基层服务型党组织建设路径选择

伊娜

［摘要］道格拉斯·Ｃ·诺斯的路径依赖理论认为，正式规则与非正式规则对制度的变迁有重要影响。基于此，文化心理和政治实践对我国基层服务型党组织建设形成了双重障碍。可以从提高服务意识和完善政治实践两个角度探索加强基层服务型党组织建设的相关路径及其政策走向，具体包括：打破传统伦理准则与价值观念的路径锁定、确立党员干部和党组织成员现代服务意识；完善基层党组织的服务制度、构筑基层党组织的服务平台、建设基层党组织的服务队伍、创新基层党组织的服务方式、健全服务群众考核评价体系。

［关键词］基层党组织；服务型；路径依赖；非正式规则

［中图分类号］Ｄ２６７［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００３７－０５党的基层组织是党团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，全面建成小康社会，关键在于党的基层组织。近年来，诸如辽宁铁岭、贵州遵义等地结合本地实际，开展了服务型党组织的创建活动。党的十八大报告对此进行了总结提升，正式指出要“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”，“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”［１］这是对新时期基层党组织职能和作用的新定位，也是基层党建工作的新任务。

对于加强基层服务型党组织建设，不能忽视其背后更深层次的思想文化问题。在此，笔者借用道格拉斯·Ｃ·诺斯提出的路径依赖理论的分析框架来对基层服务型党组织建设路径做出探索研究。

一、路径依赖理论概述

为解释经济增长的原因，道格拉斯·Ｃ·诺斯提出，“对经济增长起决定性因素的是制度性因素而非技术因素。”［２］９这里所说的制度主要是经济学意义上的制度（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ），“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”［３］２２５－２２６由此定义，诺斯在后来的研究中，进一步把制度区分为正式制度（正式规则）与非正式制度（非正式规则）。正式规则是由人们正式建立的各种规则、程序安排，包括政治规则、经济规则和各种契约等。非正式规则是人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念以及意识形态等，是对人的行为不成文的限制。正式规则和非正式规则表面上的差异并不能掩盖其内在的联系，尽管在现代社会中正式规则占据着越来越重要的地位，但是追根溯源，正式规则来自于非正式规则。

那么现实中的制度是如何实现变迁的？诺斯进一步提出了他著名的“路径依赖”理论。所谓“路径依赖”，诺斯的一条最简单的解释是，当一种社会制度演进到一定的阶段，总是要受既存的文化、传统、信仰体系等因素的制约，“路径依赖”指今天的选择受历史因素的影响。“这也就是我们的社会演化到今天，我们的文化传统，我们的信仰体系，这一切都是根本性的制约因素，我们必须仍然考虑这些制约因素，这也就是我们非常敏感地注意到这样一点：你过去是怎么走过来的，你的过渡是怎么进行的，我们必须非常了解这一切。这样，才能很清楚未来面对的制约因素，选择我们有哪些机会。”［４］即，历史与文化的因素制约着我们今天的各种制度变迁的路径走向。

路径依赖形成的原因在于，制度变迁过程中存在着报酬递增机制，这种机制使制度变迁的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。报酬递增机制是指，在收益递增系统中，人们往往放大制度变迁中导致报酬增加的历史事件的影响，使得路径的选择结果敏感地依赖于这些事件。路径依赖即源于对初始条件的敏感、对历史的记忆（这里不可避免的涉及非正式规则与意识形态问题）等人之本能。基于此，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，“经济和政治制度的变迁可能进入良性循环而迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被‘锁定在某种无效率的状态下而导致停滞。”［５］

二、基层服务型党组织建设中的路径依赖问题

尽管诺斯等人的路径依赖是经济学意义上的研究，但对探索研究基层服务型党组织建设同样可以提供强有力的理论分析框架，并激发诸多富有意义的相关思考。需要说明的是，诺斯的路径依赖理论有一个庞大的理论体系，在此只是借用其部分理论视角和分析方法，探索基层服务型党组织建设的路径走向。

