农村社区多元参与治理中政府行为研究——以湖北“三万”活动为例

赵丽江， 穆 霖

(中南财经政法大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430068)

基于村落多元空间而形塑的农村社区，其内部具有一定的社会关联度和人际沟通相关的混合模式，并在一个特定的空间形式相对固定，以满足不同层次的需求，构成了一个社会学意义上的村落公共空间。在新时期的农村社区治理中，一方面来自公民社会的压力，政府对传统村务的高度掌控被打破，社会事务繁杂，矛盾凸显。另一方面来自市场经济的压力，政府管理必须打破过去政府对于社会资源的垄断支配，以资源的有效配置为基础。正是为解决两者间矛盾，自2011年起，湖北省委、省政府以促进干部下基层常态化、机制化为契机，一年一个主题，创造性地开展了“万名干部进万村入万户”、“万名干部进万村挖万塘”和“万民干部进万村洁万家”活动。充分发挥政府的主导优势，鼓励公民参与生活化政治，构筑乡村社区建设中零星社会工程协商参与的多级公共空间，形成共治机制，在服务的基础上重建农民对社区及社会信任和认同的新型农村生活共同体，从而实现村民自治与政府管理相衔接、基层社区与社会良性互动的基层社会管理模式。

一、湖北省“三万”活动实践

“湖北省不要像鸭子浮在水面，而要做鸬鹚沉到水底”，这是李鸿忠在“三万”活动进程中对全省党员干部提出的要求。干部只有沉入基层、深入群众，才能真正与群众建立鱼水深情。“感人心者，莫先乎情”[1]。

第一轮“万名干部进万村入万户”活动2011年3月启动，集中3个月时间，组织省、市、县三级26460名干部、8550个工作组(覆盖全省26018个行政村，1062万农户)，以“送政策、访民情、办实事、促发展”活动为主题，通过开展送政策、送科技、送文化、送信息、送项目、送服务、送温暖活动，着力解决脱离群众、违背群众意愿的突出问题，加强党风廉政建设。做到“五个进农家”：党员干部进农家、利民实事进农家、政策法规进农家、信息技术进农家、文明新风进农家。

第二轮“三万”活动为“万名干部进万村挖万塘”，已于2012年4月5日结束。基于三个方面的考虑：一是着眼于农业强省建设和农业大省的现实需要。由于塘堰淤积、年久失修等问题所导致的部分小型水利等“毛细血管”仍然薄弱，必须大力兴修农业水利基础设施建设。二是着眼于维护和保障人民群众切身利益。三是通过开展以“挖塘堰、强基础、惠民生”为主题的实际行动，增强基层党组织的凝聚力和创造力[2]。

表1 “万名干部进万村挖万塘”活动数据统计表

第三轮“三万”活动为“万名干部进万村洁万家”，于2012年12月5日正式启动，持续到2013年3月5日。“整治村庄环境，打造宜居幸福村落，促进生态文明”是新一轮“三万”活动的宗旨，也是农村现实发展建设的需要。

深入“三万”活动开展村落考察，实地调研了保安镇在推进“万名干部进万村洁万家”活动中村庄环境整治的成效。保安镇在“三万”活动中广泛发动群众，从整治村庄卫生环境入手，形成了文明的卫生习惯和乡村风尚，建设美好家园。具体措施如下：

(一)把握宣传动员，舆论引导发动。

发动各驻村工作组、村干部、蹲村镇干部召开村“两委”会，及时传达惠农政策，先后发放宣传资料1万余份，悬挂宣传横幅、标语360余条，宣传车进村宣传26次。保安电视台开辟“三万”活动专栏，重点宣传全镇“三万”活动的典型经验，营造了良好的工作氛围。

(二)把握活动关键，突破难点驱动。

保安镇始终把资金短缺难题当作此次活动的头等大事来谋划。争取上级部门“三万”活动财政资金120万元、镇财政安排专项资金200万元、组织捐资150万元以上、驻村工作组支持、组织农民投工投劳、向上争取涉农项目资金6种筹资方式。到目前为止，全镇充分利用企业家、富人筹措的资金修建公路191.3公里，共植树4.6万余棵，配置了垃圾桶874个。此外，通过积极争取上级部门的支持，省委宣传部承诺将动员省级文明单位与桃树、盘茶、沼山、茶山四个村进行建设项目包保共建。

