影响西部民族地区公共安全治理的主要因素及治理模式探讨

陈 伟

(云南大学，云南·昆明 650500)

国家西部大开发以来，我国西部民族地区社会转型加快，转型社会带来的贫富差距扩大、社会阶层分化等问题与该地区固有的民族、宗教问题交织并存，引发的各类公共安全治理难题层出不穷，对社会的和谐稳定造成巨大的影响。在这样的形势下，梳理出影响我国西部民族地区公共安全治理的主要因素，并提出适合该地区的公共安全治理模式显得尤为重要。基于此，本文试图从公共管理角度对西部民族地区的公共安全治理模式进行一定探讨。

一、公共安全治理的概念界定及西部民族地区公共安全的识别

(一)公共安全治理的概念界定

公共安全概念历来有广义和狭义之分，广义的公共安全包括自然灾害、公共卫生、生产安全及社会治安等。而狭义的公共安全仅指社会治安。然而，不论广义还是狭义下的公共安全概念，都有危害公众人身财产安全、扰乱社会秩序的基本要素。本文取狭义的公共安全概念，即公共安全指:“公众从事生产、经营、文化娱乐和其他社会活动的安全，包括人身、财物的安全和正常的秩序，不受违法犯罪分子和治安灾害事故的损害。”*中国公安辞典编审委员会.中国公安辞典.北京：群众出版社，1998:151.

“治理”(Governance)概念源于古希腊语中的“掌舵”一词，具有操纵、控制之意。20世纪80年代，世界银行在概括当时非洲情形时，首次使用“治理危机”(crisis in governance)一词，此后，“治理”一词开始频现于政治学与公共管理研究及运用之中，随之带来的是关于“治理”概念界定汗牛充栋的局面。而本文只从公共管理的角度来界定它，即治理就是以政府为核心的公共管理主体为维护公众和社会利益，管理公共事务与解决社会问题的实践展开与活动过程。进而可知，公共安全治理便是以政府为核心的公共安全管理主体为保护公众的人身财产安全、维护社会秩序、打击违法犯罪及解决社会治安问题的实践展开与活动过程的总和。

(二) 西部民族地区公共安全的识别

公共安全识别指公共安全治理主体对面临的公共安全事件加以判定、归类的过程，目的是通过准确识别，采取相应的治理措施，以便能及时控制事态，维护公共安全和社会稳定。西部民族地区的公共安全事件类别复杂多样，公共安全治理形势异常严峻，为此，公共安全识别显得尤为重要。本文把我国西部民族地区的公共安全事件划分为五类：恐怖袭击事件(涉外民族宗教事件)、一般民族宗教事件、群体性事件、刑事案件(部分)和社会治安事件，并从类别划分、原因分析、判定要素和典型案例四个方面，制定了西部民族地区公共安全事件识别表。如表1所示。

表1 西部民族地区公共安全事件识别表

二、影响西部民族地区公共安全治理的主要因素

由上文可知，西部民族地区的公共安全事件类别是多种的，影响公共安全治理的因素是多方面的，下文将其主要影响因素归纳为四点。

(一)经济社会发展因素

影响西部民族地区公共安全治理的经济社会发展因素主要包括经济因素和社会因素两方面。具体来讲：一是经济因素。改革开放，特别是西部大开发以来，西部民族地区经济不断发展，城市化加速推进，但城乡差距、贫富差距及与沿海发达地区的差距也不断拉大，致使公众不满情绪升温，仇富心理升级，源于这些差距引发的违法犯罪频发。同时征地拆迁、企业改制、劳资纠纷等问题引发的社会矛盾以群体性事件形式集中爆发，严重影响了西部民族地区的社会和谐稳定。二是社会因素。以市场经济为导向的改革在西部民族地区的深入推进，引起该地区社会阶层的不断调整分化。社会阶层分化的直接后果是由于各种资源的占有差异而组合成不同的社会群体。社会群体间存在利益差别，当不同社会群体间争夺利益时，就会产生矛盾和冲突，直接影响公共安全和社会稳定。总之，只有经济社会发展到一定程度才能从根本上推动西部民族地区公共安全治理，维护社会稳定和谐。

(二)民族宗教文化因素

影响西部民族地区公共安全治理的民族宗教文化因素主要包括民族因素和宗教因素两方面。具体来讲：一是民族因素。民族因素简单划分为敏感性民族因素和一般性民族因素。敏感性民族因素与政治挂钩，涉及民族分裂主义，由其引发的公共安全问题较为复杂，一般以恐怖袭击事件或涉外民族宗教事件形式出现。而一般性民族因素对应的是由民族间的经济利益、民族风俗习惯等冲突引起的公共安全治理问题，一般以社会治安形式出现。二是宗教因素。宗教对公共安全治理既有积极的影响又有消极的影响。积极影响表现在宗教规范中的许多内容与法律和道德一致，教徒将其内化于心，从而规范自身行为。而宗教的消极影响集中表现在宗教干预行政、司法和教育；宗教被不法分子利用；宗教异化为邪教后，蒙骗群众，对抗政府，扰乱社会秩序等方面。此外，无论是民族因素，还是宗教因素，归结起来都是文化因素。不同文化间的冲突给公共安全治理带来严重影响。