（一）文化心理的锁定

先秦时期的中国社会就萌生了丰富的民本思想，但纵观历史，专制与集权则是中国文化传统中的显性主导；中国共产党自建立以来，曾多次提出为人民服务的思想，然透视现实，“官本位”的思想仍旧根深蒂固，曾有官员责问记者：你是为人民服务还是为党服务？由此可窥见一斑。

文化决定论者将文化作为社会变迁的决定性因素，文化保守主义者认为文化对社会秩序的维系具有实质性意义，对此暂不做唯物与唯心之辩。从客观的立场分析，诺斯所说的作为非正式规则的文化传统对路径选择无疑有着重要作用。人不但是政治动物和经济动物，而且是文化动物：“我们是……不完整或未完成的动物，我们是通过文化而变成完整的或得以完成的。”［６］无论承认与否，文化作为嵌入到人之内心的东西对现代社会政治、经济制度的变迁发挥着深远长久、潜移默化的影响。而对基层服务型党组织建设影响更为直接的是作为非正式规则的传统政治文化。政治文化是一国政治制度、体系衍生出的相关意识形态的总称，有学者将之定义为：“政治关系的心理的和精神的反映，它是人们在社会政治生活中形成的对于政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合。”［７］

基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。基层服务型党组织的建设过程中交织着理性与非理性、路径探索与文化渗透、现代民主工具与传统政治观念的矛盾与冲突。当前基层服务型党组织建设的提出可以在传统政治文化中找到深层原因和应有之义。

中国传统政治文化以儒家思想为主线，儒道、儒法互补，建构了一个稳固的政治心灵和政治手段。古代中国在“三纲五常”等儒家伦理文化的架构下，确立了君权的统治地位，确定了永恒不变的主从关系。这种通过上定名分来教化天下的政治文化，不可能形成以人为本，执政为民的文化观念。经过文化心理锁定，党内领导者往往形成高高在上的心理和个人专断的作风，作为离群众最近的基层党组织也远离了为人民服务的根本宗旨，缺失了服务功能特性。而中国共产党自建立之初就提出中国共产党是中国工人阶级的先锋队，党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。这就需要打破深远而厚重的文化心理锁定，要置群众利益为首位，全心全意为人民服务。

主从关系的固化、专断作风的锁定，种种政治文化传统在长期的积淀中融入党组织成员的深层价值意识中，成为其思维方式与心理结构的一部分。这种心理模式与惯性思维融入很多非理性因素和自然情感，使得建构在理性预期与效用最大化基础上的党组织难以发挥应有之作用。这种文化心理上的锁定对基层党组织建设是一种巨大而无形的障碍，若要探究推进基层服务型党组织建设的路径，就不能无视这一文化心理因素。厘清这一文化心理障碍，打破由传统文化心理造成的路径依赖，从而在有效路径设计中嵌入这一层面的思考，才可能推动基层服务型党组织建设有实质性的进展。

（二）政治实践的锁定

除了以上来自文化传统的历史锁定外，还有来自现实政治实践中的另一重锁定。

建党之初，党就提出了“打倒军阀，推翻帝国主义压迫，达到中华民族的完全独立，统一中国为真正的民主共和国”的最低纲领和“实现社会主义和共产主义”的最高纲领；而后，中国共产党领导全国各族人民，经过长期的反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争，取得了新民主主义革命的胜利，建立了人民民主专政的中华人民共和国。经过社会主义改造，确立了社会主义基本制度；党的十一届三中全会以来，党的工作中心向经济建设转移，实行了改革开放，开始了社会主义事业发展的新时期。进入新世纪新阶段，世情、国情、党情继续发生深刻变化。世界处于大发展、大变革、大调整时期，世界多极化、经济全球化深入发展，思想文化交流与交锋也呈现新特点。中国正进入全面建成小康社会的决定性阶段，经济体制、社会结构、利益格局和文化观念的改变使中国社会进入了矛盾凸显期。适应世情、国情的变化发展，经过多年的政治实践，党提出了科学发展观，并始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。这是对新时期基层党组织职能和作用的新的定位，加强服务型党组织建设、提高做好群众工作的能力已成为基层党建工作的新任务。

