公平视角下中美义务教育决策体系比较述评*

王瑜

美国义务教育改革历程是各级政府、市场、民众共同参与的，即以政府政策为导向、市场竞争为驱动、公众参与为基础的发展过程。从中美义务教育决策体系的价值理念、方法路径以及制度保障三个层面的比较述评，可以获得有益思考，即在义务教育改革的决策体系中，政府作为国家教育改革的执行主体，应始终坚持实质公平的改革方向；设法广征多方意见和平衡各阶层利益，强调教育资源配置的民主性和科学性；通过立法、诉讼等法律方式保障政策的合法性与权威性。

义务教育决策公平我国在上世纪末基本实现了普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的基本目标。实现“两基”目标后，党和国家将促进教育公平、推动义务教育内涵式和均衡式发展，作为建设小康社会的战略性任务。十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次对我国义务教育改革作出了明确定位：“大力促进教育公平，健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距。”[1]在资源有限的现实境况中，平等与效率这两个似乎对立的概念需要均衡发展的政策予以指导和保障。美国联邦政府不断加大对教育公平的内涵理解和政策干预，以强制性和延续性的教育法案作为公平诉求理念推动的有效保障，始终将促进平等、兼顾质量作为教育公平的双重目标。美国义务教育政策努力实现的是在教育机会、过程、结果的整个过程中相互立体交错的充分性公平。与美国义务教育改革的比较述评，有助于我国在缩小教育差距、实现共同发展等方面获得有益借鉴。

一、决策观念的实施诉求：强调动态演进的公平内涵

义务教育改革是教育公平目标实现的根本路径，其本质是教育平等与教育质量的相互促进和依存。义务教育要均衡式发展就要求政府对教育公平的内涵有着深刻的理解和把握。美国义务教育改革经历了联邦政府从追求教育机会均等到提升教育质量，最终追求公平与质量兼顾的一系列改革，反映了政府在不同时期对教育公平内涵的深刻理解。首先，教育公平是社会公平的一部分，是一个动态的演变过程。在不同时期，美国义务教育改革体现了不同的时代目标、特征及重点。不同时期与地域的教育公平都有其针对性和适切性，绝不是将教育资源进行简单的平均分配。教育公平在不同社会背景下的实践摸索大致可分为起点公平、过程公平、结果公平等不同侧重发展取向的公平内涵。对于教育公平内涵的把握需要放在社会政治、经济、文化等结构要素的影响中考察[2]。其次，教育公平发展与经济水平发展并非保持线性关系，需要将学科研究的理性思维放入复杂的社会背景下对教育公平的必要条件以及在公平实践中的困难和阻碍有充分的认识。联邦政府在追求平等特别是消除种族隔离的过程中遭遇来自于白人、教会等群体的重重阻力，但历经数届领导和社会各界有识之士的不懈努力，共同维护了法律尊严和社会正义。因此，作为社会公平的重要部分，教育公平的内涵发展取决于社会生产力的发展水平。只有当生产力水平提升至一定程度，教育规模、教育资源得到了足够的发展和保障时，人们的经济、文化以及政治方面的意识才会随之普遍提升。

我国改革开放以来，虽然在经济、教育事业整体上得取瞩目的成就，但仍处于发展不均衡、不成熟的社会主义初级阶段，面临着人们物质文化需求与落后生产力矛盾的长期存在，教育总量不足、质量不高、条件不好，广大人民群众的受教育权利并未得到全面实现；国家公共教育经费投入总体不足，投入比例远远低于世界教育平均水平；庞大的教育人口与稀缺的教育资源在不完善的资源配置与监管机制下引发大量社会不公；经济的失衡发展导致政治、文化、教育等各方面的失衡，城乡间、区域间、学校间、群体间出现巨大的教育发展差距等[3]。因此，我国现阶段的教育公平问题是教育机会均等问题，即保障人人依法享有同等的受教育权利，重点关注义务教育资源的均衡配置，多途径解决择校入学问题。这样的定位当然与美国义务教育的“人人享有优质教育”的充分性教育公平有很大的距离，但这恰恰反映了我国政府对我国当前教育基本情况和教育公平内涵的正确认识，即以义务教育入学机会公平为根本，合理分配教育资源以缩小城乡、区域、学校、群体之间的教育差距，进而实现学生在教育质量方面的平等。