(三)国际地缘政治因素

影响西部民族地区公共安全治理的国际地缘政治因素主要包括国际因素和地缘因素两方面。具体来讲：一是国际因素。西部民族地区一直是西方反华势力对我国推行“西化”“分化”“弱化”战略图谋，实施渗透、颠覆和破坏活动的主要区域。反华势力打着“民族自决”“人权”普世价值旗号与国内外“藏独” 分子和新疆“三股势力”相互勾结、互相借力，制造恐怖事件，对我国的国家安全、公共安全造成严重威胁。二是地缘因素。西部民族地区处于特殊地缘位置。阿富汗长期的政局动乱、缅甸政局的不稳定及中印边界冲突的时有发生等给该地区的公共安全带来较多不确定。此外，西南民族地区和西北民族地区分别毗邻世界上两大毒源地“金三角”和“金新月”，两地成为毒品入境的必经区域，致使西部民族地区成为毒品犯罪的重灾区。跨境民族地区的矛盾纠纷也是公共安全治理的重点内容。

(四)国家政权系统因素

影响西部民族地区公共安全治理的国家政权系统因素主要包括法律法规因素和政府能力因素两方面。具体来讲：一是法律法规因素。当前，在国家安全及公共安全治理层面的法律法规建设还存在诸多不足，甚至空白。最为典型的是《反恐法》未出台，严重制约了我国反恐怖斗争的开展推进。还有与《民族区域自治法》相配套的法律法规体系尚未建立，也从某种程度上影响了我国西部民族地区的社会经济发展和社会稳定。二是政府能力因素。政府能力是指“各级政府发挥自己所拥有的权力，应对挑战，履行具体职能，以此来解决面临问题的能力”。*王忠，郑万军.论西部大开发中地方政府能力的提升.管理科学.2003(3).当前，西部民族地区面临各种国家安全、公共安全挑战，各级政府，特别是公检法司等公共安全治理专门机关驾驭复杂情况的能力、应对突发性公共安全事件的能力以及妥善解决民族宗教问题等能力直接关系到公共安全治理的成效。

三、西部民族地区公共安全治理模式探讨

由上文分析可知，有些因素造成的公共安全治理难题必须采取刚性的治理模式，即“硬治理”。而另外一些因素造成的公共安全治理难题，则采取较为柔性的治理模式效果最佳，即“软治理”，本文对西部民族地区公共安全的硬治理和软治理作进一步探讨。

(一)西部民族地区公共安全硬治理

西部民族地区公共安全硬治理指公共安全治理主体综合采用法治、经济、专政等措施和手段应对公共安全治理难题的实践展开与活动过程。具体分析如下：

1.依法治理，推进公共安全治理的法治化

依法治理，即法治，是指依据宪法和各种法律来实施治理，是现代国家的治理方式。法治是维护社会秩序，保障公共安全和社会稳定的最有利，也是最根本的工具。为此，为维护和保障西部民族地区社会的安全、秩序和稳定，必须推进公共安全治理的法治化。具体内容有三：其一，建立维护公共安全的法律体系。依法治理的前提是有法可依。针对当前西部民族地区严峻的反恐形势，国家立法机关应加紧制定《反恐法》，使反恐工作有法可依，推进反恐怖斗争。同时，其它旨在维护国家安全、公共安全的法律法规也应加紧制定，最终形成完备体系。其二，坚持法律面前人人平等的原则。“不管你是何种民族、不管你信不信宗教、不管你信仰何种宗教，都受到法律的平等保护，没有例外”。*方盛举，吕朝辉.中国陆地边疆的软治理与硬治理.晋阳学刊.2013(5).同时，无论是什么人，都不能凌驾于宪法和法律之上，只要违法，都要受法律的制裁。其三，加强治理主体的法治建设。公安、武警等公共安全治理主体要不断提高自身法律素养、按法律程序严格执法、运用法治方式化解社会矛盾，依法维稳 、依法治理，使法治始终贯穿于公共安全治理的全过程。

