完善政策宣传机制的思考

作者简介： 樊 钉（1972- ），男，云南曲靖人，中国人民大学公共管理学院副研究员，博士生，主要研究从事行政管理、公共政策研究。

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摘要： 政策宣传是政策执行的重要环节，更是确保政策目标实现的重要手段。然而近年来，政策宣传脱离群众、政策歪曲走样的情况越来越突出。加强宣传力度，提高宣传水平，绝非单纯意义上改进手段方式所能治本，而是要从认识上重新摆正政策宣传的位置；理顺政策宣传和政务公开、政策解读、政府公关、政策动员、政策传播之间的区别联系；从机制上理顺各级政府责、权、利关系，形成便于监管的制度环境和官民互信的外部环境。

关键词：政策宣传；政务公开；政策解读；政策传播；机制

中图分类号：D60

文献标志码：A

文章编号：1009-055X（2014）02-0000-00

老一辈无产阶级革命家高度重视政策宣传的作用，毛泽东曾指出：“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。”“在我们一些地方的领导机关中，有的人认为，党的政策只要领导人知道就行，不需要让群众知道。这是我们的有些工作不能做好的基本原因之一。” ［1］我党历史上历来重视政策宣传，讲求发动群众，依靠群众和走群众路线。但遗憾的是，近年来，这种政策宣传的好传统越来越少，越来越乏力。如何完善机制，提高政策宣传的针对性和实效性呢？

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一、还原政策宣传的特点和作用

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一个完整的政策过程包括“制定”、“执行”、“监控”和“评估与终结”四个环节，“执行”是其中至关重要的一步。理论上讲，围绕政策目标的执行应当是中立、明确无误的，然而实际上，政策执行的过程不仅是策略性，受各种利益支配影响的，而且是一个需要经过反复沟通，不断调整、改进的过程。政策宣传在“目标—手段”链条上发挥着沟通、协调的关键作用，这种作用的发挥与政策宣传的特性密不可分。

（一）锚定性

政策宣传往往会在受众中产生锚定效应（Anchoring Effect），使受众不自觉地根据“锚定”初始值进行价值判断和行为选择。有人做过一组实验：分别让两组学生对同一张画像的主题作出判断。对第一组学生事先介绍：这

是一幅出自艺术大师笔下的作品；对第二组学生的说明是：这是一幅普通的自创作品。两组学生的反馈意见大相径庭，第一组学生对画像主题和艺术价值的判断普遍高于第二组。很难简单下结论，哪一组学生的意见更接近真实，因为他们都有先入为主的价值判断。信息爆炸时代，公众的注意力越来越成为一种稀缺资源 ［2］。吸引公众眼球，不仅关系到政策能否有效推行，而且关系到政府的营销和生存。正是因为锚定效应的存在，西方政治团体才不惜花费高昂成本开展院外游说。我国80%公共信息来源于政府部门，政府部门最有权威，动员最广泛的信息资源开展宣传，保证政策执行的效力。

（二）利益性

政策宣传因人而异，不同利益集团往往从自利益角度出发，对同一政策作出不同的宣传解释。计划经济体制下，中央与地方利益表现出高度一致性，政策宣传的口径、语调也基本一致。随着市场经济体制改革不断深化，长期积累的利益矛盾逐渐显现，在政策宣传过程中开始出现各种程度梗阻现象：一是政策歪曲，即对原政策“走样”、“变形”。二是政策损缺，表现为断章取义，使政策内容残缺不全，整体功能得不到有效发挥。三是政策对立，表现为“上有政策，下有对策”，阳奉阴违，“唱对台戏”等。作为政策制定者，进行宣传的一个重要目标，就是使政策内容直接传达到目标群体，避免中间环节的信息衰减，最广泛地动员政策目标群体，监督各级执行部门不折不扣地贯彻政策原旨。

