我国气象规划的历史回溯与启示

陈正洪,杨桂芳

(1.中国气象局,北京 100081;2.中国地质大学,北京 100083)

建国后气象规划的历史与中国气象事业的发展同步,中国气象事业规划有独特优势。回溯气象规划的历史,有利于未来规划的前瞻探索,深化气象规划的学理研究,理性看待气象事业发展。

一、气象规划的历史回溯与发展现状

(一)气象规划简史

建国后,中央政府在1956年制定了指导全国全方位的12年科学技术发展规划,各行各业结合这份国家规划,纷纷制定了本部门本行业的发展规划。1956年,中央气象局制定了《气象事业12年发展规划》，在气象科学研究方面,对研究的重点学科、设立的研究机构、研究干部的培养等工作进行了部署。文革后制定的《气象科技发展规划(1978—1985)》,要求采取有力措施,加速实现气象科学技术的现代化。1984年制定的《气象现代化建设发展纲要》是一份非常成功的气象事业规划,对于当时和后续的气象规划有很强的借鉴价值,不久，据此纲要制定了《全国气象事业发展第七个五年计划》。1991年国家气象局党组决定编制《气象事业发展纲要(1991—2020)》和《气象事业发展十年规划(1991—2000)》。进入21世纪后,中国气象局先后制定了《气象事业发展规划(2001—2015)》《全国气象事业发展第十个五年计划(2000—2005)》。2006年通过的《气象科学和技术发展规划(2006—2020)》,于当年12月由五部委(局、院)联合颁布实施。这些历史规划不仅推动了我国气象事业的发展,而且深化了气象部门发展的内涵,拓展了气象事业发展的空间。

建国后我国制定并实施了多项气象中长期规划,从“一五”气象规划到“十二五”气象规划,有的五年规划包含在更长时段的规划中,有的规划没有明确公布,有些时期根本没有制定五年规划。20世纪90年代以前,每个五年规划并没有得到连续执行,一些十年以上的长期发展规划和纲要反倒实施得比较好。从“十五”计划开始,五年规划成为指导气象事业发展的比较固定的模式。建国以来,我国先后制定实施了13项顶层的中长期气象事业发展规划,见表1。

表1 建国以来中长期气象事业发展规划简表

(二)气象规划在国家规划中的体现

作为国家科学技术发展体系的一部分,每次国家在进行科学技术发展规划时总考虑到关于气象的内容,这对气象部门内部的规划起到保障和支援的作用。如《1956—1967国家科学技术发展远景规划纲要》指出,“为了充分利用水文、气象的有利因素,避免或改造其有害因素,就必须首先建立统一的海洋、陆地水文、气象站网系统……以改进海洋、陆地水文、气象的短期及长期预告。”[1]这表明气象规划是国家宏观规划的一部分,说明气象部门一方面要努力在国家层面的规划中发出自己的声音,另一方面更要注重自身规划的研究和制定。

国家经济规划中经常出现有关气象事业发展的内容,与气象部门内部的规划相比,更具宏观性,这有利于营造促进气象事业发展的社会氛围,优化国家资源分配。随着气候变化的加剧,气象灾害发生频率不断增加,气象在国家规划中的地位更加明显。特别是在“十一五”期间,气象事业发展的内容在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次成为单独的章节,说明气象事业在国民经济和社会发展中的地位日益提高,作用不断增强。随着气象规划对气象事业的促进作用逐渐加大,气象内容开始越来越多地影响国家层面的规划,进一步推动了气象事业的发展。“十二五”期间,气象部门“入纲要、进规划”取得明显进展。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中,多处提到有关气象的内容[2],见表2。

表2 国民经济“十二五”规划中涉及的气象内容

从表2可见,气象规划在国家层面的规划中影响不断加深,这与全球气候变暖的大形势有关,也与气象部门的努力有关。除西藏等省份外,全国绝大部分省市区和部分副省级城市的“十二五”地方发展规划都加入了气象内容,有的地区还不止一项有关气象的规划。规划内容不仅涉及经济社会发展,还涉及农业、服务业甚至高新技术研发等,体现了新时期气象事业的价值。