(三)把握重点任务，形成合力联动。

此次“三万”活动的主要任务是“两清、两建、两化、两创”(即清垃圾、清沟渠、建垃圾池、建村庄道路、美化、绿化、创建文明乡村、创建文明户)，并建立长效的保洁机制，如此艰巨复杂的工作需要对方力量参与配合，形成合力。大力开展“十星级文明户”创建活动，引导农民养成讲究卫生、爱护环境的良好习惯，促进生态文明、乡风文明。为此，城建部门积极落实上级指示精神，成立了保安镇环卫所，落实管理人员5人，选址建设了垃圾中转站，购置了垃圾清运车和154台板车，落实154名农村保洁员。

(四)把握责任落实，强化督办推动。

强化党员干部的责任，落实四级包保责任制。即：党委班子成员包片，蹲村镇干部包村，村干部包组，村级党员包点。并对每名包保干部挂靠年终责任制奖金2000元；各村挂靠年终综合责任制10分；各驻村工作组的工作开展情况要与考核挂钩。在落实责任的同时，保安镇督办室和“三万”活动领导小组办公室组成联合检查组，对全镇各驻村工作组驻村住宿情况、工作开展情况等不定期检查督办5次，在全镇范围共发出督办通报9期，责令在第二阶段第一小段验收中不达标5个村进行整改，待考核组验收后才能转入下一阶段的工作。

二、“三万”活动干群协同参与社区零星社会工程的理论和实践价值

波普尔提出的“零星社会工程”理论，认为将多元化社会简单化、清晰化、标准化设计，整个社会成员服务于一个目标的“乌托邦工程”是极其危险的。所以只有回到“零星社会工程”，将社会置于自由、开放的状态，不以政府的统一力量和权威规划社会，而是放归每一个生命主体，社会朝进步的方向改造才有可能。波普尔的“最小痛苦原则”描述了政府工作的目标不是追求最大化终极的善，而是消除社会中紧急的具体苦难，不是政府代替人民决定追求幸福的路径，而是政府为社会、为人民创造一个和谐的环境，追求自己的幸福。“国家是一种必要的痛苦，它的权利不应增多到超越其必要的程度”[3]，主张建立“小政府，大社会”的社会格局，促进公民社会的成长和群众协同参与的自治模式。

湖北“三万”工程作为“零星社会工程”也正是对米提斯的践行，是地方实践经验的不断积累。“米提斯决不是僵硬的铁板一块，而是可塑的、本土的和有多重涵义的。”归根到底，改善的目标是善，只是问题在于以何种方法改善，是把自然和社会改造成更易被国家掌控和判别的标准化、明了化、规范化的同质性对象，还是真正站在人民的角度透视问题和改善人民的福祉，真正实现“社会欢聚指点”？以某种程度的抽象为必要前提，国家权利并不能有效深入基层，所以简单化、标准化的设计是固然存在的，但到了基层实际运转中，更多需要打上民主化的烙印，不是从上面满足其视觉美感和正式的社会秩序，而是从下面开始维护其非正式的社会秩序。

参与式的农村社区合作治理探索的是政府主导，扩大公民参与，社会协同，公共利益的公平性和最大化，最终走向自主治理的发展前景。美国学者奥斯特罗姆提出的自主治理理论认为，在一些领域，解决公共产品的问题并非只有政府或市场两个途径。基于社区的参与自我管理能力的缺乏会影响社区自治的现实性，应采用市场领先的基层政权的“自由空间”和“自由流动资源”培育社区认同，构建独立于政府的社会自治组织支持系统。农村社区建设这一“润物细无声”的复杂问题，仅仅依靠行政性的力量是不够的，政府有责任引导农民参与社区的建设、规范、发展，完善民众的参与及相应的公共需求的表达机制，建构民众需求导向的公共服务型政府。大冶市保安镇在“三万”活动中牢牢把握“政府主导，群众主体”的原则，通过宣传共发动群众4268人次进行劳动卫生大扫除4次，清除沟渠2.2千米，清除垃圾1230吨。

