我国CDC突发公共卫生事件应急处置能力与现状分析

吴 丹 胡东达 孙 梅 李程跃 苌凤水 张建华 李萍萍 宁 宁 郝 模

1.复旦大学卫生发展战略研究中心 上海 200032

2.浙江省台州市路桥区疾病预防控制中心 浙江台州 318050

3.潍坊医学院管理学院 山东潍坊 261053

4.哈尔滨医科大学卫生管理学院 黑龙江哈尔滨 150086

我国CDC突发公共卫生事件应急处置能力与现状分析

吴 丹1*胡东达2孙 梅1李程跃1苌凤水1张建华3李萍萍1宁 宁4郝 模1

1.复旦大学卫生发展战略研究中心 上海 200032

2.浙江省台州市路桥区疾病预防控制中心 浙江台州 318050

3.潍坊医学院管理学院 山东潍坊 261053

4.哈尔滨医科大学卫生管理学院 黑龙江哈尔滨 150086

目的：分析我国CDC突发公共卫生事件应急处置能力与现状。方法：对2010年全国CDC突发公共卫生事件应急处置工作相关数据进行统计分析。结果：应急基础保障方面，全国CDC领导小组设置率和应急队伍设置率分别为96.2%和94.9%，而专家库设置率和本部门专门应急机构设置率仅为58.9%和60.9%；应急人员数量地区差异较大；应急物品储备齐全率仅为37.5%。应急能力建设方面，应急人员流行病学、应急检验和应急管理培训平均每人为1.78天、0.73天和0.67天；应急能力落实方面，应急处置职能完成度平均为54.1%。多因素回归分析显示，应急处置基础保障工作、应急能力建设均对应急处置结果产生影响。结论：现阶段我国CDC突发应急组织架构良好，突发事件信息报告和应急处置逐步规范，但仍需进一步加强专门应急机构和专家库建设、完善应急队伍结构、加强应急物品储备工作、提高应急培训和演练效果、落实突发事件应急处置职能。

疾病预防控制中心； 突发公共卫生事件； 应急处置

有效预防、及时控制和处置突发公共卫生事件，消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康、生命安全，维护正常的社会秩序，是疾病预防控制中心(以下简称CDC)的重要职责。[1]2003年SARS事件后，国家高度重视突发公共卫生应急体系建设。本文拟通过对全国层面CDC的抽样调查，对当前我国CDC突发公共卫生事件应急处置能力进行较为系统的评价，为今后进一步完善该体系提供参考与建议。

1 资料与方法

1.1 抽样方法

对全国32个省级CDC进行普查(包括新疆生产建设兵团)；对市、县级CDC进行系统抽样，其中市级样本机构139个，县级样本机构489个。

其中N为有限总体所包含的个数(即我国目前县级疾病预防控制中心总数)。取检验水准α为0.05，第Ⅱ类错误概率β为0.05，选取“每千人口政府对疾病预防控制中心投入”作为确定样本容量的关键指标，最终计算确定共需要抽取市级机构数为139，县级机构数为489。

抽样时，将全国的市和县按行政区码从小到大排序，利用随机数确定第一个样本机构，每间隔6个抽取1个作为样本机构，最终抽取市级样本机构139个，县级样本机构489个。

依托疾病预防控制绩效管理信息平台，获得调查对象2010年度突发公共卫生事件应急处置工作相关数据。

1.2 研究方法

在具体分析时，遵循“结构—过程—结果”的基本思路、结合突发应急工作的特点逐一展开。结构层面是指应急处置基础保障工作，过程层面是指应急能力的建设情况，结果层面是指应急能力的落实情况。

经三轮专家咨询，最终确定各层面代表性指标作为自变量；选取反映突发应急工作开展情况的综合指标应急职能落实完成度作为因变量；运用多元线性回归分析方法进行多因素分析。

2 结果

2.1 结构层面：应急基础保障

应急基础保障包括应急组织架构情况、应急队伍建设情况和应急物品储备情况三个方面。

2.1.1 应急组织架构情况

在组织建设方面，2010年全国CDC领导小组设置率和应急队伍设置率较高，分别为96.2%和94.9%，而专家库设置率和本部门专门应急机构设置率相对较低，分别为58.9%和60.9%，有较大的上升空间。从省、市、县级情况看，除本部门兼职机构设置率外，其余指标均呈现省级、市级、县级依次降低的趋势。从不同地区来看，本部门专门应急机构设置率和专家库设置率中部地区较高，其余指标均呈现东部、中部、西部依次降低的趋势，其中西部地区的专家库设置率尚不到50%(表1)。