二、历次气象规划的文本分析

关于过去气象规划的研究,受历史条件所限,相关资料不完整,因此比较可靠的分析对象是历次规划的文本。不同时期的气象规划都带有当时的历史印记,通过分析其中的指导思想、目标、规划的重点领域和重大项目、措施等方面,可以发现过去制定和实施规划的经验和启示。需要注意的是,对每次规划的文本内容进行分析,需要回归具体的历史环境,以“反辉格史”[3]的方式进行,着重考察历史事实对当下和未来气象规划的启示。

(一)规划的指导思想

半个多世纪以来,我国气象规划的指导思想随着历史发展不断变化。1956年制定的气象规划响应了《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》，这和当时的经济社会背景有关。家底薄弱,白手起家——这是当时发展科学技术的大背景;巩固政权,发展民生——这是当时对科学技术发展的总体要求。我国第一个气象规划以“又多、又快、又好、又省”[4]为方针,充分说明了该气象规划的奠基作用和开创性质。文革结束后,面对新的历史形势,《气象现代化建设发展纲要》提出了“立足国情,既不任意超越,也不亦步亦趋”的指导思想,该纲要特别提出为20世纪末国家重点建设大西北创造条件,这表明气象部门已经开始超越部门意识,主动为国家发展服务。

制定《气象事业发展纲要(1991—2020)》时面临新世纪和新技术的挑战,社会对气象部门提出更高要求,所以该纲要的指导思想是:提高气象服务的社会效益、经济效益和生态效益;气象事业与国民经济发展相协调,某些方面适度超前;优化事业结构,发挥国家和地方建设气象事业的积极性,提高全社会气象事业整体效益,加强行业合作与交流。[5]回顾当年的长远规划,其中仍有很多思想值得借鉴,比如重视生态效益等。党的十八大报告明确提出重视生态文明建设之后,气象部门更加重视气象事业为生态文明建设服务的功能。而气象服务的经济效益目前发挥得并不充分,在这一领域还有很大的发展空间。

进入21世纪,中国的经济实力不断壮大,人民的生活水平不断提高,全社会要求气象部门提供种类更多、准确率更高、针对性更强的服务。为此《气象事业发展规划(2001—2015)》的指导思想就是把服务放在一切工作的首位:大力推进气象现代化建设,提高气象预报准确率;推进气象事业结构的战略性调整,重视人才队伍建设和整体素质的提高;大力发展地方气象事业,加快发展西部地区的气象事业;促进气象行业协调发展。[6]这份规划具有较高的水平,对新世纪气象事业的发展起到了重要的指导作用,但是,气象行业协调发展尚不完善,气象部门的行业辐射力提高程度不明显。气象事业的“十一五”和“十二五”规划着力加强“一流技术、一流装备、一流工作、一流台站”建设,提高“四个能力”。这两份气象规划集成了以往规划的优点,兼顾了历史与现实,有力促进了当前气象事业的发展。

(二)规划目标

目标是指导思想的具体化,是制定规划的目的。例如,《气象事业12 年发展规划(1956—1967)》提出,我国气象业务水平要在12年内赶上或超过国际水平,在迫切需要的气象科学部门12年内接近国际水平。[7]这份规划的目标很宏伟,反映建国之初气象部门干部职工的热切希望和良好心愿。但是从实际情况来看,当时我国气象事业的基础非常薄弱,全国性的气象监测体系没有完全建立。在科学技术和研究水平上与国外差距较大,要在12年内赶上甚至超过国际水平毫无可能。这一规划受到了当时政治形势的影响,不过正是有这种敢于超越的豪情,我国大规模建设气象台站和观测站网,奠定了今天气象事业的基础。

1984年制定的《气象现代化建设发展纲要(1984—2000)》,提出的目标是到20世纪末建成适合我国特点，布局合理,协调发展,比较现代化的气象业务技术体系,包括五大系统和海洋气象观测、预报、服务、研究等。[8]从现在的情况来看,目标比较务实,到20世纪末,我国的气象事业确实基本完成了规划目标。比较遗憾的是,对海洋气象的观测和预报业务没有得到很好发展。