（三）适应性

任何一项政策执行的过程中都不是一尘不变的，政策制定者不可能未卜先知，预测各种政策执行的环境变数。政策宣传的过程，实质上也是协调、兼顾不同利益，对政策设计缺欠及时调整的过程。某些情况下，新政策出台，旧政策废止，或者政策执行的结果与目标发生严重偏离时，为了保持政策的连贯性，政府还需要花费相当大的成本用于宣传解释。这种宣传和解释的过程不是消极的，而是主动地进行政策调整和改进。更进一步讲，政策宣传也是一个动员号召的过程，在动员的过程中将政策目标实现逐级分解。现代管理理论认为，目标分解就是使组织成员和利益集团自觉接受组织目标，形成共同愿景，从“要我做”变成“我要做”，明确各自应承担的责任，最大限度地保证政策目标的实现。

以上三个特点归结起来，我们可以将政策宣传的作用概括为：提高政策执行者和政策目标群体的认同感，营造有利于政策执行的环境，构建最广泛的社会监控系统，确保政策目标实现。

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二、研究几种干扰政策宣传的情况

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近年来，政策宣传的提法越来越少，越来越弱，甚至出现“说起来清楚，做起来不清楚”的情况，原因是多方面的，从政策宣传者自身看，主要是思想水平、理论水平缺乏。通常认为，政策宣传者首先应该具备吃透政策目标的能力，其次还必须对政策宣传的特点和规律有充分的了解，掌握目标群体心理，用老百姓听得懂，听得进的话语体系宣讲政策并及时发现问题，主动调整政策或向上级反映问题，寻求调整的路径。但目前的实际情况是，不少政策宣传者对政策认知不足，不善于从实际出发，选择合适、有效的方式方法，结果导致政策宣传效率低下。

从外部环境看，政策宣传薄弱的主要原因是存在几种“你中有我，我中有你”的干扰情况。打一个形象的比喻，政策宣传好像一辆在多车道路上行驶的汽车，表面看，选择哪条路都不影响车辆行驶，但渐行渐远，稍不注意，就偏离了政策宣传的本源要求和状态。这几种干扰情况是：政务公开、政策解读、政府公关、政策动员和政策传播。

（一）政务公开

政务公开是指行政主体依据一定的法律、法规和制度，通过各种方式公开其政务活动 ［3］。包括行政主体依法主动公开和依当事人申请公开两种。主动公开的渠道包括：政府公报、新闻发布会及广播、电视、报纸、杂志等公共媒体，以及政府网和专业门户网，公共查阅点等。依申请公开则根据申请者的方式和要求，采取相应的形式进行 ［4］。理论上，政务公开如果做到全面、及时、准确，政策宣传自然而然也就到位了。但实际上，我国目前政务公开还相当滞后。在美国等信息公开相对健全的国家，公开是一般原则，不公开是例外情况。而在我国，政府掌握的绝大部分信息都处于封闭、半封闭状态。虽然2006年国务院颁布了《政府信息公开条例》，但很多人对《条例》“公开范围”的理解还偏于狭窄，很多部门宁可少公开、晚公开，也不愿冒失密、泄密的风险。这使得政务公开的信息价值大打折扣，天长日久，群众的反应自然而然也就越来越冷淡 ［5］。

某些情况下，政策宣传的力度比政务公开强。上级部门重视的政策往往要求下级部门限时传达到目标群体。为保证目标群体准确理解政策内涵，有时还要求下级部门进行适当阐释，甚至直接派“宣讲团”到基层进行政策宣传。然而，政府部门的注意力毕竟是有限的，不可能对每项政策给予同等关注，更不可能要求下级部门对每项政策都按等力度进行宣传。这种情况下，“宣传”力度往往大打折扣。下级部门“来稿照登”、“紧跟照办”，登在党报党刊上，贴在宣传栏里，口径如出一辙，讲官话、空话和套话，政策宣传既缺乏群众观点、群众语言，更谈不上灵活性和针对性。从这个意义上讲，政策宣传处于一种极为尴尬的境地，只能依靠上级部门“重视”、“高度重视”、“极为重视”的程度来推动，反而不如政务公开具有法律保障。

