底特律的破产与启示

谢辉

“汽车之城”的破产

2013年12月4日，美国联邦法官裁决认为，底特律市应该获得破产保护，这也是美国最大的破产城市。底特律市政府呈交了一份平衡预算计划，以便“消除”现有的180亿美元公共负债。

底特律曾被誉为美国“汽车之城”，作为五大湖地区仅次于芝加哥的第二大工业城市，美国三大汽车公司通用、福特、克莱斯勒总部聚集于此，令全世界的汽车制造业顶礼膜拜。这里曾经历繁华，著名的福克斯影院、20世纪60年代全美最大的百货商店哈德逊以及底特律的“第五大道”伍德沃德，都曾是一派欣欣向荣的景象。

底特律破产的直接原因是经济持续没落导致财政长期入不敷出。2002～2012的十年间，政府收入缩水四分之一，减少了3.68亿美元。由于底特律汽车产业的衰败，当地居民和企业外迁，就业率持续下滑，房价大跌和房屋空置，导致以财产税和所得税为代表的税收收入逐年减少。但底特律政府又必须负担大批离退休人员的养老金和医疗保健等刚性支出，退休金和退休人员的福利支出占政府收入的比重从2002年的7.79%增加到2012年的19.11%。地方政府会采取发行债券或借款的方式来为当期的运营融资。2004年底特律所发行的债券中25%用于偿债，到了2012年该比例已提高到55%。由于底特律多年超额发债，其可发行债券的空间越来越小。2007年底特律可发债余额为7.69亿美元，到了2012年仅余0.76亿美元。

在这些表象背后，美联储前主席格林斯潘的长期低利率政策难辞其咎。长期低利率政策使得市政府融资成本变得很低，实际上变相鼓励了滥发债务的行为，埋下了危机的种子。次贷危机后，房地产市场泡沫破裂、经济持续低迷，地方政府税收减少，加之退休金负担太重，最终导致底特律政府的破产。银行等机构通常是市政债券的主要投资者，政府破产会进一步削弱其投资能力，使地方政府融资成本大幅上升，并形成恶性循环。

城市转型的失败是长期因素。底特律是美国的汽车城，也是美国重工业基地，曾是美国制造业的象征，但早在20世纪70年代就已经遭到日本的挑战，之后是韩国、中国等。美国内部经济结构也在不断地调整和升级，城市之间出现了此消彼长的局面。在美国出现一些城市破产的同时，也有新的城市在不断地扩大规模。底特律转型失败可以归为两点：一是以大企业为龙头的大工业和基础设施先行的发展模式，违反了城市多元化的本性，使底特律过度依赖单一的汽车业。二是忽视人才培养，包括培养高素质的劳动者队伍和激发企业家创业精神，使城市缺乏应对产业转型和变革的生力军。

从底特律破产看

美国的财政联邦制

美国的政府破产机制与联邦制的国家体制相连接，美国的财政体制分为联邦、州和地方三级，三级财政相对独立。这是由于美国的县先于州出现，州又先于联邦成立，所以美国的财政体制是自下而上构建的。早在结成联邦之前，北美的13个州就已经有了各自的政府和宪法，甚至还有自己的军队。而联邦制建立之后，中央政府回收了一部分权力，比如军权、外交权以及部分财权。但从本质上说，联邦制国家的中央政府与各级地方政府根据宪法有各自管辖的范围，互不干涉，这就意味着联邦制国家的地方政府是否破产是其内部的事情，与州政府和中央政府都没有太大的关联。当然中央政府没有必要也没有义务为其债务兜底，更加没有权力让其他平级的地方政府对其施以援手。底特律寻求中央政府援助，在理论上讲是可以的，但这样的援助必须通过美国国会的批准。美国国会议员都是来自全国各地各个选区，他们代表各个州，甚至是不同党派的利益，不可能为了单独一个地区说话。这样的道理在州议会上同样适用，所以底特律的破产只能风险自担。

政府破产与企业破产有着本质的区别。政府破产使政府的信誉遭受损失，使政府的财政预算发生改变，并且使政府的债权债务关系进行重新清理。而企业破产之后企业就可能不存在了。同时，政府破产并不等于政府职能破产。企业破产的实质是企业所拥有的资产无法抵偿其债务，但政府并不存在这样的问题，导致政府破产的最主要的原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金来支付其必须承担的公共服务和应偿还的债务。

根据美国《破产法》规定，地方政府的破产要保持所谓的“积极性而非惩戒性”，旨在给予债务人重建的机会。同时，地方政府不会因破产而消亡，破产的只是政府财政，而非政府本身，地方政府必须继续向公众提供基本的公共服务。政府在维持日常运转之余，主要的工作是以包括债务展期、免除部分本息、对存量债务进行再融资等手法进行债务重组和平衡预算。

底特律市向法院申请破产保护的消息震撼全美，但这只是美国地方政府债务危机的冰山一角。据统计，在过去的30年里，美国已有250个地方政府申请破产保护，其中2008年金融危机后就有十几个。值得注意的是，早先有美国媒体曾列出一份财务面临危机、未来有可能走向申请破产之路的城市名单，其中甚至包括洛杉矶市、长滩市、圣塔安娜市、圣地亚哥市、柯斯达梅萨和渥伦市等。

美国这种上级政府不干预下级政府破产的理念，也是一种约束机制，市政当局会加强自己的财政管理。同时，地方政府发行的债券定价也受到市场的约束，进而使得地方政府的财政受到约束。底特律破产使得更多人认清了城市债券投资的风险。所以，美国的地方政府债券在进行投资之前也需要考虑风险，每一次地方政府债务重组都是一次风险警示教育。相对独立的财政制度也是一种有效的破产隔离措施。当一个地方的政府破产之时，其上级财政和其余地区的财政均不会受到影响，这就使得地方政府破产的负外部性被限制在固定的范围之内，破产机制就可以有效运行，从而发挥其功能。

对中国的启示：

地方财政是可以相对独立的

美国的地方政府可以破产的前提是相对独立的财政联邦制度。在财政联邦制度下，地方政府破产的负外部性限制在有限的范围内。而我国目前的财政体制，一般被认为是上级政府对下级政府存在隐性担保，这一方面导致了下级政府对财政没有约束，同时在金融市场上通过融资平台进行大量融资，个别地方政府的融资数额远远超过其偿债能力。另一方面，如果地方政府破产，意味着上级政府会为其买单，从而地方政府破产与否取决于上级政府是否破产。因此，虽然我国目前地方政府债务问题被大家热议，但还没有出现过地方政府破产的案例。而美国相对独立的财政联邦制度在地方政府破产时有效地隔离了风险。所以，为了更好地解决地方政府债务问题，借鉴美国的财政联邦制度是必要的。

从可行性上来看，中国属于从计划经济向市场经济转型的国家，前苏联国家的转轨经验可以适当借鉴，这些国家的财政体制也逐渐在转为相对独立的模式，地方政府可以发债融资，中央政府不会为地方政府买单。市场经济的特点就是市场主体决策的分散性。地方政府也是市场主体之一，其功能是提供公共服务。

目前，我国地方政府的事权很大，财权与事权不匹配是造成地方政府债务问题的重要原因。所以，未来我国地方政府在财权方面要提高独立性，与事权相匹配。地方政府财政相对独立，才能对地方财政进行有效地约束，使公共开支的使用效率上升，并且令地方政府的债权人通过市场风险溢价等机制对地方财政进行监督和制约。我国已经到了财政制度改革的关键时期，适当借鉴财政联邦制度不失为一种可以考虑的改革方向。endprint