农民工职业病保险补偿制度评价与优化研究

张 伟 岑敏华 粟 榆

(1.广东金融学院华南金融研究所；2.广东金融学院保险研究所，广东 广州 510521)

农民工职业病保险补偿制度评价与优化研究

张 伟1、2岑敏华2粟 榆2

(1.广东金融学院华南金融研究所；2.广东金融学院保险研究所，广东 广州 510521)

工伤保险是当前农民工职业病最主要的保险补偿方式，然而制度设计上偏重普通职业伤害、忽视职业病患者特殊需求的现实，导致大部分农民工职业病患者都无法从工伤保险中得到足额的赔偿金来维持自身及家庭的正常生活。为保障农民工职业病患者的合法权益、缓解因职业病而导致的致贫现象，建议根据当前外出务工农民的现实保险需求，完善这一群体的医疗和养老保险制度，引入商业保险参与农民工职业病患者的保险补偿，构建以工伤保险等社会保险为主体、商业雇主责任保险为补充的多元保险补偿模式。

农民工；职业病；工伤保险

一、问题的提出

当前我国正处于职业病的高发期，农民工则成为当前我国职业病的高发人群。现行制度下工伤保险为农民工职业病患者提供的经济赔偿并不能满足他们的医疗和生活费用支出，因职业病导致的家庭贫困问题日益突出。评估现行职业病工伤保险补偿制度的实施效果、优化农民工职业病的保险补偿模式，对于维护农民工合法权益和保障中国劳动力的可持续供给具有重要的意义。

据《中国人力资源与社会保障事业发展统计公报》显示，截至2011年，我国农民工总量为25278万人，其中外出农民工数量为15863万人。在可预见的将来，农民工数量仍会急剧增加。然而在庞大的农民工群体中，大多数农民工从事高风险、职业病多发的工作，这一弱势群体深受工伤事故和职业病的困扰（刘雪艳，2010；王芸佳，2011）。目前在我国约有1600万家企业作业场所存在有毒有害问题，超过2亿人受到不同程度的职业病危害，其中农民工就占到总数的90%（朱利平、魏想明，2012）。这个肩负着社会中最苦最累工作的农民工群体所受到的职业病伤害，并不是从一开始就得到重视。2009年云南水富农民工集体尘肺事件、河南农民工张海超“开胸验肺”事件等一系列职业伤害事件被曝光后，职业病这一特殊的疾病类型才开始引起社会各界的广泛关注。根据我国现行法律，农民工职工感染职业病以后应当由工伤保险支付相关的医疗费用和伤亡补助金。然而，由于当前工伤保险在制度设计上偏重于对普通工伤职工的保障，对职业病患者的保障相对有所忽视，导致农民工职业病患者难以获得足额的保险补偿，因病致贫的情况在农民工职业病患者群体中已经成为一种普遍现象（岑敏华，2009；邱明月，2010）。

如何突破工伤保险制度保障力度和赔偿标准不足的问题，保障农民工的合法权益、维护职业病患者的家庭稳定，是一个亟待解决的现实问题。本文结合目前我国农民工从事的行业、职业病发生率以及患职业病农民工的生活状况等因素，深入了解工伤保险对农民工职业病患者补偿的特点、机制和不足，提出建立以社会保险为主、商业保险为辅的农民工职业病综合保险补偿机制，同时着眼于如何提高农民工的自我保护意识和采取职业病预防措施，切实保障农民工的根本利益。