近期，国务院部署进一步加强政务公开工作提出，要完善政府部门新闻发言人制度，使之成为政务信息公开的重要制度安排。要主动回应社会关切。重要政策、法规出台后，要通过多种方式做好科学解读，让公众更好地知晓、理解政府经济社会发展政策和改革举措。要强化责任，抓好落实。把政务信息公开作为依法行政的重要内容，加强督查问责，着力提高实效。 ［6］依照这一制度设计，政策宣传应当纳入政务公开的范畴，但具体如何推动，谁来监督，谁来执行，还需进一步完善相应的配套机制。

（二）政策解读

政策解读是指某项政策的相关主体对这项政策的认知或理解 ［7］。政策宣传离不开相关主体的解读，没有解读，政策只会永远停留在纸面上，不可能贯彻执行。政策解读的主体既包括政策的制定者、执行者和政策目标群体三个直接相关主体，又包括公共媒体和专家学者。解读的内容包括政策的文字内涵、价值目标、执行程序等。

一项政策出台，涉及面广、影响力大、敏感度高，各种相关主体都会从自利益角度出发进行解读。多元化的政策解读是现代民主政治的体现，但很多情况下，解读主体越多，声音越嘈杂反而越不利于保护目标群体的利益。政策制定部门和政策目标群体之间，会因为各自利益的差异而产生解读偏差。媒体和专家虽然与政策无直接关联，也会产生解读上的差异。媒体和专家如果仅作一般性解读，既不会影响政策过程，也很难吸引公众眼球，因此，他们大多倾向于批判性解读，指出政策存在的一系列问题。这种解读固然能对政策改进提供帮助，但如果学者和媒体的主观认识与政策实际不相符合，反而会引来大范围的争议，出现大面积的政策误读，甚至以讹传讹，引发社会恐慌。值得注意的是，一些政府部门非但对少数“意见领袖”误导社会公众缺乏有效应对措施，而且自身进行政策宣传时，也缺乏必要的理论自信、政策自信，习惯找专家“代言”。这种做法实际上更易引起公众心理反弹。政府部门是公共政策的权威解读者，讲清利弊，合理的政策多进行说服动员，不合理的政策及时调整取消，这才是政策宣传的正道。

（三）政府公关、政策动员和政策传播

政府公关是指政府为更好地实现组织、协调、管理和服务职能，运用各种手段，与公众建立相互了解、相互适应、相互合作的关系，以塑造良好的政府形象的传播和沟通活动 ［8］。与政策宣传相比，政府公关具有非任务性、非强制性等特点 ［9］，是政府部门主动改善公共形象的一种行动。很多人对“政府公关”存在两种误解，一种是把政府公关等同于“危机公关”，认为只有在面临公共危机的压力情境下，政府出面召开新闻发布会的行为才是公关行为。实际上，政府公关应当成为一种常态，是政府执政为民，勤政务实，敢于担当的真正体现。另一种误解是把政府公关局限于“一把手”工程，认为领导在公众场合体现亲民廉洁形象才是“公关”。实际上，政府公关不能单纯依靠一把手的个人魅力，而是要靠每一个工作人员科学合理地宣传和执行政策，展现公务员队伍的整体态度、效率和形象。不再是门难进、脸难看、事难办，而是和颜悦色，主动接近政策目标群体，倾听他们的声音。从这个意义上讲，政策宣传是帮助各级政府改进形象的一种公关行为，如果各级政府都能真正理解这一点，采用营销思维开展工作，政策宣传就不再是死板的说教，政府也就真正实现了从“管理型”到“服务型”的角色转变。

政策动员是指行政主体为推动政策议程确立，促进政策执行顺利实施，通过组织内学习、媒体宣传、群众参与和个别教育等方式整合资源、赢得社会及其成员支持的过程 ［10］。政策宣传包含了内部动员和外部动员两个层面。内部动员也就是前文提到的，政策制定者和执行者，上级和下级之间，通过内部动员实现争着目标的逐级分解。外部动员也就是通常所说的动员政策目标群体，即群众动员。在发动群众方面，我党历史上既有成功经验又有惨痛教训。革命战争年代和社会主义建设初期，党内精英人士与积极分子协调一致，将马克思主义普遍原理与中国国情相结合，形成了一套符合大众口味的话语体系和动员系统，成功地执行了党的新民主主义、社会主义改造路线方针政策。而文化大革命期间，自上而下与自下而上结合群众运动式的政策动员不仅颠覆了法制，更动摇了政策动员赖以存在的根基，政府与民众的相互信任。新的历史时期，提高政策宣传水平的着力点首先应该从动员群众入手，恢复政府与民众的互信关系，营造为民、务实、清廉的政府形象。