奥尔森的集体行动理论：“除非是团体中人数较少，或存在强迫的和其他特殊手段使得个人按照他们的共同利益行动。否则，理性的、利己的个体不能够实行联合的集团利益。”[4]众多实证研究证实奥尔森的“集体行动逻辑”忽略了集团内部成员间在长期博弈过程中约定的规则、相互扶持防范风险、形塑的规模经济效应和隐性激励机制，以及风俗、规范、道德等意识所起的基础性作用，这些都可以减少机会主义行动，促进集体行动。阿玛蒂亚·森认为，在社会交往中，个人行为会受各种承诺制约，有悖于“完全自利者”的行为，这些承诺会使人暂时放弃对私利的追逐。为保证公共物品的提供效率，政府主导和公民参与之间必须相互制衡促进集体行动：一方面降低村民的成本收益率；另一方面需要较高的集体参与比例以分摊成本，村民的广泛参与将产生滚雪球的效应。村民参与的群体超出临界值水平达到高水平均衡是协同治理农村社区的新模式。

村民进行参与农村社区建设决策时，可相互影响，即参与者i的效用受参与者j影响，在此基础上我们建立了当事人的非标准效用函数

ui(si，sj)=mi(si，sj)-aixN(si)

其中，si，sj∈(DP，P)，是参与者i和j进行博弈时进行选择的决策，DP表示不参与新农村建设，P表示参与新农村建设，mi(si，sj)是参与者i在囚徒困境中所能获得的收益。

ai∈R*是村民不参与新农村建设所承担的负效用，在博弈的过程中，每一个参与者的收益均是由两方面组成，而ai被看作是一种防止搭便车的内在约束。mi(si，sj)在参与者进行博弈的过程中不发生变动，aixN(si)在博弈中较稳定。因此群体行为的特征并不是简单的单个行为加总，个体在进行决策的过程中是相互影响的，此函数说明村民在参加新农村建设的过程中选择参与或不参与的决策过程中，村民不仅仅关心物质产出，更受到种族、宗教、地理区位等市场以外的因素的影响。另外，在囚徒困境博弈中可以通过嵌入一种博弈来改变博弈特征的得益来诱使合作，例如，恰当的惩罚和激励机制可以促使囚徒困境中合作的纳什均衡的出现。在农民参与新农村建设的决策过程中也可以通过建立相应的奖惩机制来达到合作的纳什均衡，村民就会愿意参与到社区建设中。

三、“三万”活动在农村社区公共空间构建的成效初现

(一)增强乡村凝聚力，提升村民幸福感。

作为村民的聚居生活方式和行为空间，农村社区承载着基于地缘、血缘、互惠等诸多联系建立起传统村民关系，他们共同应对生产协作，并逐渐形成交往间的道德压力和舆论监督，建立村落行为共同体，获得“诗意的栖居”。自给自足性质的小农经济主导下的零散性并未导致“美国的乡下大多是一户人家自成一个单位，很少屋檐相邻的邻舍”的情形，而是形成群居生活聚点，因为“基于对水利的需求，他们有合作的需要”(费孝通语)。之后在生产生活过程中潜移默化规整的诸如族规家法、村庄舆论等生活习俗、生产规范及价值观念，形成统一处理内外事务的强大合力——乡村凝聚力，不仅体现在内生秩序的和睦方面，同时反映了参与村庄公共事务的关联度上，从而形成行为共情。可见，村庄生活中存在传统的协作和生产层域协力的需求空间以及凝聚力合成的“因子”基础。为确保资金筹措到位，保安镇在“三万”活动中先后组织动员党员干部积极组织各村企业家、名人、富人以及回乡创业人员开展捐资活动，共筹资资金81.7万元。

(二)动员村民协同参与，倡导“乡村文明行动”。

村落社区公共空间的制度化活动构建了强有力的社会行动关联，在一个公共空间较为活跃的社区，其强化社会关联和社区记忆强度不断重复着传统的社区行动，以塑造社区共同体的凝聚力和协同意识[5]。单一性的外部行政嵌入型公共空间正在村庄社会生活中呈现弱化的态势，而内生型的公共空间可以强化血缘型村庄的民众感情维系，同时外部行政嵌入型公共空间也可以加强村民之间的地区和单位的身份认同，从而塑构起一个新型公共空间。苦于没有多余的资金，保安镇枫林村村“两委”成员利用手中资源联系在外的富人、能人协商借“万名干部进万村洁万家”活动的契机集体为环村公路安置路灯，湾子里的村民们有力出力、有钱出钱，在外经商村民共同筹集17万元款项交给村民理事会成员。

