地方政府融资平台如何可持续？

韩平

近年来，各界对政府融资平台相关问题的讨论甚嚣尘上，诸如平台债务规模究竟有多高？平台债务风险究竟有多大？庞大的平台债务如何偿付？平台“该存”还是“该废”？如果该存那么如何通过重构优化实现可持续发展等等。本文以偿付能力为切入点，基于对上饶市案例的分析，尝试探讨地方政府融资平台的可持续发展路径。

上饶市政府融资平台现状

平台基本融资状况

截至2013年12月31日，上饶市政府融资平台的融资余额为293.55亿元。其中：银行贷款142.64亿，占比48.59%；债券、类信贷等表外业务融资规模为150.91亿元，占比51.41%。融资平台1年以内到期的债务总额为21.37亿元，占比7.28%；1～3年内到期的债务总额为106.47亿元，占比36.27%；3～5年内到期的债务总额为88.77亿元，占比30.24%；5～10年内到期的债务总额为52.46亿元，占比17.87%；10～20年内到期的债务总额为24.48亿元，占比8.34%。上饶市政府融资平台以基础设施及公共服务投资项目为主，其中，市政、交通、土地储备、水利及农村基础设施、工业园区等项目融资占比为95.62%。2013年上饶市政府融资平台债务规模及其细分情况如表1所示。

2013年上饶市GDP为1401.3亿元、财政收入为232.01亿元，政府财政实际支出为356.41亿元。按照通行的一些指标（如债务负担率、债务依存度、债务偿付率等）进行衡量，上饒市政府融资平台的债务规模偏高，偿付压力偏大。2013年上饶市政府融资平台债务评价状况如表2所示。

平台债务偿付能力

从偿付渠道看，上饶市对政府融资平台债务的偿付渠道有四个，包括财政收入、土地出让收入、投资收益和借新还旧。其中，直接用财政收入偿还平台债务旨在防止出现债务违约情况，属于临时性、应急性和周转性的偿还，目前由于相关偿付条件尚未出现，因此，这部分的占比很低。按照规定，上饶市应拿出土地出让收入的8%用来偿还政府融资平台的债务，但是，这项规定在实际执行中很难落地。上饶市当前土地出让收入用于偿还地方政府债务的比例非常有限，且受房地产调控的影响，存在较大的不确定性。上饶市2009～2013年财政收支、土地出让收入，以及偿债情况统计如表3所示。

一般而言，地方政府融资平台的投资收益应该是偿付平台债务的主要渠道，但由于融资平台多以基础设施及公共服务投资项目为主，这些项目投入大、盈利少，且建设周期长，靠投资收益偿债的能力十分有限。部分有现金流的经营性项目收益也较少，不能覆盖项目自身的贷款本息。比如上武高速项目，2013年到期贷款本息为1.48亿元，但该年收入仅为0.15亿元，扣除各项管理支出基本没有结余。因此，仅靠项目自身收益，无力偿还贷款本息。预计3～5年以后，该项目的收益才能实现对贷款本息的全覆盖，其他项目的情况也与此类似。

从现实情况看，上饶市政府融资平台主要依靠借新还旧来平衡自身的财务。如，2013年该市政府融资平台的新增融资规模为149.6亿元，而当年到期债务仅为17.09亿元，仅占平台新增融资额的11.4%。为了维护政府信用和当地良好的金融生态环境，地方政府自然会用新借来的资金偿还到期债务。

平台可持续发展路径选择

基于以上分析，目前上饶市政府融资平台的债务偿付能力主要依靠“借新还旧”来维持，其可持续性是存疑的。但是，如果能够优化平台投资端，进而提高平台的盈利能力，那么地方政府融资平台就可以实现可持续发展。由此，出路在于深化平台改革。

上饶市政府融资平台改革的主要思路是，通过资源整合、合并重组、增资扩股等，进一步壮大资本实力；通过涉足本地优势产业，加强资本运作，构建较好的现金流，从而向实体转型，提高投资收益水平；通过培育平台公司发行企业债、上市并设立产业引导基金，逐步引导国有资本和民间资本共同参与多元化的融资体系，分散金融财政风险。上饶市政府融资平台改革的主要架构是：通过合并重组、增资扩股，使现有平台成为一家旗下拥有“城投集团”、“国资集团”、“水业集团”和“旅游集团”等4家子公司的投融资控股集团，总资产超过500亿元，注册资本达到30亿元，从而实现平台融资结构的优化重构。