20世纪90年代,国家经济改革进入新的阶段,气象部门自身不能产生经济效益逐渐引起重视。在《气象事业发展纲要(1991—2020)》中,提出以下规划目标:一业为主、兼营多业、协调发展,完善业务设施,促进气象科技进步,研究大气环境变化等。希望气象部门扩展领域,抓住发展机遇,在多方面有所作为,在经济上解决自身困难。[9]我国一直处在经济的高速发展和社会的快速变革中,30年间可能会发生翻天覆地的变化,用长远的规划目标解决短期的经济困难并不合适。长远目标解决大尺度问题,短期目标解决小尺度问题。大尺度的目标一般包括硬件建设、业务发展、科学技术研究与预见、人员结构等。中小尺度的目标包括经费投入、内部管理、人员调配、福利收入等。因此,30年规划关注“一业为主、兼营多业”并不合适。但是研究大气环境变化则属于长尺度问题,很有价值,直到今天仍然需要持续关注。

21世纪,中国社会发展到新的阶段,人民群众对高品质生活的追求已成为经济发展的动力之一。所以，《气象事业发展规划(2001—2015)》提出气象事业基本适应国民经济和社会发展需求,形成适应社会主义市场经济体制、符合气象自身发展规律的全社会气象事业新格局,基本达到“一流技术、一流装备、一流工作、一流台站”的目标。[10]该目标符合中国的现状,特别是强调符合气象事业自身的发展规律,有积极的指导价值。

(三)规划的重点领域和项目

规划需要通过重点项目和重点工程进行落实,所以项目和工程是规划的基石。在当前“规划—计划—工程”的体系下,进入规划的项目,可以获得经费支持,最终促进气象事业的发展,因此规划项目和工程对于气象事业发展有特殊意义。规划工程最终确定并进入规划,是由当时具体的环境、条件、可行性等因素综合决定的。

在制定《气象事业12 年发展规划(1956—1967)》时,如何实现规划的目标尚在探索之中,没有明确形成工程的说法。这从侧面说明,气象部门对于发展规划、落实规划的探索是逐步深入的。《气象现代化建设发展纲要(1984—2000)》有四个重点领域,对于气象的立业之本非常重视,同时还提出发展气候服务,效果明显,国家气候中心由此成立。《气象事业发展纲要(1991—2020)》的规划时间跨度大,因此其重点领域有所泛化,在执行方面比较滞后。《气象事业发展十年规划(1991—2000)》中提到的重点工程则被很好地贯彻落实,促进了气象部门整体实力的提升。

本世纪以来,中国的整体国力跨上了一个大的台阶,气象部门各项业务和管理工作更加规范化。《气象事业发展规划(2001—2015)》的重点发展领域包括:气象服务(决策、公众、专业),基本业务(信息获取、网络、加工保障),科技创新,行政管理,科技服务与产业,队伍建设等。[11]该发展规划的突出特色就是把气象服务分成若干类别,并且强调气象部门对于政府的决策服务。

(四)规划措施

为保证规划的完整性,使规划能够顺利地贯彻实施,需要相应的保障措施。不同历史条件下,规划的保障措施有所不同,分析规划措施的相同性和差异性,可以考察历史变迁。

《气象事业12年发展规划(1956—1967)》是我国首部气象规划,没有明确提出保障措施,但是提出几项关键性措施,包括培养干部、扩大仪器生产、鉴定与修理等。[12]这些措施为气象事业发展起步提供了基础性保障。《气象事业发展纲要(1991—2020)》提出的保障措施注重法规建设和决策建设,表明气象规划开始朝着规范化和法制化方向迈进。《气象事业发展规划(2001—2015)》在注重硬件设施的同时,还关注生活条件的改善,有助于稳定队伍。

总体而言,从本世纪开始,气象规划的保障措施朝着规范化方向迈进了一大步,既注重组织建设和法制建设,也重视党的建设和文化建设,有利于气象规划在正确轨道上进一步发展。

三、气象规划的历史经验与启示

(一)气象规划的指导思想必须“顶天立地”

