转型、社会治理机制创新等方面的问题，这些问题的解决需要法制跟进，否则，公民的利益就可能受损。近年来，国内很多地方都在积极试行“宅基地换房”，即在政府主导下征收耕地，人为地建起一座座城镇，将大批农民房屋拆迁后进行集中居住安置。有学者将这种现象称为农民“被上楼”。③在一些地方，农民“被上楼”既是城镇化的手段，也是城镇化的结果。在这所谓的城镇化进程中，地方政府部门利用城镇化进行权力寻租，“被上楼”农民的权益（主要是土地承包经营权和宅基地使用权，就业权和社会保障权，居住和迁徙的自由）屡屡受到侵害。④

3.环境破坏、资源浪费现象严重

城镇化若以经济增长为首要追求而缺乏有效的规划和统筹，其快速推进就可能对生态环境造成深度破坏，资源浪费现象就将非常严重。这样的城镇化将难以为继，同时，环境修复、资源再生所需的大量资金会使各级公共财政捉襟见肘。“中国城镇化率快速提高的背后，是能源与环境的沉重代价。目前我国城镇化与资源环境之间的矛盾越来越突出，必须引起高度重视。”⑤由于发展理念偏差、规划设计不当、征地成本过低等，一些地方在城镇化过程中存在着“高耗地”现象，建设用地的利用率非常低。一些地方还存在着将不适合城镇化的地区勉强城镇化的“过度城镇化”现象，以及缺乏产业、公共服务和社会治理的“空心城镇化”现象。

二、城镇化建设中出现不良现象的原因

城镇化建设中出现不良现象的原因是多方面的，从法治的角度看，主要有三大诱发因素。

1.法律制度供给不足

首先，一些重要领域缺乏相关立法。如目前的农村立法对维护农民当家作主的政治地位给予了重视，但有关规范农村社会治理、保护农民经济权益等方面的立法还十分欠缺，导致广大农村基层干部和群众在相关实践中无法可依。其次，当前我国正处于社会转型期，法律的滞后性表现明显。如目前有关城镇化的户籍立法、土地立法和社会保障立法都处于极不完善的状态，已有立法存在过于原则和抽象、可操作性差、内容与农村现实状况脱节甚至冲突等问题，这些问题影响着城镇化的规范、良性发展。

2.执法不严、不当

有关城镇化的执法不够严格，也制约了城镇化的良性发展。虽然我国城镇化的动力来源已经由政府推进转变为政府推进与市场导向、民众参与相结合，但政府推进在城镇化发展中依然占有极其重要的地位。在政府推进城镇化发展的过程中，有些地方的基层政府部门并没有随着改革开放的深化而适时转变政府职能，其权力行使超出了法律框架，甚至随意干预农村民主选举和村民自治范围内的事情；有的基层官员法律意识不强，法治观念淡薄，工作中重效率轻公平、重人治轻法治，执法不严甚至滥用自由裁量权。这些都对城镇化建设产生了消极影响。

3.公民法治意识不强

我国乡村社会长期以来形成的情、理、义等方面的民间习惯，在一定程度上影响着农民的思维和行为。在宗法传统比较浓厚的农村地区，许多农民法治意识不强，存在“厌讼”“恶讼”心理，当利益受损时不能积极主动地通过法治途径进行抗争，这不利于消除城镇化进程中的不良现象。

三、发达国家城镇化建设对我国的启示：

以德国为例考察发达国家城镇化建设中已经出现的问题，是我国在城镇化过程中应当尽力避免的。不过，发达国家的城镇化建设也不乏一些有益的经验，如有的国家注重运用法治思维和法治方式来处理问题，这是我国新型城镇化建设中可资借鉴的。

1.城镇化建设需要健全的法律制度

发达国家一般都设立了独立的监察人，在城镇化中负责主持听证会或处理申诉事宜。对于一般的规划以及城镇化中损害公民利益的行为，司法机关有权予以审查，这对防止权力滥用、矫正城镇化中的违法行为、弥补城镇化中政府与公民关系的裂痕等都有重要的作用。如德国《行政法院法》第47条第1款第1项规定，高等行政法院对于依据《建设法典》颁布的规章，可以根据申请而审查其有效性。营建规划属于规章，其因而需要接受高等行政法院的规范审查。在规范审查之外，德国还存在针对规划的合法性的附带审查制度。根据这一制度，在发生具体的行政争议时，必须将营建规划是否合法作为一个先决问题来处理。行政法院的规范审查和附带审查，使得当事人可以对已经发生效力的规划付诸司法，从而获得救济，这在一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施权。