壮大平台资本实力

根据上饶市的实践经验看，可以通过资源整合以及合并重组，壮大地方政府融资平台的资本实力。上饶市政府融资平台整合的资产主要有，8000亩左右土地；政府持有上饶银行以及其他企业的股权；位于公园、广场、体育中心、艺术中心内的可经营性资产；市政府驻外机构资产和市直各单位搬迁后腾出的旧办公楼及土地，并将其中部分非经营性资产划转为经营性资产；部分旅游公交线路特许经营权，城市广告收费权，停车收费权；根据上饶市政府的财力，以现金注资的形式，新注入平台了部分注册资本金；在现有的三清山旅游发展集团有限公司基础上，有关县（市、区）以旅游资源和土地等有效资产参股重组为市旅游集团；在合并现有的上饶市自来水公司、上饶市污水处理厂的基础上，重组为市水业集团等等。

通过以上措施，并对现有资产重新评估计价，改革后的平台总资产较组建以前增加了约200亿元，注册资本金增加了约8亿元，有效降低了平台的资产负债率，为平台的可持续发展打下了较好的基础。

提高投资收益水平

地方政府融资平台可以涉足本地优势产业，加强资本运作，提高投资收益水平。以上饶市为例，对自来水和污水处理这样的垄断性行业，有计划、分步骤将部分股权溢价转让给民间投资者，获取较好的股权投资收益。对旅游业这样盈利性较好的竞争性行业，在做好旅游道路、景区停车场、游客服务中心，以及环境保护等基础设施后，根据平台的还款节奏，有计划、分步骤地将部分股权溢价转让给民间投资者，以获取较好的股权投资收益。

改革后的平台，涉足了旅游、房地产、金融等具有本地比较优势，且盈利性较好的领域。通过投资旅游基础设施和房地产，参股村镇银行和农村商业银行，做大担保业务等方式，增强了平台的盈利能力，有助于构建良好的现金流并能在短期内获得利润。因此，以上措施，将明显增强地方政府融资平台的“造血”功能，改革后的平台，可以预期，其项目收益能实现对债务利息的覆盖，并且随着平台可持续发展能力的增强，其投资收益也将逐步承担起偿还债务本金的职责。

分散金融财政风险

地方政府融资平台可以通过构建多元化的融资体系，分散金融财政风险。以上饶市为例，改革后的融资平台，由于盈利性增强，并且具有较好的现金流，将能更好的对接各类金融机构和资本市场。根据子公司的不同特点，可选择发行债券、票据以及上市等融资方式。如城投集团投资基础设施建设周期长，资金回收慢，就可以选择发行期限长的企业债券或者中期票据；旅游集团投资项目建设周期短、现金回收较快，就可以选择发行短期融资券，包装上市。水业集团现金流较好，可以直接打包上市。改革后的平台还可以通过信托计划、引入保险基金等融资方式，进一步拓宽融资渠道；此外，以财政生产发展资金为基础，还可吸引民间资本和社会力量，建立产业发展引导基金。

通过以上措施，改革后的地方政府融资平台，可以逐步构建起国有资本和民间资本有机结合的融资体系，实现融资方式的多元化，这将有助于降低政府性债务的规模和融资成本，并实现债务期限的合理搭配，分散金融财政风险。

平台可持续发展展望

改革后的地方政府融资平台，将进一步提高投资效率。加之，改革后融资平台将更加注重资本运作，可以预期，平台的投资收益将不断增加，从而投资收益将逐步成为政府融资平台的主要还款来源。未来上饶市交通条件将要发生重大变化，主要是京福、沪昆两条高铁在上饶完成“十字交叉”，三清山机场、上饶无水港码头即将建成，人流、物流将大量增加。同时，上饶市的旅游资源十分丰富，有世界自然遗产、世界地质公园、国家5A级景区三清山，世界自然遗产、世界地质公园龟峰，中国最美乡村婺源，以及中国最大的淡水湖鄱阳湖等顶级旅游资源。加之当前上饶市的产业布局逐步趋于合理，并引进了众泰汽车等工业项目，以及以晶科能源为代表的大型企业，发展前景都十分乐观。因此，有理由相信未来上饶市经济仍将保持平稳较快增长，财政收入也将保持年均15%左右的增长幅度。这样，预计在2016年以后，其财政收入也将可以承担起部分还债责任。此外，旅游业的快速发展和城镇化进程的加快，政府土地出让收入也会平稳增长，用于偿还债务的规模也会相应有所增加。

（作者单位：江西省上饶市人民政府）