二、我国职业病人工伤保险补偿制度的变迁

（一）计划经济体制下我国工伤保险制度的初步建立阶段

我国的工伤保险制度起源于建国初期。1951年国务院颁布并于1953年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》是我国第一部工伤保险法规。该条例明确了企业劳动者因工受伤或者致残所享有的医疗及工资待遇。该条例的第12条规定：职工因工作原因负伤的，应由所属企业行政方面或资方转送医院医治。在此期间产生的全部治疗费、药费、住院费以及住院时的膳费与就医路费，均由企业行政方面或资方负担，负伤职工在医疗期间的工资照发；针对因工伤确定为残疾的职工，完全丧失劳动力不能工作者，根据饮食起居是否能够自理，分别发放相当于本人原工资60%或者75%的因工残废抚恤费；部分丧失劳动力者，则发放相当于本人原工资5%—20%的因工残废补助费。从上述规定可以看出，我国第一部工伤保险法规具有浓厚的计划经济时代特征。因工受伤的职工住院期间的所有费用均由企业承担，这是一种实质上的公费医疗保障模式。受当时医疗水平和对职业伤害认识的限制，《中华人民共和国劳动保险条例》尚未将职业病纳入工伤保险的保障范畴。

在我国工伤保险制度建立的初期阶段，企业职工因工作受伤后的医疗费用以及抚恤费、补助费等支出均来自于各级别的劳动保险基金（工伤保险基金的前身）。根据当时的制度，开展劳动保险的企业必须按月缴纳全部职工工资总额3%的费用作为劳动保险金，该保险金由中华全国总工会指定的国家银行代为集中收取。银行代为收取的保险金中，30%存放于中华全国总工会的账户内，并形成全国性的劳动保险总基金，剩下的70%存放于各企业基层的工会委员会账户中，作为企业层面的劳动保险基金，工伤职工的抚恤费、补助费与救济费由企业的劳动保险基金支付。

（二）职业病纳入工伤范畴后工伤保险的发展阶段

1996年10月1日，我国颁布实施《企业职工工伤保险试行办法》，以取代原《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例明确将职业病纳入工伤保险的保障范畴。第8条明确规定：在生产工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的应当认定为工伤。试行办法规定：从职业病确诊之日起的15天内，企业应当向当地劳动行政部门提出工伤报告。患职业病的职工或其亲属应当从职业病确诊之日起的15天内，向当地劳动行政部门申请工伤保险待遇（如果有特殊情况，其申请期限可延长至30日）。另外，试行办法针对企业职工患职业病需要停止工作接受治疗的情况实行工伤医疗期规定。患职业病的企业员工在工伤医疗期内停发工资，改为由工伤保险基金按月发放工伤津贴，其标准相当于职业病员工受伤前12个月内的平均工资。针对因工致残的职工，其伤残抚恤金的发放水平也有明显提高。被鉴定为1级至4级伤残的职工，除一次性发放相当于职工本人18—24个月工资的伤残补助金之外，还按月发放本人工资75%—90%的伤残抚恤金（伤残越严重，补助金和抚恤金越多）。被鉴定为5级至10级伤残的职工，一次性发放相当于本人6—16个月工资的伤残补助金。

2004年1月1日起，新的《工伤保险条例》取代了《企业职工工伤保险试行办法》。相比试行办法，《工伤保险条例》针对职业病的保险补偿制度主要存在以下几个方面的变化：第一，职业病患者申请工伤保险的时限延长。其被鉴定为职业病之后，企业向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请的时间期限从原来的15天延长到30天，而职业病患者或者其直系亲属提出工伤认定申请的时限则从15天延长至1年。第二，针对用人单位没有在规定时间内提供工伤认定申请的情况，《工伤保险条例》规定由用人单位负责支付职业病患者在此期间发生的工伤待遇。第三，正在接受工伤医疗但尚未进行伤残等级评定的职业病患者，在治疗期发生的护理费用，《工伤保险条例》明确规定由用人单位负责承担。

2010年我国对2004年颁布的《工伤保险条例》进行了修订，进一步简化了企业职工的工伤认定、鉴定和处理程序。修订后的条例规定：职业病农民工在提交工伤认定申请后的15日内，劳动保障行政部门就应该做出是否为工伤的认定决定。此外，因职业病或者其他工伤事故导致的伤亡，工伤保险基金所支付的一次性死亡补助金和一次性伤残补助金标准均有所提高。其中一次性死亡补助金标准的提升幅度较大，由原来48—60个月统筹地区上一年度职工月平均工资，提升到上一年度全国城镇居民可支配收入的20倍。