2.城镇化建设需要民众充分参与

信息广泛公开，供民众特别是利益相关者知晓并提供可选择的政策方案，这是许多国家城镇化建设的共同经验。如德国《建设法典》第3条第1款规定了早期参与制度，要求市镇将规划的目的和目标，不同规划方案及其可能产生的效果等充分告知参与者，参与者不受是否与规划有关的限制，其可以对规划提出建议和批评。这一制度的目的是为了使规划材料更完善。德国《建设法典》第3条第2款规定，规划草案及理由应当公示一个月，在此期间内，任何人都可以表达对规划草案的意见，市镇应当对这些意见进行审查并告知公众审查的结果。根据德国《行政法院法》第47条的规定，无论意见是否被采纳，政府都应当正式通知当事人并说明原因。德国《建设法典》规定了详细的公众参与程序，规定规划所在城区和相邻城区的公共机构以及其他利害关系方都有权参加听证程序。民众的充分参与保证了城镇规划是基于各方的利益和关切，实现了对城镇规划的宣传和推广，有利于最大程度地避免不必要的误解和阻力。⑥

四、运用法治思维和法治方式推进

我国新型城镇化建设只有真正运用法治思维和法治方式推进我国新型城镇化建设，才能保证城镇化建设的正当性、合法性，促进城镇化建设有序、有效地开展，最终实现格局优化、模式科学、机制完善等城镇化建设目标。

1.强化法治理念

强化法治理念，就是要以法治思维贯穿城镇化顶层设计和综合治理，树立以法律调节城镇化过程中各种利益关系的理念。法治作为维护社会稳定、促进社会发展的基本手段之一，其所蕴含的权利思维、义务思维和程序思维，是决策者在进行城镇化建设的顶层设计时必须运用的思维方式。强化法治理念有助于社会和谐，这一逻辑推断建立在这样的前提和假设上：首先，法律可以通过赋予社会主体权利义务而实现社会和谐。城镇化是现代化的必由之路，是解决三农问题的重要途径，是破除城乡二元结构的重要依托，是推动区域协调发展的有力支撑。⑦无论是解决三农问题，还是破解城乡二元结构，最终都是要实现人与人和谐相处，为实现人的全面、自由发展创造基本条件。法律可以通过明确社会关系中不同主体对某项客体的权利状态及相应的义务和责任，从而避免或减少城镇化过程中相关当事人之间的利益纷争，促进城乡和谐。其次，法律可以通过详尽的程序性规定而保障城镇化和谐进行。有了具体、明确的程序依据，城镇化建设就会规范、有序，就会带来和谐稳定的社会环境。在城镇化建设中强化法治理念的具体体现，就是要制定和遵守有助于社会和谐的具体法律制度。

2.完善法律制度

要立足于新型城镇化的需求，加强立法建设，以良好的法律制度推进我国城镇化建设。城镇化法律制度涉及方方面面，当前我国新型城镇化建设迫切需要加强和完善关于户籍、土地和社会保障的法律制度，以及关于公共服务均等化和社会治理的法律制度。首先，要改革户籍制度，加强户籍立法，把目前主要由政策调整的户籍管理改变为主要由法律调整。户籍立法要以保护公民的平等权、居住权、迁徙自由和规定相应的义务为目标，要保证公民身份平等。⑧其次，要完善土地制度立法。要围绕提高建设用地的集约化程度、建立城乡统一的土地市场、稳步推进农民宅基地制度改革等，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，推进征地制度改革，完善城乡一体化发展的体制机制。要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。⑨最后，要推进社会保障制度改革，完善城乡统一的社会保障立法。要通过立法明确城镇社会保障制度的覆盖面，将已经在城镇落户、就业的农民工直接纳入城镇社会保险统筹；扩大农村合作医疗制度的覆盖面，逐步实现农村医疗保险和城镇医疗保险并轨；加快养老保险省级统筹和跨统筹区转移接续，逐渐实现城乡居民养老保险一体化；在农民工自愿、主动放弃土地的情况下，加强对农民工权益的法律保障。要通过立法对社保基金进行有序管理，确保社保基金保值增值。