在制度建设方面，2010年全国CDC除专家工作职责设置率为78.8%外，其余四个指标均高于85%，其中应急队员职责设置率最高(93.1%)。从不同地区来看，专家工作职责设置率，东部略低于中部，西部最低为69.0%，其余指标均呈现东、中、西依次降低的趋势(表2)。说明西部地区疾病预防控制机构突发应急制度建设还需进一步加强。

表1 2010年不同地区省、市、县级CDC突发应急组织架构情况(%)

表2 2010年不同地区省、市、县级CDC突发公共卫生事件制度建设(%)

在职能分工方面，2010年全国CDC科(处、室)分工明确率和科(处、室)协调有力率均超过90.0%。不同地区相比，此两项指标西部地区最低，但也分别达到了86.7%和86.3%(表3)。可见，各地区CDC突发应急工作的组织分工已较明确。

表3 2010年不同地区省、市、县级CDC突发公共卫生事件组织分工(%)

2.1.2 应急队伍建设情况

应急人员数量方面，全国CDC突发应急人员平均为30人。从地区分布来看，东部地区应急人员最多，平均为115人，远远高于中部地区(46人)和西部地区(20人)。从不同级别的情况来看，呈现省、市、县级依次降低的趋势。其中，现场处置人员平均为19人，东部地区24人，中部地区次之(18人)，西部地区最低(16人)；实验室检测人员平均7人，东、中、西部地区呈现依次降低的趋势(表4)。

表4 2010年不同地区省、市、县级CDC突发应急人员数量(人)

应急人员素质方面，从学历构成来看，2010年全国突发应急人员中专科所占比例最高(41.0%)，其次为本科(28.2%)，研究生所占的比例较少(3.3%)。从不同地区看，东部地区学历水平最高，研究生比例为6.9%，本科比例为42.9%；中、西部学历水平比较相近。从不同地区不同级别的学历构成来看，县级CDC的学历水平明显低于省、市级，特别是西部县级机构，以专科和中专学历为主，分别占52.2%和26.9%(表5)。

从职称构成来看，2010年全国CDC突发应急人员以初、中级职称为主，分别占34.7%和32.5%，正高级和副高级职称人员仅占1.9%和8.3%，且有15.1%的人员无职称。不同地区职称构成情况相似，东、中、西部地区的高级职称比例分别为2.9%、1.9%和1.0%，三者的差别不是很大。而中部地区的无职称比例(20.4%)远高于东部和西部。从不同级别职称构成情况来看，县级机构初、中级职称构成的比例最高，分别为35.0%和33.4%(表6)。这表明，突发应急人员职称相对偏低，虽然突发应急工作需要年富力强的人员参与，但现场处置的经验等对于处置效果来讲也是非常重要的，一定比例高级职称人员的参与也就显得非常必要，尤其是处于处置一线的县级CDC。

表5 2010年不同地区省、市、县级CDC突发应急人员学历构成情况(%)

表6 2010年不同地区省、市、县级CDC突发应急人员职称构成情况(%)

2.1.3 应急物品储备情况

2010年全国应急物品储备齐全率平均仅为37.5%，距离考核标准相差62.5%。省、市、县级CDC应急物品储备齐全率呈递减趋势，平均分别为67.2%、55.6%和30.5%；东、中、西地区呈现递减趋势，平均分别为52.3%、37.4%和28.2%(表7)。

表7 2010年不同地区省、市、县级CDC应急物品储备齐全率情况(%)

2.2 过程层面：应急能力建设

应急能力建设包括应急培训情况、应急演练情况、突发应急网络直报情况和突发应急报告及时情况。

2.2.1 应急培训情况

表8 2010年不同地区省、市、县级CDC突发应急培训情况(天/人)