图1：我国农民工总量与农民工工伤保险参保人数对比图

三、我国职业病工伤保险补偿制度实施效果评价

我国工伤保险制度建立的60多年时间内，有数以千万计的企业职工享受到了法律规定的工伤待遇，这对于保障职工基本权益和维护社会稳定做出了巨大贡献。然而，随着我国改革开放政策的推行，中西部地区数以亿计的农民工开始涌入沿海城市成为产业工人，工作的流动性以及居住地的不确定性使得农民工群体很难得到工伤保险的保障。特别是对于那些面临职业病风险的农民工而言，工伤保险提供的经济保障在大多数情况下只是一个可望而不可即的美好愿望，农民工职业病的工伤保险补偿模式还有待进一步改善。

（一）低覆盖率导致大部分农民工职业病患者无法享受工伤保险保障

我国在2004年出台的《工伤保险条例》已明确规定将农民工纳入工伤保险的保障范畴。近年来，尽管农民工工伤保险参保人数一直在上升，但总体参保率仍然很低。根据《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2011年末全国参加工伤保险人数为17696万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为6828万人。2011年我国农民工总量为25278万人，工伤保险的参保率仅为27%，现阶段对农民工的劳动保护仍然存在很大的缺陷和隐患。在2008—2011年期间，我国农民工总量与农民工工伤保险参保人数均有所增长，但农民工工伤保险参保率一直不足30%。图1是2008—2011年我国农民工总量与农民工工伤保险参保人数对比图①。

当农民工遭遇职业病伤害后，只有已参与工伤保险才符合获得医疗救治和经济补偿的资格。工伤保险补偿措施对职业病患者的伤后救治、医疗费用和生活费用补贴都有很大的影响。我国农民工工伤保险参保率过低的现状，导致患职业病后能够获得工伤保险补偿的农民工只占总量的一小部分。在我国职业病高发的现实情况下，这个较低的参保率对于农民工职业病人的劳动保护和工伤补偿显然是远远不够的。

（二）复杂的申请程序和较低的待遇水平难以满足农民工职业病患者的现实需求

在参与工伤保险的农民工遭受工伤意外事故或职业病伤害后，可获得工伤保险待遇。申请工伤保险待遇需要经过“工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇给付”三个阶段，每一个阶段都有较为烦琐的程序，这对于受到意外伤害的农民工而言，难以保障他们的治疗和生活质量。另外，申请工伤认定的前提是劳动者与用人单位存在劳动关系，需要提供的材料大多由企业掌握。如果企业否认其劳动关系，农民工难以提交所需资料，由此阻碍了申请工伤保险待遇的进程。

目前工伤保险待遇存在一定的缺陷。待遇标准和水平偏低，难以满足受伤职工及其家属的治疗和生活保障。工伤保险待遇并不是对收入损失的完全填补，并不足以支付职业病高额的医疗费用及农民工基本的生活费用。从工伤保险基金的支付来看，主要是支付显性的工伤事故，对职业病患者的补偿力度相对不够。现行的工伤保险待遇，无论是伤残待遇还是死亡待遇均按照本人的标准工资计发。职工工资随着经济的发展得到提高，但工伤保险待遇标准没有正常调整机制，导致工伤待遇标准与工资收入的比重逐年下降。农民工属于需要保障的弱势群体，工伤保险待遇的补偿水平只能维持其最低生活水平，职业病患者或全残职工的医疗费用和退休生活难以保障。此外，工伤保险待遇没有体现“伤残程度越重、补偿越优”的原则，不合理的阶梯结构导致停止治疗后的待遇低于治疗时期的待遇。