20世纪初,中国的气象事业在战乱中缓慢发展,台站建设乏力,尽管当时的中央研究院气象研究所也曾制定过发展规划,但由于经费的匮乏和战乱的干扰,最终没有实现规划式发展。建国以后,在中国共产党中央政府强有力领导下,各项事业开始腾飞。制定规划、按长远规划发展成为我国经济建设和社会发展的一个重要特色。[13]规划式发展也是中国气象事业的基本特色。

气象规划的指导思想必须“顶天立地”。“顶天”是指中央政府和最高层领导的指导意见,将其精华凝练成指导思想,使气象事业更紧密地服务国家的发展大局,有利于气象规划获得更多资源,促进气象规划的实施。如“四个一流”“四个能力”等思想到今天也没有过时,这是气象部门长期的历史任务,仍然可以作为未来气象规划的指导思想之一。党的十八大之后,新一届中央政府对气象工作提出许多新的要求,有的要求还非常明确具体。所谓“立地”,就是注重气象部门面临的实际情况。一方面,包括气象部门已有的资源,涉及的业务范围,需要改革的领域等。这需要大量的调研和分析,对已有规划进行评估。另一方面,中国气象事业与世界先进水平仍有较大差距,远未达到世界领先地位,部分领域的差距甚至在扩大。未来气象规划的指导思想仍然要坚持“立地”,坚持现代化建设,提高自身能力,总结气象事业规划的经验。

(二)顶层设计的核心是抓住关键路线

在社会主义初级阶段,各项事业在蓬勃发展过程中可能遇到各种复杂的环境和情况,所以规划需要好的综合性顶层设计。建国后第一个中长期气象规划对处于起步阶段的中国气象事业进行全面布局,在很多方面做了顶层设计。尽管有些规划内容因为历史条件不成熟而无法实施,但是对于创业阶段的中国气象事业而言,无疑具有重大的历史意义。即使今天看来,顶层设计的许多方面依然具有参考价值。

重视顶层设计,就是要求加强发展改革的统筹力度,要求规划对气象事业发展的各个层面、当前目标和长远目标、气象行业内部和其他行业、需求和适应等方面进行全盘考虑,选择更具操作性的路径,全面设计,统筹规划。在快速发展的环境下,顶层设计的核心是抓住关键路线。比如《气象事业12 年发展规划(1956—1967)》的顶层设计就是抓住气象观测站网建设的关键路线,为今天气象事业的发展奠定了历史基础。

随着经济社会的不断发展,气象事业的改革越来越需要在重点领域和关键环节取得突破,发展的难度也在不断提高。各种深层次的矛盾逐渐显露,机关职能、业务体制等方面的改革已经到了一个关键时期。牢牢抓住关键路线可以突出顶层设计的科学性和可操作性,因此必须根据关键路线建立完善的气象规划评估指标体系和反馈机制,滚动修订气象事业发展规划。

(三)规划的最终价值体现为工程项目的落实

气象规划是集体智慧的结晶,是带有准法理效力的政府和部门文件,其关键在于落实。为避免“规划规划,墙上挂挂”的现象,必须强化规划的落实工作,细化并编制年度计划,进入工作计划,再把工程项目变成工作方案。

及早谋划并出台落实方案,才能保证规划发挥指引气象事业发展方向的作用。气象规划一经制定,就要付诸实施,强力推进。从实际需要出发,及时制定并完善相关的配套措施,将战略规划提出的指导思想、目标任务转化为能够具体操作的实施方案、政策文件、工作措施,使规划与气象工作实践有效对接。把落实各项规划目标作为政绩考核的指标,对规划的具体部署实施项目化管理,定目标、定责任、定进度,加强监督检查,及时发现并解决问题,不断修订完善规划。

(四)规范化、科学化是气象规划的发展方向

气象战略规划是关于气象组织工作全局性、根本性、长远性的谋划,需要画出今后一段时期的“路线图”。搞好气象战略规划,必须把握气象事业的内在规律,突出全局性,体现前瞻性,注重系统性,增强操作性,完善配套政策,强化执行措施,坚持与时俱进,努力增强气象战略规划的生命力。从这个角度而言,规范化和科学化是未来气象规划的发展方向。