突发公共卫生事件应急培训包括现场流行病学培训、检验培训和应急管理培训。表8显示，突发应急人员流行病学培训平均为1.78天/人，其中，东部最多，为2.23天/人；中部最低，为1.41天/人。

突发应急检验培训平均为0.73天/人。从地区分布来看，中、西部地区低于全国平均水平，分别为0.46天/人和0.67天/人。

突发应急管理培训平均为0.67天/人，其中东、中和西部分别为0.82天/人、0.62天/人和0.57天/人，中部和西部地区低于全国平均水平。

2.2.2 应急演练情况

2010年全国CDC开展传染病控制演练平均0.98次，东、西部地区低于全国平均水平。从不同级别来看，市级机构演练次数最多，县级次之，省级最少。从不同地区分级别的情况来看，除东部地区省级演练次数稍多外，中、西部地区均为市级最多(表9)。

CDC开展救灾防病演练平均0.2次，东部地区低于全国平均水平。省、市、县级均为0.2次。从不同地区不同级别的情况来看，各地区省、市、县级的差异不大，均不超过0.3次(表9)。

除传染病和灾害突发公共卫生事件外,CDC开展的应急演练归为其它突发事件演练。2010年全国其他突发公共卫生事件模拟演练次数平均为0.3次，从不同级别情况来看，省、市级均为0.4次，而县级为0.2次(表9)。

表9 2010年不同地区省、市、县级CDC突发应急演练情况(次)

2.2.3 应急报告情况

县级CDC是突发公共卫生事件“第一现场反应人”[2]，相关信息网络直报情况和报告及时性是突发公共卫生事件合理处置的重要保证[3]。2010年县级CDC突发公共卫生事件相关信息网络直报率平均为98.2%，东、中、西地区呈现递减趋势，分别为100%、98.5%和91.6%。突发事件报告及时率为93.6%，西部报告及时率已达标，而东、中部分别为97.9%和88.9%(表10)。

表10 2010年不同地区县级CDC相关信息网络直报率总体情况(%)

2.3 结果层面：应急能力落实

应急能力落实包括突发公共卫生事件规范处置指数和应急职能落实情况，其中，选取预案体系完成

率、应急物品齐全率、模拟演练指数、报告及时率、事件原因查明率、相关信息网络直报率和规范处置指数共7个关键指标的完成度情况来反映突发公共卫生事件应急工作上述各职能的落实情况。

2.3.1 突发事件原因查明能力

2010年全国CDC突发事件原因查明率为98.2%，其中省、市级分别为99.0%和97.7%，东、中、西部地区分别为99.6%、100.0%和97.1%，均达到了标准(表11)。

2.3.2 现场规范处置情况

2010年全国突发公共卫生事件规范处置指数平均为0.920。省、市、县级CDC规范处置指数平均分别为0.933、0.939和0.909，均已达到标准；东、中、西地区的规范处置指数则呈现递减趋势，平均分别为0.941、0.914和0.911(表11)。

2.3.3 应急职能落实情况

2010年全国各级CDC应急处置职能完成度平均为54.1%。其中，省、市、县级完成度依次降低，分别为92.0%、78.8%、50.8%；东、中、西部地区完成度依次降低，分别为70.7%、53.0%、45.6%(表11)。

表11 2010年不同地区省、市、县级CDC突发事件应急职能落实情况

2.4 影响CDC突发公共卫生应急处置的多因素分析

根据专家咨询的结果，选取突发应急人员总数(X1)、应急物品储备齐全率(X2)作为应急工作结构层面的代表性指标，平均每人现场流行病学培训天数(X3)、传染病控制演练次数(X4)、相关信息网络直报率(X5)作为应急工作过程层面的代表性指标，将其作为自变量，选取反映突发应急工作开展情况的综合指标应急职能落实完成度(Y)作为因变量，进行多元线性回归分析，得出回归方程为：

Y=0.11X1+0.413X2+0.018X3

+0.142X4+0.339X5

对回归方程进行方差分析，F=13.328，P<0.001，表明方程有统计学意义。

3 讨论与建议

突发事件现场的规范处置、各项职能的有效落实，有利于提高工作效率和工作质量，及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众生命安全。[4]