（三）与普通工伤同等补偿的模式忽略了职业病的自身特点

工伤保险制度实现了为因公受伤工人及其家属提供基本保障的作用，但并不是对收入损失的完全填补，因而为工伤后的生活质量与伤前相比的差距很大（余飞跃，2011）。虽然无论劳动者受到意外伤害事故还是职业病的伤害，都能享受工伤保险待遇。然而，职业病与意外事故对工人的伤害是有差别的。与矿难、爆炸这些突发意外事故相比，悄无声息的职业病危害更为可怕。意外事故对劳动者造成的劳动能力丧失程度是稳定的，后期治疗需求并不太大；但相当多职业病患者在伤后的劳动能力丧失程度会逐步升高，后期治疗需求一直存在。工伤保险待遇的原则之一是“一次性补偿与长期补偿相结合”，是指对“因工”而部分或完全永久性丧失劳动能力的职工或是“因工”死亡的职工，受伤害职工或遗属在得到补偿时，工伤保险机构应一次性支付补偿金，作为对受伤害者或遗属“精神”上的安慰；此外，对受伤害者所供养的遗属，根据人数，要支付长期抚恤金，直到其失去供养条件为止（孙树菡，2011）。因职业病具有隐匿性、迟发性特点，经过较长的潜伏期后，一旦发病，治疗可能是终生的，完全治愈的几率很低，但医疗费用却非常高昂。如果仅仅依靠工伤保险的基本补偿，难以保证患职业病农民工的治疗费用及基本生活费用。目前，农民工工伤保险没有充分考虑农民工自身的特点与特殊性，缴费方式难以适用于流动性大的农民工，且申请工伤保险待遇的程序烦琐，复杂的处理机制只会加重农民工解决纠纷的负担。另外，简单套用现行的工伤保险条例，对违反条例行为处罚力度不够，工伤待遇偏低等原因，导致很多农民工发生工伤或患职业病后获得工伤赔付的过程步履维艰。

四、我国农民工职业病保险补偿制度的优化

现行农民工工伤保险的供给与需求存在着巨大的缺口，农民工的职业安全和工伤赔付尚未得到足够的保障，农民工职业病的保险补偿模式需要得到改革和优化。工伤保险作为强制保险，是农民工职业病获得经济补偿的主要途径。商业保险拥有其自身的特点和优势，能够成为现行农民工工伤保险的有益补充，满足不同层次的保障需求。因此应建立综合的保险保障体系，以便更好地解决目前我国农民工职业病的保险补偿模式存在的问题。

（一）提高现行工伤保险对农民工职业病患者的补偿效率

工伤保险的目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。工伤保险是农民工职业病最主要的补偿制度。我国现行的《工伤保险条例》属于行政层面的法规。部分企业在经济利益的驱使下，偷逃拖欠农民工工伤保险费，导致工伤保险基金缴费收入减少。实际上，企业的自利行为会使风险向自身转移，在农民工遭遇职业病伤害后，企业将面临独自承担工伤赔偿的损失（杨波，2010）。为保证农民工得到充分保障，需要建立《工伤保险法》，以法律的形式规定企业为农民工缴纳工伤保险费用，提高农民工工伤保险的参保率。

农民工职业病患者想要享受工伤保险待遇，获得工伤补偿之前需要经历工伤认定和劳动能力鉴定的程序。但由于程序复杂、耗时长，导致很多农民工的工伤保险待遇申请的进度比较慢。职业病患者若不能得到及时的补偿将会严重影响治疗效果和基本生活。因此，简化工伤认定的程序、缩短农民工申请工伤保险待遇需要的程序和时间，并规定企业承担协助农民工完成工伤认定和劳动能力鉴定的程序，才能让遭受职业病伤害的农民工及时得到治疗和补偿，避免劳动能力的进一步丧失。