只有不断提高科学化水平,才能增强气象战略规划的有效性。气象战略规划具有引导资源分配和协调行动的功能,必须结合世情、国情、党情,根据气象事业变化和经济社会发展的目标,科学审视现实,规范设计未来。好的规划具有稳定性和有序性,能增强气象工作的计划性和针对性,减少随意性,保持政策措施的连续性。

规范化和科学化就是要遵循规划制定的规律,紧紧围绕国家中心任务,围绕经济社会发展大局,围绕气象现代化建设总目标,使气象事业战略规划的总体部署、工作思路、政策措施保持前瞻性、富有预见性、体现科学性。

(五)加强对预见的研究,提升规划价值

提升规划的科学性和使用价值,可以采用“预见”的方法。气象规划一般包括对科学的规划、对技术的规划和对体制机制的规划。这三方面可以分别用相应的方法进行合理预见。

第一,用科学史的方法对学科发展进行预见。我们无法确知未来,但是可以梳理过去科学发展的脉络,在一定高度把握科学发展的规律,展望某个学科的未来。科学技术史擅于从宏观角度分析一门科学或一项技术的发展历史,有独特的横断学科和通识教育的功能[14],可以比较深刻地分析气象规划的发展规律。回望近200年的气象科技史,体现了“单—双—多—混”的线索和“全球性+本土性”的基本规律,据此结合德尔菲法,可以推断气象科学未来的某些发展节点。通过群体访问和专家访谈,发掘规划背后的历史事实,清晰勾勒出规划文本如何从草图变成现实,实施过程中受到哪些因素的影响,各方利益如何实现平衡,等。

第二,用技术预见的方法对技术发展进行预测。技术预见的方法可以引入规划当中[15],科学发展不可预料,但是技术发展在某种程度上是可以预测的。技术发展具有特定的历史轨迹和路径依赖,据此可以较为可靠地推测并预见未来某种技术的发展趋势、发展节点、实现重大突破的领域等。比如预测雷达和卫星的发展趋势,预测未来某些重大技术的发现规律,等等。

第三,对体制机制的预见。体制机制受制于社会规律和人类行为,社会规律和人类行为受制于人的生理和心理基础,这两方面都是比较成熟的科学。比如人具有基本的物质追求,因此规划中要提高职工待遇,丰富文化生活;人在心理上符合马斯洛需求理论,追求人生价值,因此规划中要给底层科研人员提供向上的动力和渠道,等等。

此外,尺度方法也可以引入规划,历次规划的成功制定与尺度分析思想的应用有一定关系,短期规划不宜用长尺度思想,同样,长期规划也不应该考虑小尺度问题。

四、结 语

气象规划属于气象发展战略研究的范畴,应该拥有自身的学科内涵和外延,建立科学完整的理论体系。但是总体来看,目前我国气象规划的制定和实施还是实践多、理论探索少。气象规划的研究领域有特殊性,不能像物理学、化学等学科那样通过实验获得数据与结论,也不能过多地进行推理,并涉及多方面利益。根据历次气象规划的历史发展,可以将成功的经验提升到理论层面,为今后该领域的研究提供更多的理论支撑。

参考文献：

[1] 1956—1967年科学技术发展远景规划纲要[EB/OL].http://www.most.gov.cn/ztzl/gjzcqgy/zcqgylshg/200508/t20050831_24440.htm.

[2] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm.

[3] 张明雯. 科学史的辉格解释与反辉格解释[J].自然辩证法研究,2004,(11).

[4][7][12] 中央气象局.气象事业12年发展规划(1956—1967)[Z]. 北京:中国气象局档案数据库.

[5][9] 中国气象局.气象事业发展纲要(1991—2020)[Z]. 北京:中国气象局档案数据库.

[6][10][11] 中国气象局.气象事业发展规划(2001—2015)[Z].北京:中国气象局档案数据库.

[8] 中国气象局.气象现代化建设发展纲要(1984—2000)[Z]. 北京:中国气象局档案数据库.

[13] 周恩来.1957年国务院政府工作报告[N].人民日报,1957-06-27.

[14] 郭金海.李约瑟《中国科学技术史》与中国自然科学史研究室的成立[J].自然科学史研究,2007,(3).

[15] 万劲波.技术预见:科学技术战略规划和科技政策的制定[J].中国软科学,2002,(5).