政策传播是传播学理论运用于公共政策领域的一个创新概念，甚至有人主张用“政策传播”取代“政策宣传”。之所以有这种提法，是因为英文“宣传”如果直译为Propaganda，是一个贬义词，容易让人联想起二战时期纳粹的独裁和说教。很多人提出用Communication，也就是“传播”来代替“宣传”。“政策宣传”是我党历史上一个有着传统优势和丰富内涵的概念，我们不赞成因为词汇翻译上的“接轨”，而简单用“传播”取代“政策宣传”，但是不是可以借鉴传播学的有效做法，改进政策宣传手段呢？答案是肯定的。com-词根有“一起”、“共同”的意思，依照传播学的理念，转变政策宣传理念、改变方法，更加贴近受众的心理和习惯，通过“互动”和“沟通”，在政府部门之间、政府和群众之间重塑一种良好的政策宣传环境，这种政策宣传的改革或革命是值得认同的。 ［11］

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三、完善政策宣传机制的途径

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加大政策宣传力度，提高政策宣传水平，绝非简单意义上的手段方式转变。实际上，我国各级政府掌握的宣传手段并不落伍：“十一五”期间，中央和省级政务部门电子政务覆盖率已达70% ［12］。截至2012年12月，新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博网站共建立政务微博客账号176714个，较2011年，增长24951% ［13］。技术手段一窝蜂上马容易，但实际的宣传水平和效果并没有太大提高和改进。目前，我国各类政府网站信息更新率极低，80%以上政务微博属于“哑巴微博”、“僵尸微博”。各级政府既不缺少政策宣传的平台，也不缺少灵活性和创造性，真正制约政策宣传能力水平建设的关键是责、权、利关系没有理顺，没有形成有效的宣传机制和外部运行环境。

（一）注重各级政府政策宣传的责、权、利同构

政策信息是一种与责、权、利密切关联的重要信息资源。特定政策信息的把持、解读可能意味着特定利益的获得或丧失。在政治领域，政策信息占有上的差异意味着权力的大小；在经济领域，政策信息的先知、独享可能带来财产上的获利；而在社会领域，知晓别人所不知的政策信息常常是具有较强社会影响力的标志 ［14］。政策宣传扭曲、缺位的真正原因不是各级政府不会运用现代化的传播手段，而是因为利益分配不均衡，权责关系不对等。大家宁可照本宣科，讲官话、套话也不愿意冒政治风险，讲真话、实话，主动、全面、及时、有效地开展政策宣传。

政策宣传的责、权、利同构，关键是要防止三者关系交叉或者脱节。目前，我国各级行政部门的职责规定通常过于宽泛，部门间的权力博弈、交叉扯皮往往产生很多“真空”或“灰色”地带。挤压“灰色地带”泡沫，一是要限权，合理定性、定量各部门核心任务，使每一级政府都形成专属管辖权。在管辖权范围内，各级行政主体必须认真执行政策，确保政策宣传准确、及时、到位，否则，相关主体有权进行问责。为进一步调动各级政府政策宣传的积极性，应适当允许其通过政策解读进行利益微调。二是要放权，充分发挥地方政府贴近基层优势，让政策宣传直达目标群体，同时注意倾听目标群体的声音，及时纠错改正。惟有调动起各级政府的主动性，使各级政府接地气、通民意，政策宣传才会真正具有鲜活的创造力。