3.做好城镇规划

城镇化既需要国家设计长期的战略规划，也需要各地制定短期的实施政策。在城市发展中，规划处于龙头地位，具有重要的战略引领和先导作用。各地情况不同，必须因地制宜地进行城镇化建设。近年来，一些地方在城市规划的编制和实施过程中存在一些问题，如不严格遵守城市规划的时限要求，对规划内容朝令夕改，“一届政府一个规划思路”。一些地方的城市规划“贪大求洋”，不注重城市生态系统内部各种结构要素、利益团体的均衡协调发展，以至于损害公共利益的事情时有发生。要有效避免这些问题，促进城市长期健康和谐发展，就要完善有关城市规划的法律制度，从源头打牢城市规划的法治基础。从法治的角度看，城市规划其实就是一部关于城市发展建设的法律，因此，遵守和贯彻城市规划的过程就是一个守法、执法的过程。既然城市规划是法律，那么从它的编制、审核到具体实施、监督，就都应该有明确的权责界定和严格的规范要求。⑩城市规划是为民规划，旨在不断改善人们的生活空间。为民规划意味着需邀请公民参与到政府的规划决策中，法律制度要明确公民参与规划决策的具体形式，为公民参与提供程序保障。

4.营造良好的司法、执法和守法氛围

在城镇化建设中营造良好的司法、执法和守法氛围，就是要维护法律的尊严和权威，确保契合新型城镇化要求的法律能够得到贯彻、实施和遵守。司法、执法和守法是法律得到落实的三个主要途径。政府推进在城镇化进程中起主导作用，司法机关和行政机关在行使公权力的时候，要坚守法律底线，恪守“法无允许即禁止”的基本信条，将自身行为严格限制在法律的轨道内，确保法律的权威性和司法、执法的公信力。政府部门在规划设计、土地征收、户籍管理、公共服务、社会治理等方面，都要将法律作为行为标尺，以赢得公众对政府推进城镇化的认同感，确保城镇化有序、有效推进。广大民众是城镇化建设的最终受益者，也是确保城镇化有序进行的基础力量。国家要加强公民的法治教育，使公民明晰自己的权利义务并能通过合法的途径行使权利、承担义务。当前，尤其要提高广大农民的法律意识，让法律内化于其心、外化于其行。

注释

①张志前、王申：《进城圆梦：探索中国城镇化之路》，社会科学文献出版社，2014年，第152—153页。②[加]简·雅各布斯：《美国大城市的死与生》，金衡山译，译林出版社，2006年，第137—138页。③刘松山：《征收农民房屋和土地的宪法法律问题》，《政治与法律》2012年第1期。④何虹、许玲：《城镇化须以保障农民权益为根本——消除城镇化几个误区的法律思考》，《农村金融时报》2014年1月6日。⑤李从军主编《中国新城镇化战略》，新华出版社，2013年，第22—23页。⑥李勇：《法治化处理拆迁矛盾》，《学习时报》2013年5月27日。⑦⑨柯尊全：《新型城镇化制度创新的着力点》，《光明日报》2013年5月11日。⑧曹宗平：《中国城镇化之路》，人民出版社，2009年，第269页。⑩张贵峰：《期待城市规划法治化》，《广州日报》2006年6月2日。[德]克劳斯·昆茨曼：《上海可借鉴欧洲公众参与城市规划》，《东方早报》2014年5月7日。

参考文献

[1]吴敬琏，等.中国未来三十年[M].北京：中央编译出版社，2011.

[2]姜述弢.构建法律信任：中国城镇化进程中社会矛盾之化解[J].学术交流，2013，（5）.

[3]邹延睿.英国城市化对我国城镇化的启示[J].法制与社会，2011，（25）.

责任编辑：邓林