在世情、国情、党情深刻变化的形势下，党群关系也出现了新情况、新问题。在某些地方的政治实践中，党群关系越发紧张，以致酿成群体性事件，这不仅在人力、物力、财力上造成损失，也使得广大人民群众在心理上产生负面影响，从而破坏党的执政形象，影响社会稳定。党群关系的变化，一方面是由于人民群众的利益诉求发生了变化，由原来吃饭穿衣等低层次需求发展到医疗、教育、文化、民主等一系列高层次需求；另一方面则是由于党的执政地位的变化和执政基础的腐蚀所致。党所处的历史地位和执政环境、党员队伍组成等都发生了重大变化，在长期执政过程中，部分党的领导干部和党员对国有资产和人民财产损害、占有以及对社会公正的破坏，使得人民群众极为不满，严重破坏了党群关系，危害社会稳定。

传统文化心理的锁定与政治实践的扭曲混生在一起，交织发挥作用，显现了“加强基层服务型党组织建设”这一要求提出的应有之义。同时，建设的扎实开展和实效取得尚存困难，这需要打破原有路径的锁定，建立新的真正为人民服务的党的基层组织，通过服务提高党在基层的领导力和服务力。

三、加强基层服务型党组织建设的路径探索

（一）提高服务意识

根据路径依赖理论，制度变迁总是要受既存的伦理道德、文化传统、价值观念以及意识形态等因素的制约，任何无视文化心理的制度建设和路径选择都会遭遇重重阻碍。因此在加强基层服务型党组织建设的路径探索上，对于能够发挥正面作用的非正式规则，要加以利用；对于对基层服务型党组织建设发挥负面作用的非正式规则，要加以改造或取消，以打破原有路径的锁定，真正建立起“秉承党的宗旨和执政理念，把服务作为工作载体，通过服务来提高党在基层的领导力、管理力和凝聚力的党组织”。［８］

第一，打破传统伦理准则与价值观念的路径锁定。基层党组织成员在传统意识形态的影响和市场经济的冲击下，过分追求经济利益，而为人民群众服务的宗旨、以人为本的价值理念淡薄。尤其是基层党员干部，受“官本位”思想影响较重，执政为民、服务群众的思想意识尚未真正确立，建设服务型党组织的自觉性、主动性欠缺，于是出现建设步伐缓慢又被动的情况发生。因此，基层服务型党组织建设的顺利开展，需要打破官本位、权威主义等传统意识形态所造成的路径锁定，建立富有服务精神、人本主义、执政为民等与现代执政党建设相适应的意识形态，并使之深入人心，引领实践方向。

第二，要确立党员干部和党组织成员现代服务意识。首先，通过广泛、深入的宣传，强化基层党员干部和党组织成员的服务意识。要充分利用广播、电视、报纸、网络等渠道，广泛而又深入地宣传建设基层服务型党组织的必要性和重要性，引导基层干部和党组织成员树立“领导就是服务，指导就是帮助”的意识，强化为民服务的自觉性。其次，通过教育培训，深化基层党员干部和党组织成员的服务意识。根据党的十八大精神，各级党校、行政学院等培训机构要把建设服务型党组织作为重要授课内容，提高广大基层党员干部和成员对建设服务型党组织的认识，使他们“愿服务、懂服务、会服务”。利用网络教育、组织报告讲座等手段，广泛宣讲有关基层服务型党组织的政策要求、试点经验等，强化基层党员干部和党组织成员的服务意识。再次，通过分类指导，细化基层党员干部和党组织成员的服务意识。在农村，上级党组织要把发展“三农”建设，服务广大农民作为指导基层服务型党组织建设的方向；在社区，要把维护稳定、优化管理、服务群众、构建和谐作为指导基层服务型党组织建设的重点，例如“进一步完善网格化管理组团式服务，探索基层党建规律性”［９］；在高校，要始终把贯彻党的教育方针政策，培养社会主义建设接班人，热情帮扶困难师生作为指导基层服务型党组织建设的主要内容；在非公有制经济组织，要把“遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法利益、促进健康发展贯彻服务型基层党组织创建活动的始终”。［１０］最后，通过“创先争优”活动、多种竞赛等固化基层党员干部和党组织成员的服务意识。辽宁省在多年前就开始积极探索基层服务型党组织的建设，基层党组织和党员围绕中心工作、立足本职岗位，通过“争当先进、争创优秀”，为基层服务型党组织建设积累了丰富经验，对此，应总结“创先争优”中的成功经验，指导服务型党组织建设的深入开展；也可组织开展党史党建知识竞赛、演讲比赛、文学作品征文、摄影展等活动，固化基层党员干部和党组织成员的服务意识。