（二）健全政策宣传的法制管理

目前，对于政策宣传还没有专门的法律法规保障。如何确保关乎民生的政策及时、准确、全面地传达到目标群体，哪些政策应该采取何种措施宣传，如何确保监督执行等问题，还缺乏操作性强的规定。这给某些政策者执行带来了很大的弹性空间：既可以遵从政策、法规的宗旨原则，也可以钻政策空子，选择性地宣传，迟延传达时间、缩小知悉范围或者削减信息内容。

健全政策宣传法制，一是要在完善《政府信息公开条例》的基础上，进一步将其升格为专门立法，将政策宣传纳入到政务信息公开范畴，规范各级政府行为，防止政策阻断、寻租交易等行为。二是要扭转现行法律法规条文分散局面，特别是要改变目前按部门分工各自为战，表面疏而不漏，实际漏洞百出的管理现状，加大政策宣传的监督执行力度。

（三）构建官民互信的政策宣传环境

“官言”不如“谣言”，公信力危机是政策宣传的帐壁。破解这道帐壁，营造官民互信的环境，既是开展政策宣传的需要，又是政府生存的需要。2011年中央提出“走基层，转作风，改文风”，2013年开展以反“四风”为主题的群众路线教育实践活动，实质上就是要求各级政府深入基层“接地气”，丢开“党八股”拣起“群众体”，和群众讲“同一种话”，跟群众同吃、同住、同劳动，想群众之所想，急群众之所急，真正实现做人民公仆。

构建官民互信的政策宣传环境，一是要加强政策全程监督。长期以来，政府部门注重政策执行的结果，忽略政策执行过程的透明。政策宣传实质上就是要把政策制定、执行的各环节及时告诉公众，置于公众监督之下。通过这种做法，既丰富了政策宣传的内容和形式，也为政策宣传营造了良好的环境。二是要加强政府诚信文化建设。一些政府部门习惯“愚民”政策，重大调价方案出台前矢口否认各种“传言”，第二天就全线涨价。这种做法仅需一例就足以颠覆政府的诚信形象。98抗洪、08汶川救灾过程中，各级政府官员不怕面对批评和指责，敢于坦承工作疏忽，象对待亲人一样对待每一个求助者。实践证明，只要肯放下官架子，官民互信的关系就不难塑造。三是要引导正确的社会舆论。舆论宣传的阵地正面声音不争取，各种消极的声音就会占据主动。一些政府部门习惯于讲官话、空话、套话，逐渐形成了“官言”和“民言”两套话语体系。老百姓听不懂、不爱听，使得正面宣传变成苍白的说教。2012年8月，网上窜红的“最牛县长”——宜宾兴文县副县长石明，之所以受到追捧，是因为他在一个开工仪式上，发表了一篇453字“打油诗”式的讲话，被誉为中国官场难得一听的“好声音”。记者采访石明时，他回答：“平常的讲话稿，讲话要让群众听得懂，这是一个基本的工作要求。没什么特别的地方。”简短的一句话，揭示了当下各级官员讲话，各级政府发文等“宣传手段”所面临的瓶颈和突破这些瓶颈的方法。官民互信的环境既是政策宣传的目标，又是政策宣传生存的土壤。营造官民互信的环境需要政府启动公关思维，讲真话、白话、实

话。只要老百姓听得懂，不需要借助多么先进的网络传播手段，政策宣传也能够在新的时代焕发新的活力与生机。

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［13］翟云 莫让政务微博昙花一现［N］. 北京：学习时报，2013-5-13（3）

［14］樊钉 科学决策的边界［M］. 北京：国家行政学院出版社，201336-37

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Reflection on the Perfecting of Policy Propaganda Mechanism

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FAN Ding

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（Renmin University of China, Beijing 100872, China）

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Abstract:Policy propaganda plays an important role in the process of execution to ensure the realization of the policy target In recent years, however, there are increasing cases showing that policy promo is deviating from the masses and often distorted To improve the level of propaganda, in addition to the means of improvement, we should understand the importance of policy propaganda, straighten out the responsibilities, rights, interests of all levels of government, and form the favorable external environment

Keywords:policy propaganda; government information public; policy interpretation; policy communication; propaganda mechanism

（责任编辑：余树华）