研究显示，2010年突发公共卫生事件规范处置的总体情况较好，不同地区和不同级别的规范处置都处于较高的水平，地区之间和级别之间差别不大。但突发公共卫生事件职能落实情况总体较低，且地区间差异较大，与标准相比，还存在一定的差距。多元线性回归模型分析结果提示，突发应急人员总数、应急物品储备齐全率、平均每人现场流行病学培训天数、传染病控制演练次数和相关信息网络直报率对应急处置结果均有正向影响，即应急基础保障工作和应急能力建设工作均对应急结果层面应急能力落实产生影响。影响职能落实的原因是多方面的，理应引起相关部门的重视，从人、财、物等方面加大投入，以提高突发公共卫生事件职能落实能力。

3.1 突发应急组织架构良好，需加强专门应急机构和专家库建设

应急组织架构齐全程度是提升突发公共卫生事件能力的基础。对2010年样本机构的数据分析可以看出，现阶段突发应急组织架构总体良好。但应急专家库设置率和突发专门应急机构的设置率仍然较低。在处置突发公共卫生事件时，应急队伍多为临时调配[5]，这不利于协调管理，影响突发事件的处置效果。

为切实提高突发公共卫生事件应急处置能力，疾病预防控制机构应加强突发应急专家库和专门应急机构的建设，建立完善的应急组织架构，明确工作职责和工作程序，保障突发公共卫生事件应急的快速响应和有效处置，以从容应对突发事件的不可预测性和不确定性。[6]

3.2 突发应急队伍地区分布不均，应急队伍结构亦需完善

突发应急队伍的人员数量、人员素质和技术实力对于开展事件应急处置、控制事件影响、减少损失至关重要。在人员数量方面，现已形成具备一定规模和层次的突发应急队伍，但地区差异明显，西部地区需加强队伍建设，加大人才培养和引进力度。在人员素质方面，从学历和职称构成来看，基层人员学历水平偏低，县级疾病预防控制机构的学历水平明显低于省、市级，特别是西部地区，以专科和中专学历为主。

突发应急队伍可以反映突发应急工作的决策能力和技术能力，是提升应急工作核心竞争力的重要保证。[7]因此，为提升突发公共卫生事件应急处置能力，需加强突发应急队伍培养，改进人才引进机制和管理观念，并通过采取竞争性工资和福利制度等相关措施，进一步完善突发应急人员素质结构，提高突发应急人员队伍素质。

3.3 突发应急物品储备不足，应急处置工作需求难以满足

充足的应急物资储备是保障物资供应、提高突发事件应对效率、减少人员伤亡和经济损失的重要基础，也是决定突发事件应急处置成败的关键因素。[8]应急物品储备齐全率可以反映疾病预防控制机构应急物品种类和数量的储备现状与规定标准的差异。2010年全国CDC应急物品齐全率偏低，达标机构比例仅为4.8%，西部地区更为严重。分析其原因，一是日常工作经费不足，二是突发应急物资储备管理系统尚未建立，缺乏对应急物资的统筹管理、应急物资的及时储备和快速配送机制。[9]

突发应急物质储备是突发事件应急准备的重要组成部分。[10]因此，需将应急物资储备纳入财政预算的经常性支出项目，确保应急物资储备所需的经费。同时建立突发应急物资储备的综合协调机制，完善重要应急物资的生产、监管、储备、调拨和紧急配送体系，有效保障应急物资储备。[11]

当然，突发应急物品的储备要求也应与时俱进。随着社会经济和交通的发展，地区之间的可及性提高，是否仍然需要沿用十年前的标准以县为单位储备相应物品的方式值得探讨。如何在兼顾效率的同时，又避免资源的重复与浪费，需要从市级或者省级等更高的层面统筹安排，需要加强应急物品的区域规划。

3.4 突发应急培训和演练能力亟待关注，模拟演练效果有待提高

突发公共卫生事件应急培训和应急演练是提高专业人员应急处置能力的有效途径和重要手段。[12-13]2010年疾病预防控制机构现场流行病学培训次数相对较多，但是检验培训和突发应急管理培训情况不容乐观。机构应急处置演练次数较少，可见目前机构对突发应急演练有所忽视。