（二）完善政治实践

基层服务型党组织建设过程，是一个逐渐建立新路径，打破原有路径的过程。对于已经建立起来的新路径，要通过各种保障来加以巩固，以削弱传统非正式规则对路径的锁定作用。也就是说，必须建立加强基层服务型党组织建设的配套制度、构筑服务平台、建设服务队伍、创新服务方式、健全评价体系。否则，即使基层服务型党组织建设取得了阶段性的成功，也不能得以有效巩固，短期行动后便会逐渐蜕变。

第一，完善基层党组织的服务制度。“建章立制，是建设服务型党组织的根本保障，是实现服务型党组织建设规范化、常态化的根本途径。”［７］加强基层服务型党组织建设应创新各项组织制度。应全面推进党代表任期制，做好代表组织、协调、服务等工作；应推广积极分子培训制、发展党员公示制、票决制、异地发展党员进行双公示、双重征求意见、双重培养制；应完善党员定期评议基层党组织领导班子制度；应推行党员民主讨论党内重要事项制度、党内情况通报制度、党委新闻发言人制度等。

第二，构筑基层党组织的服务平台。一方面，构筑基层党组织服务的实体化工作平台。基层服务型党组织建设需要多样、有效的实体化工作平台，为基层党组织和党员开展服务创造条件、提供保障。应加大村级组织活动场所和社区组织办公服务用房建设力度，完善配套设施，构筑服务平台；应设立县乡两级党务政务服务中心，让群众在服务大厅“一站式”办理党务、民政、计生、财政、农业等各类审批、服务和代办事项；应加强党员服务中心（站、点）建设，通过科学规划，合理布局，整合党员服务中心与便民中心，打造多层级、全覆盖、综合性的基层党组织为民服务的平台等。另一方面，构筑基层党组织服务的信息化工作平台。适应信息化社会的发展要求，党组织可以通过网络履行党的政策咨询、帮扶困难群众，反映社情民意等为民服务职能。应“着力加强以工作网站为重点的组织工作信息发布平台、以党员干部远程教育网络为重点的党员教育平台、以基层党建工作手机信息系统为重点的党内信息互通平台、以微博为重点的党群即时互动平台等建设”。此外，还要构筑基层党组织服务的帮扶资金平台。基层党组织结合本地实践，可创立关爱基金、扶创基金等，用以关爱帮扶困难群众、扶持党员群众创业致富。同时，通过党费补助、党员捐款、社会捐助等多种方式，扩宽资金募捐渠道，增加帮扶基金捐赠数额，规范资金使用方法，最大发挥资金帮扶效用，推进基层服务型党组织建设。