2.发展经济，夯实公共安全治理的基础

经济发展与社会稳定之间有正相关，亦有负相关。正相关是指经济发展利于社会稳定，而负相关则指经济发展不利于社会稳定。但总体而言，经济发展与社会稳定成正相关，可谓“发展才是硬道理”。为此，西部民族地区公共安全治理的基本思路是强化正相关，弱化负相关。强化正相关就是要大力发展西部民族地区的经济，夯实公共安全治理的基础。在经济发展基础上解决教育、住房、医疗、就业等民生问题，为公众提供质好、量多、均等的公共产品和服务，这样有助于减少或弱化很多矛盾冲突，违法犯罪会减少，社会治安也会变好，同时可增强政府的合法性，增进民众对政府的认同感和满意度，利于社会和谐稳定。弱化负相关指在发展西部民族地区经济的同时解决好贫富差距、环境污染等问题。因为这些问题往往是引发社会矛盾冲突，造成社会不稳定，甚至酿成社会和政治危机的重要因素。

3.“打防结合”，充分发挥国家专门机关的作用

“打防结合”，即“打击”与“防控”的结合。“打击”从性质上讲是专门执法活动，其广义的主体指公检法司四家司法机关，若涉及到国家安全，还包括军队和国家安全部门，而狭义的主体特指公安机关。“防控”这里强调的是国家专门机关应对国家安全、公共安全挑战的预防和控制工作。西部民族地区的公共安全治理就是要做到“打防结合”，充分发挥国家专门机关的作用。简言之，在“打击”方面：对恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力、黑恶势力以及危害大众人身财产安全的恶性违法犯罪要坚决打击，绝不手软。在“防控”方面：对西部民族地区全域，特别是违法活动猖獗、治安形势严峻的区域，要做到网络化、全天候、全方位的防控覆盖。公安机关要始终掌握驾驭公共安全形势的主动权。特别注意的是“打击”与“防控”要综合运用，不可偏废。

(二)西部民族地区公共安全软治理

西部民族地区的公共安全软治理指公共安全治理主体综合采用教育、宗教、合作治理等措施和手段应对公共安全治理难题的实践展开与活动过程。具体分析如下：

1.搞好教育，增强民众维护社会和谐稳定的自觉性

搞好西部民族地区的教育对该地区的社会和谐稳定至关重要。一方面要搞好国民教育。西部民族地区民族种类众多，总体教育水平较低，一些违法犯罪往往是由于民众受教育程度较低、法律意识淡薄所致。所以办好西部民族地区的国民教育，注重教育关怀，是从根本上减少违法犯罪，维护该地区社会秩序稳定的路径方法。另一方面要搞好宣传教育。敌对分子通过非法广播、电台等对广大西部民族地区民众进行煽动、蛊惑等行径一直没有改变。为此，各级宣传、统战、民族、宗教、文化等部门要着力加强对广大民众国家意识、民族团结、反分裂反渗透、法律法规等方面的宣传教育，以增强民众对国家和民族的认同感，自觉维护民族团结，增强维护社会稳定的自觉性。

2.正视宗教，发挥宗教对公共安全治理的积极效应

“宗教信仰是一种依赖内心自觉自律的“软”社会控制”*方盛举，吕朝辉.宗教信仰与中国陆地边疆治理.云南民族大学学报(哲学社会科学版).2014(1)，在规范人的行为、维护社会秩序、推进公共安全治理中发挥着不可替代的作用。特别是基于西部民族地区宗教信仰盛行，宗教文化厚重，信教群众较多的实际，更要发挥宗教对公共安全治理的积极效应。一是继续支持和保护合法利民的宗教活动。合法利民的宗教活动推崇真善美，推行与社会主义核心价值观相适应的教规、教义和仪式来规范信教民众的思想和行为，从而促进其内心的自觉自律，进而对维护社会的有序稳定产生积极影响。二是发挥爱国宗教教职人员的积极作用。宗教教职人员主持各种宗教活动，与信教群众联系密切，威望高，影响大，具有强大的号召力和影响力。为此，发挥爱国宗教教职人员的作用，对于维护社会稳定，加强民族团结是大有裨益的。

3.合作治理，构建开放式公共安全治理新格局

西部民族地区公共安全的合作治理之所以归为软治理范畴，在于合作治理的做法意在突破国家专门机关独自应对安全挑战的刚性系统，推进开放式的公共安全治理局面。具体讲：一是国家专门机关与其它政府部门的合作。西部民族地区的公共安全问题不能抛开民族、宗教因素，一味靠专政力量盲目治理。可行的做法是在发挥公安、武警等国家专门机关主力军作用的同时，实现专门机关与统战、民族、宗教等相关政府部门的合作，达成1+1>2的公共安全治理效应。二是国家专门机关与社会组织的合作。国家专门机关不是万能的，有自己的劣势和短板，比如恐怖袭击后对遇害人家属、受伤民众的心理干预就需要专业的社会组织来进行，效果才好。简言之，政府与社会形成合作治理的“伙伴关系”，能够助力化解西部民族地区的公共安全治理困境，建构安全和谐的社会。

正如上文分析，西部民族地区公共安全的硬治理和软治理各有特定的治理指向，不可搞错。同时，两种治理模式需要有机结合起来，做到互相补充、合理搭配、综合运用，方能取得良好的治理功效。