工伤保险在保费征收和补偿费用上采用均等制，然而职业病会对农民工的劳动能力造成伤害，大多需要持续的治疗和康复。对于需要持续治疗的职业病，需要得到持续的医疗费用补偿。现行工伤保险的一次性补偿模式对于需要持续治疗的职业病而言，并不能完全适用。应根据农民工职业病患者的具体病情实施差异化的补偿模式。相应地，企业为农民工缴纳的保险费用也应根据职业危害因素的程度和发病率进行调整。

（二）构建社会保险和商业保险相结合的职业病多元保险保障体系

在社会保险体系中，除工伤保险外，社会养老保险与社会医疗保险对于农民工职业病患者的伤后补偿亦发挥重要作用。在农民工因职业病伤害需要治疗时，医疗保险制度为其提供必要的医疗服务和物质帮助。养老保险可以为农民工在丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活提供保障。现行的社会养老保险和医疗保险制度主要覆盖于城镇居民。2011年农民工参与养老保险和医疗保险的总量为4140万人和4641万人，分别占农民工总量的16.4%和18.4%。针对农民工职业病患者的特殊性，充分考虑职业环境、工资收入和流动性等因素，应建立适用于农民工的养老保险和医疗保险制度。农民工养老保险要坚持低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的保险制度衔接的原则。政府应根据工资水平给予一定的财政补贴，以降低企业和农民工的负担、提高农民工养老保险的参保率。为解决农民工因流动而带来的社保基金转移问题，可将农民工身份证作为养老保险的编号，以保证转移和查询的可能性，方便日后养老金的发放。

农民工职业病患者最需要的是持续的医疗救治和费用补贴，农民工医疗保险可满足职业病患者的医疗需求。农民工医疗保险的保费应由企业全额支付，并根据企业的职业安全因素制定相应的保险费率。农民工在遭受职业病伤害后需要的医疗费用可以由医疗保险给付，而后期的康复费用和生活补偿由工伤保险给付，在农民工劳动能力丧失并退出劳动岗位后的基本生活费用由农民工养老保险给付。

除了工伤保险、农民工养老和医疗保险等社会保险之外，商业化的雇主责任保险在农民工遭受职业伤害时也能提供重要保障。工伤保险和雇主责任保险属于两个性质不同的风险管理体系。二者在保险责任和职业伤害补偿方面都有着互补关系。工伤保险在职业伤害补偿体系中发挥着主体作用，工伤认定范围广，但不负担诉讼费用。农民工职业病患者通过工伤保险可获得伤后基本的生活保障，但并不是对收入损失的完全填补。如果想要获得充分的补偿，恢复原来的生活水平，购买雇主责任保险是一种有效的手段。雇主责任保险可以作为工伤保险的有益补充，充分发挥其在承保对象、保险责任、待遇支付上的作用。由此就可构建一个以工伤保险为主，社会化的养老保险、医疗保险以及商业化的雇主责任保险为辅的农民工职业病多元保险保障体系。

（三）在职业病高发行业设立专用保险基金

针对煤矿、建筑、化工等行业职业病高发的现状，可为在高危行业工作的农民工建立专用保险基金，作为职业伤害的补偿项目。建议以政府为主导，以法律形式规定在建筑、煤矿等职业病高发的行业，收取事故保证金、补偿金作为准备金，委托有相关资格的商业保险公司进行基金的管理和运用。政府向保险公司支付管理基金的费用，保险公司履行基金的日常管理、职业病的审核和医疗费用的补偿等职能。通过专用基金的设立，可以为农民工职业病患者的医疗和生活费用提供相应的补偿，同时降低企业在发生工伤事故后无能力给予农民工赔偿的风险。