第三，建设基层党组织的服务队伍。“素质高、能力强、服务优”的基层党组织和党员队伍是加强基层服务型党组织建设的组织保障。各农村地区、各社区组织要按照分级组建、分级负责的原则，成立服务型党组织建设领导协调小组，加强对服务型党组织创建工作的指导协调。在农村，要以加强乡村书记队伍建设为重点，把注重科学发展、乐于服务群众的优秀干部选拔到书记岗位上来，同时要注重对大学生村官的培养选拔；在城镇社区以及国有企事业单位、高校科研院所、非公有制经济组织等，党组织负责人要切实履行第一责任人职责，分管领导要切实履行直接责任人职责，积极开展基层服务型党组织创建活动。对于基层党员，要强化党员在服务活动中的主体性地位，同时，通过教育、管理、监督、激励等措施，使广大党员感到不仅有义务、有责任，同时也有权利、有意识为人民服务，使之成为为党奉献、为民解忧的基层党组织服务队伍。要进一步深化“党员人才工程”建设，着力把助民为乐的优秀分子培养成党员，把服务业绩突出的优秀党员干部培养成基层党组织带头人。

第四，创新基层党组织的服务方式。建设基层服务型党组织，要切实改进服务群众工作的方法和形式。创新党小组设置方式，如设置“民意调查”、“纠纷调解”“困难帮扶”等功能型党小组，并采取党员对口服务的办法，渗透到基层的各个领域，服务广大群众；设立“服务群众奉献岗”，根据党员自身特长、爱好，积极为群众做好政策咨询、法律援助等服务工作；设立“服务热线”、“党员服务日”、“民情沟通日”等，使广大党员与群众建立双向联系；发起并推动志愿者活动，积极引导和组织有能力、有特长的党员义务参与各种形式的便民公益活动。

第五，健全服务群众考核评价体系。基层服务型党组织建设的成效如何，需要通过科学的评价体系和奖惩制度，反馈群众感受。因此，要积极转变基层党建工作的考核内容和评价标准，突出以群众满意为标准的工作导向机制，赋予广大群众更多的话语权、评价权和监督权。一是优化考核评价指标。要把群众的满意度作为上级党组织指导、督促基层党建工作的考评内容，推动基层党组织更好的履行服务职责；二是调整考核评价方式。“注重群众评议与年度考核、党员民主评议、行风评议等工作相衔接，采取集中测评、随机抽查、问卷调查、窗口服务评价等多种形式，努力推动群众评价工作常态化、制度化。”三是注重考核评价结果。要以群众满意度为考核基准，把部门评价、上级评价、自我评价、基层群众以及社会评价结合起来。要把考核评价结果作为领导选拔任用的重要依据，其中，对考核评价结果为“好”的领导班子要予以通报表彰；对思想不重视，工作不得力的，给予通报批评，责令限期整改；对基层党建工作存在严重问题，造成不良影响或严重后果的，要追究党建负责人的责任，作出组织调整。通过考核，把基层党组织领导干部的思想和行动引导到推进服务型党组织建设上来。

参考文献：

［１］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１２．

［２］（美）道格拉斯·Ｃ·诺斯．经济史中的结构与制度变迁［Ｍ］．上海：三联书店，１９９１．

［３］北京大学中国经济研究中心．经济学与中国经济改革［Ｍ］．上海：上海人民出版社，１９９５：１２．

［４］蒋自强，史晋川．当代西方经济学流派［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，１９９６：２８９．

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［６］王浦劬．政治学基础［Ｍ］．北京：北京大学出版社，１９９５：３０７．

［７］周多刚，徐中．服务型基层党组织建设的内涵、现状与对策［Ｊ］．党政论坛，２０１３，（３）．

［８］桃源街道．市委组织部在长利社区召开加强基层服务型党组织研究研讨会［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ?押／／ｗｗｗ．ｄｌｚｓ．ｇｏｖ．ｃｎ／Ｓｔｒｅｅｔ／ｎｅｗｓｓｈｏｗ．ａｓｐ?芽ｄｅｐｉｄ＝Ｓ０００７＆ｉｄ＝３９１１２?熏２０１３－３－１４．

［９］刘文生，王俊威．关于建设基层服务型党组织的思考［Ｊ］．党建论坛，２０１３，（１）．

［１０］蔡奇．全面推进服务型基层党组织建设［Ｊ］．党建，２０１２，（５）．

责任编辑张小莉