(三)培养良好的生活习惯。

“造成一国之础本，形成一国之风，即习惯也。”作为一种自发的社会秩序，习惯一旦生成，就可潜移默化为一种固定化常规性习俗，对社会成员的行为有一种自我强制性的制衡。良好的生活习惯把个人性格、气质和社会礼俗、约定联系在一起，是维系个体和社会群体联系的纽带。保安镇在开展村庄环境整治的基础上，广泛开展“十星级文明户”创建活动，村两委通过实际行动让村民增强“环境卫生靠大家”的意识。通过发动群众劳动大扫除，修建垃圾池改变某些村民随手乱扔垃圾的坏习惯，引导农民破除陈规陋习，更好地改善农村清洁工程，以建立村庄美、田园美、水源美的“现代生态新村”，建立健全农村环境卫生长效保洁机制，如此良性循环。

(四)整治村庄环境，促进生态文明。

在沼山村刘通湾，“古桥古树、水车吱呀、白墙黑瓦、仿古民宅”共同勾勒出一幅如画的乡村风景画。针对新农村社区治理中易出现的生态环境有规划无长效实施、一元化和特色的模糊设计等逆民意问题，保安镇融汇风土民情，将新农村地域内耕地、水体、绿林有机联系，实现生态环境与经济的持续共建。既具有传统农村特色又体现现代文明的新型农村社区，使农村建设成为一个协调共荣的复合型生态系统。在“万名干部进万村洁万家”活动中，村镇干部、各工作组队员深入基层进行调研，研究制定村庄整治方案，按照统筹推进，确定自然湾按照“三清、三改、三建、三化”的标准进行建设。

(五)多维度管理，形成长效机制。

实现网格划分标准化、联系信息化、资源协调调度以消除信息资源孤岛问题，实现信息的高度共享和协同，从而形成对社会各种事物的整合和综合性治理的机制。在确保全镇“三万”活动取得实效，强化落实了四级包保责任制，努力避免出现遗漏的“真空盲区”，推动全村上下联动、群众互动的长效卫生清洁管理机制。

四、多元参与合作治理中政府角色定位和行为边界探究

(一)消除“文化堕距”，提高领导艺术：服务，而不是掌舵。

20世纪90年代在西方政府改革过程中出现的一种行政管理模式——“协同政府”(Joint-up Government)，它有别于以市场为中心的自由主义和政府干预理论，“协同政府致力于整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。”[6]这种模式并非要组建全能型政府，而是要觅寻政府管理和干预的缝隙，整合多方面的资源和力量，转变过去“指令式”、“家长式”的领导方式为“知识型、服务型”的领导方式，实现政府追求的价值和目标。与城市社区追求的高起点生活品质不同，农村社区更多的是关注生计问题，基层干部工作的中心任务是发展经济，带领农民脱贫致富[7]。驻村驻点的基层干部不是上传下达的官僚式僵化指导，而是要为农民开展技术支持、讲解政策法规、提供信息咨询、帮助解决生产生活问题等。社会学家威廉·奥格本提出的“文化堕距”认为“由相互依赖的各部分所组成的文化在发生变迁时，各部分变迁的进步度是不一致的，有的快有的慢，结果就会造成各部分之间的不平衡、差距和错位，由此产生各种问题。”[8]对此，应当重塑行政人员价值观，培育法治型、服务型、民主参与型的行政文化环境，增强组织成员向心力和责任感，消除“文化堕距”，从而构建行政系统与行政环境间新的均衡关系。

(二)工作方式从指令型向间接的“行政引导者”转变。

发挥公共管理者的功能应该是建立一些明显具有整合力和“回音壁”的公共机构，帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非体现在对社会的控制或驾驭。传统基层工作流程中上传下达，文件贯彻，领导动员，会议发动，检查督办，最终导致被动应付，形式主义滋长。在社会主义市场经济下，基层干部要转变观念，遵循市场经济规律，在充分了解乡情的前提下，与村民沟通协调，创新思路，用市场经济的观念谋划新农村社区建设的发展策略。