五、结束语

农民工作为工业产业中的劳动主力军，为我国城镇化和现代化进程付出了艰辛的劳动和汗水。在庞大的农民工群体为我国经济和社会发展贡献力量的过程中，他们所处的劳动环境和职业安全因素需要得到企业和社会的高度重视。给予他们一个安心、安全、有保障的工作环境是降低意外事故和职业病发生率的重要措施。工伤保险作为工伤补偿的主要途径，对于职业病高发的农民工而言具有重大意义。根据我国职业病发病率居高不下的实际情况，要保障农民工遭遇工伤伤害后的医疗和生活，必须对现行工伤保险的补偿模式进行优化，建立多层次的保险保障机制，形成社会保险和商业保险为一体的综合保险体系，同时为职业病高发的行业设立专用基金，以充分保障农民工的合法权益。此外，加强农民工保险知识教育，提高其安全保护意识，完善工伤保险制度工伤预防—经济补偿—职业康复的完整网络体系，是减少农民工职业病发病率、保障职业安全的重要途径。因此，有效地降低职业病发病率并完善农民工保险补偿模式，可以使农民工安心地在城市工作，使企业的正常生产经营得到保证。同时，有利于减少农民工和企业之间的工伤纠纷，从而为我国经济和社会的发展提供一个良好、稳定的环境。

注：

①根据《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据整理。

[1]人力资源和社会保障部.中国2011年人力社保事业发展统计公报[R].2012.

[2]刘雪艳.我国农民工工伤保险法律问题研究[D].西南政法大学，2010.

[3]王芸佳.我国农民工工伤保险问题及对策研究[D].长春工业大学，2011.

[4]朱利平，魏想明.我国农民工职业安全问题与对策[J].开放导报，2012，(5).

[5]岑敏华.职业病保险保障制度完善的探讨[J].中央财经大学学报，2009，(6).

[6]邱明月.工伤保险与职业病患者保障[J].中国社会保障，2010，(1).

[7]余飞跃.工伤保险预防制度研究：目标、机制与条件[M].北京:光明日报出版社，2011.

[8]孙树菡.工伤保险预防功能的国际经验[J].中国社会保障，2011，(2).

[9]杨波.中国社会保险制度——基于企业的视角[M].北京:中国社会科学版社，2010.

Evaluation and Optimization of Compensation System of Work-related Injury Insurance for Migrant Workers with Occupational Diseases

Zhang Wei1、2Cen Minghua2Su Yu2
(1.Institute of Hua’nan Finance Research，Guangdong University of Finance，Guangdong Guangzhou 510521；2.Institute of Insurance Research，Guangdong University of Finance，Guangdong Guangzhou 510521)

Work-related injury insurance is currently the most important way of insurance compensation for migrant workers with occupational disease，but the general design of the system focuses more on the common occupational disease and ignores the reality of special needs of vocational patients.This has caused most of the migrant workers unable to get the full compensation from the injury insurance to maintain a normal life for themselves and their families. To protect the legitimate rights and interests of migrant workers with occupational diseases，and alleviate the poverty caused by occupational diseases，this paper proposes that according to the insurance needs of the current migrant farmers，the health and pension insurance system of the migrant workers should be improved.It includes the involvement of commercial insurance in insurance compensation of migrant workers with occupational diseases，building the diversified modes of insurance compensation which is mainly guaranteed by the social insurance such as work-related injury insurance and supplemented by the employer’s liability insurance.

migrant workers，occupational disease，injury insurance

F840.4

B

：1674-2265（2014）05-0066-06

（责任编辑 孙 军；校对 YT，SJ）

2014-4-15

国家自然科学基金青年项目“中国农业保险环境效应测度及补贴政策调控研究”（项目编号：701238038）；国家社会科学基金青年项目“新生代农民工消费行为中人力资本投资的影响因素及效应研究”（项目编号：13CJY026）；教育部人文社会科学研究规划基金项目“城市化进程中农民工职业病风险演化路径及综合保险补偿机制研究”（项目编号：12YJA840004）。

张伟，广东金融学院华南金融研究所，研究方向为农业保险、环境保险与社会保障；岑敏华，广东金融学院保险研究所副教授，研究方向为社会保障；粟榆，广东金融学院保险研究所副教授，研究方向为保险法。