二、决策过程的实施模式：注重多元参与的民主决策

要确保颁布的教育政策法规能代表社会各阶层的利益，促进教育公平，那么法规的制定必须是民主的、多元参与的，应是各方利益集团相互博弈的过程，参与博弈的利益集团会积极干预决策部门使公共政策最大限度去体现集团利益。美国教育法规的颁布宏观上是建立在国会立法、政府行政、司法部门司法这相互制衡的三权分立体制框架中。在这样相互制衡的政治框架下，各类教育团体组织可以有效地影响政府决策的思路和方向，如联邦法院对哥伦比亚和宾夕法尼亚州的残疾人案件判决，引发残疾人代表、特殊教育团体等社会团体的游说，最终促使1973年《康复法案》出台。美国教育政策法规始终将教育公平和质量放在首位，是因为这些法规是社会各个阶层民主参与和博弈的成果，可以对社会各种利益关系进行有效的平衡，从而确保社会稳定与国家发展[4]。同时，政府通过建立教育决策的信息咨询制度、评估督导制度等信息沟通渠道，将高度集中的国家决策权分散到社会各界，使各阶层的民众、机构以及研究团体可以合法地对教育决策进行参与、监督和评估。这不但能充分体现社会各阶层的民意，是教育均衡发展的前提保障，更能有效吸纳各方力量对政策进行分析和评价，将决策由单一的行政过程转变为各利益主体、行为主体和专业研究人员共同发现、分析、综合的研究过程，提升了政策的科学性、可行性和创造性。

我国教育政策的制定在过去一直是以政治精英、知识精英、技术精英为决策主体，自身无法摆脱城市利益代表者的视角和身份，而代表着广大群体的农民代表却始终在决策中处于“缺席”状态，在政策制定的利益博弈中常常处于边缘地位。由于国家教育政策过多受到少数利益团体的支配与影响，忽视了弱势群体在决策中的话语权，教育公共资源自然被更多地配置到城市，城市的教师资源、经费投入以及办学条件都不断改善，农村则长期处于教育资源短缺状态，这就导致了教育发展出现城乡、区县、学校之间差距过大的失衡现象。因此，政府必须改变以往单一由政府进行教育决策和管理的垄断模式，通过民主的参政议政机制合法保障所有教育利益相关者尤其是弱势群体利益集团参与到政策的制定当中，弱化城市利益集团对教育决策的影响，逐渐形成多元参与政策博弈的生态机制。只有当所有教育利益相关者平等地参与到教育决策中，教育政策的实施才能得到积极的响应与参与、广泛的理解与支持。在教育政策实施上，应使各级政府、学校、教师回归本位，即政府作为“裁判员”制定规则，通过调控和激励市场与社会各界的共同参与和管理，减少单一管理的越位与缺位，提升公共教育资源的使用效率；学校则作为“运动员”，遵循教育教学发展规律，对教育教学活动进行自主管理。

三、决策结果的实施保障：基于法律效力的制度规范

仅仅把握教育公平的内涵并制定相应的政策无法解决实践中的教育失衡问题，因为政策在落实过程中有很多主观性、临时性以及随意性，常常会受到决策者与执行者主观意志的影响。美国联邦政府作为国家教育政策的执行者，除了通过行政手段进行各方协调，更多是通过立法赋予政策的合法性与权威性，从而保障教育政策的严格执行。联邦政策法案的决策者有国会、总统和法官，每一部成文法案都是采用平权两院制，必须由两院一致投票同意以及总统签署才能生效，如NCLB法案。除成文法案以外，美国法律的另一种基本形式是以法院诉讼案件作为代表的不成文法，即法院在诉讼纠纷中遇到对成文法案内容有争议的地方，会依据特定情况对司法原则进行解释或补充，从而形成广泛适用的法规，如教育财政充分性分配原则[5]。这样，在法治社会下长期形成的对法律权威性、执行性以及稳定性的认识使美国民众对法律具有强烈的敬畏感，当公民与社会团体遭受到教育不公平待遇时，往往是通过诉诸法院的法律途径对教育政策进行干预。因此，美国教育公平发展过程更是一套独特、系统的教育公平法律体系不断自我完善和演进的过程。全面详实的教育政策以立法形式为义务教育改革树立了明确的改革方向，提供了充足的经费保障，设置了合理的责任分担。如《国防教育法》明确联邦政府以财政拨款手段对地方教育实行干预；《初等与中等教育法》标志联邦政府教育资助的全面实施；《2000目标：美国教育法》确立美国义务教育公平内涵由教育输入平等转为高标准教育成就平等；《不让一个孩子掉队法》（NCLB）与《改革蓝图：对〈初等与中等教育法〉的重新授权》（简称《改革蓝图》）更是进一步扩大联邦政府的教育调控作用。