工作决策由个人决策向民主决策转变。群众是新农村社区的权益主体，乡村干部有义务将群众意见纳入决策体系，尊重民意、落实民主管理制度，从而促进社区公共服务供给主体的多样化，社区成员的社会化联系和组织化程度提升，社区各类社会化组织的逐步发育和形成。一方面，要充分发挥村民大会、村民代表大会、社区成员代表大会等社区民主制度的重要形式，完善和推广听证会、协调会等社区民主自治制度，提高基层民主决策和监督水平。千方倾听民众心声，百计收集群众意见，释疑解惑，定期反馈。另一方面，将具有一定能力的党员、干部、致富能手作为参谋员、监督员吸纳到“民主议事”和“民主理财”小组中来，协助“两委”做好工作决策、质量监督，推进政务、村务、财务定期公开透明，赢得群众理解、信任和支持，真正实现“村里事情村民晓，社区事情集体定”的民主氛围。

(三)孵化民间草根自治组织，构建“强政府、大社会”模式。

一方面，政府要认真履行农村社区纯公共服务生产的责任。公共服务的多元化供给并不意味着政府提供公共产品的责任削减或角色变迁，变革的是政府的公权力对社区事务的干预程度和履行责任的方式。由以往公共服务的唯一提供者转变为主要承担组织安排、宏观调控的角色。具有非排他性和非竞争性的社区教育、公共财产资源、社区环境、公共活动设施等非营利性的社区公共服务，不宜让渡于市场供给，以维护社会公平。

另一方面，要扶持社区草根组织发展，构建政府管理与社区自治互动局面。“社会不是由个人构成，而是表示这些个人彼此发生的那些联系和关系的总和。”社区草根组织为这种联系和关系的整合提供了组织空间和公众参与形式。奥斯特罗姆的自主治理理论认为，由于国家对于公共产品供给的单一性，难以满足成熟农村社区对多元化产品的需求。因此成熟的农村社区，能够自主提供贴近农民需要的公共产品，以最低的成本实现公共产品的合理配置，进而摆脱对国家的过度依赖。我国农村社区状况恰恰折射了奥斯特罗姆所认可的规模较小的空间以及社会关系比较丰富的公共社会形态[9]。农村社区基于血缘、地缘关系塑造的“熟人社会”，容易形成彼此互惠的相处模式和共同的行为准则，突破“工地悲剧”的公共选择难题，自主治理。民间草根自治组织的培育是社区进入自主治理模式的成熟阶段，它离不开基层干部的指导、组织和管理。一方面，完善资金保障机制和场地支持，赋予社区自治组织合法权利，激发组织发展动力和活力。另一方面，降低登记门槛，宣传动员组织构建，优化组织发展环境。

(四)政府要构建良性的公共服务参与机制。

政府要吸纳志愿服务团体、知名人士、社区自治组织、利益群体代表等共同参与社区公共服务的决策和管理中来，以最大可能满足不同职业、不同身份的多元化群体的利益需求。

农村社区治理作为一项系统而复杂的工程，涉及到我国乡村管理体制、民主政治进程、公共服务供给以及社会的稳定与发展，更涉及到政府和农村社会多元结构的关系调整。惟有不断创新政府管理观念、方式和机制，通过良性互动协作形塑农村社会管理和公共服务的整体合力，方可搭建政府行政效用同社会自治功能互补，政府调控机制同社会协同机制互联的社会善治网络。

参考文献：

[1] 李鸿忠．党员干部要像鸬鹚沉到水底[N]．人民日报，2011-06-28．

[2] 李鸿忠．省委省政府召开电视电话会作动员部署“万名干部进万村挖万塘”全面启动[EB/OL]．http: www.hbtv.com.cn/news/2011/121018372.shtml．

[3] 波普尔．开放社会及其敌人[M]．北京：中国社会科学出版社，1999：185．

[4] OLSON M．The Logic of Collective Action[M]． Cambridge．MA：Harvard University Press，1965．

[5] 朱静辉．秩序与整合：村落多元公共空间的型构[J]．中共杭州市委党校学报，2010(1)：25．

[6] 解亚红．协同政府:新公共管理改革的新阶段[J]．中国行政管理，2004(5)：30．

[7] 黄利红，陈秀平，覃美洲．从社会管理创新看村民自治的完善——以鄂西劳动力输出型村落为例[J]．三峡大学学报：人文社会科学版，2013(6)．

[8] 俞慈珍．现阶段我国行政文化堕距探索[J]．福州党校学报，2005(1)：54．

[9] 魏浠语．自主治理理论与我国农村社区公共产品供给[J]．大家，2012( 18)：37．