总体而言，我国CDC突发公共卫生事件应急培训和演练均开展不足，且地区差异较大，尤其需要进一步加强西部地区应急能力建设。一方面要转变思想，使相关部门提高对应急演练的重视程度；另一方面要加大财政补偿力度，将应急演练经费纳入财政预算和日常工作经费，合理安排演练经费，建立应急演练经济评估与补偿机制，确保应急演练工作的顺利开展。

3.5 突发事件信息报告总体落实较好，地区差异有待缩小

网络直报在传染病暴发疫情和突发公共卫生事件的及时处置管理中发挥了重要作用[14]，敏感快捷、准确有效的网络直报工作是突发公共卫生事件合理处置的重要保障[3]。2010年突发事件网络直报工作逐步完善，全国CDC事件直报率平均为98.2%，达标机构的比例为96.7%。突发公共卫生事件报告及时情况普遍较好，但地区间仍存在一定差距，报告及时率平均为93.6%，达标机构比例为85.1%，其中中部地区明显低于东、西部。

虽突发公共卫生事件报告工作落实较好，但仍需加强重视，并不断完善疾病预防控制网络直报系统，并将疾病监测信息报告管理、突发公共卫生事件报告管理、健康危害因素监测等多个信息系统的进行资源整合，构建信息共享平台，实现突发公共卫生事件的全方位监测和实时报告。

[1]徐鹏.我国突发公共卫生事件处置工作规范及其支持系统研究[D]. 上海: 复旦大学,2007．

[2]卫生部办公厅.全国疾病预防控制机构工作规范(2001版)[Z]. 2001.

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(编辑 薛 云)

CDCemergencyresponsecapacityandcurrentstateofpublichealthemergencyinChina

WUDan1,HUDong-da2,SunMei1,LICheng-yue1,CHANGFeng-shui1,ZHANGJian-hua3，LIPing-ping1,NINGNing4,HAOMo1

1.ResearchInstituteofHealthDevelopmentStrategies,Fudanuniversity,Shanghai200032,China

2.LuqiaoCenterforDiseasesControlandPrevention,TaizhouZhejiang318050,China

3.SchoolofManagement，WeifangMedicalCollege，WeifangShandong261053，China

4.HealthManagementCollegeofHarbinMedicalUniversity,HarbinHeilongjiang150086,China

Objectives: To analyze the capacity and current state of CDC public health emergency in China. Methods: This paper conducts a statistical analysis of public health emergency disposal and resource allocation in 2010. Results: In terms of emergency infrastructure security,the CDC’s deployment rates for leading teams and emergency teams were 96.2% and 94.6,respectively,while the deployment rates for expert databases and specialized departmental emergency response agencies were only 58.9% and 60.9%. The number of emergency personnel varied greatly from region to region. The ratio of fully stocked emergency material was only 37.5%. In terms of emergency response capacity building,epidemiology,emergency inspection and emergency management training accounted for respective averages of 1.78 days,0.73 days and 0.67 days per emergency personnel. In terms of emergency response implementation capabilities,the average completion rate for emergency response functions was 54.1%. Multiple linear regressions indicate that emergency infrastructure security and capacity building determine the emergency disposal results. Conclusions: The organizational structure of the current CDC emergency response in China is sound,information reporting and field disposal have become more standardized,while specialized emergency response agencies and expert commentary should be further developed,and the organizational structure of emergency teams,the storage of emergency material,the training for emergency disposal,and the implementation of emergency disposal functions should also be further improved.

Center for Disease Control and Prevention; Public health emergencies; Emergency disposal

国家自然科学基金(71373004、71003025、71303058)；高等学校博士学科点专项科研基金(20120071110055)；卫生公益性行业科研专项基金(201002028)；国家社科基金重点项目(13AZD081)；教育部创新团队发展计划(IRT_13R11)；复旦大学“985工程”三期整体推进社会科学研究项目(2012SHKXQN008)；复旦大学上海医学院应急课题；健康领域社会风险预测治理协同创新中心项目

吴丹，女(1989年—)，硕士研究生，主要研究方向为卫生管理与卫生政策研究。 E-mail：12211020066@fudan.edu.cn

孙梅。E-mail：sunmei@fudan.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.005

2014-06-11

2014-07-16