反观我国城乡义务教育发展历程，出现教育失衡的根本原因在于农村义务教育在过去一直缺乏系统、具体的法律保障。虽然我国宪法很早就明确赋予了公民平等的受教育权利，但是由于缺乏切实有效的政策法规，教育平等长期流于形式。国家近年来在教育公平立法方面陆续出台许多重要法规，并不断完善。如1986年出台的《中华人民共和国义务教育法》以及1995年颁布的《中华人民共和国教育法》都不断将公民教育权保障进行了细化。在2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》中明确将促进义务教育均衡发展规定为各级政府的法定义务。当然，我国教育权的立法速度还远远落后于人民群众对于教育公平与教育质量的高增长需求，教育的立法质量、执行效力、操作效度等方面仍存在许多不足，有法不依和有法难依的局面时有发生。如农村学校发展常常处于变动的经费投入与管理环境中，使一线教育工作者无法得到持久的资源支持。因此，国家在加快完善义务教育改革法律体系的同时，也加大了对义务教育的经费投入、资源配置、监督问责等关键领域的制度建设。如，教育部在2010年颁布的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》对义务教育均衡发展的理论认识、实施措施、监督评估等进一步作出切实可行的制度规范。国家更设立和实施如“贫困地区义务教育工程”、“农村义务教育经费保障机制”、“中小学教师国家级培训计划”等重大计划工程，使义务教育在法律政策上得到均衡保障，在计划工程上推动均衡发展。

四、结语

美国联邦政府在义务教育改革中的各种努力与尝试为我国提供了基本规划思路。首先，推动义务教育改革需要政府根据国情准确把握教育公平内涵并制定有效的政策法规。为满足国家发展对人才的需求，每届美国联邦政府都会制定适宜的教育发展计划和具体政策措施推动教育公平发展。从艾森豪威尔提出重视数学与科学教育和国防教育计划，到肯尼迪的“新边疆”教育计划；从里根的“新联邦主义”到奥巴马的“力争上游”，这些教育改革都显示了联邦政府追求优质教育平等的决心。其次，联邦政府在立法、行政、司法三权分立的政治体制下，通过分权制衡、各司其职，为各项教育改革发展的监督与调控提供了法律和制度保障。在政策决策中，美国联邦政府作为国家教育改革的执行主体，总是能设法摒弃多方意见和平衡各阶层利益，强调对社会稀缺资源配置的民主性和科学性，并通过强制性的法律行政手段来保障政策的合法性与权威性。最后，详实的教育法案作为法律形式存在的教育政策，为义务教育改革提出了改革方向，明确了教育责任的合理分担，提供了从投入到监督全方位的保障。尽管各项计划、法案的内容和具体措施互有差异，但内在的价值理念和本质目的都是一致和延续的，即消除受教育对象在区域间、群体间的差距，实现高质量教育公平。

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参考文献

[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[EB/OL].http：//www.gov.cn，2013-11-21.

[2] 贺武华.多维辩证视角下的“教育公平”.新华文摘，2010（21）.

[3] 袁振国.发展是促进教育公平的基础[EO/OL].http：//news.xinhuanet.com/edu，2011-08-03.

[4] FrederickM.ThePoliticalDynamicsofAmericanEducation.Richmond：McCutchan.Corporation，2009.

[5] 高杭，薛二勇.特殊群体教育公平与补偿性政策.比较教育研究，2010（9）.

【责任编辑张茂林】