加快保护区周边新农村建设，促进大熊猫保护地建立与完善

●周小娟

加快保护区周边新农村建设，促进大熊猫保护地建立与完善

●周小娟

大熊猫保护区与其周边社区关系一直为人们所关注，二者的主要问题一直集中在保护区内的自然资源与环境保护和周边社区经济发展的矛盾与纠结上。生活在自然资源丰富的社区，老百姓希望通过资源利用改善生产条件和生活质量。处在社区周边的自然保护区则需要充分保有自然资源以保护生物多样性。因此，二者关系的纽带主要在于资源利用管理，并以此衍生出复杂的人际关系、约定俗成的管理制度以及保护、发展的僵持与相互妥协。社区已成为大熊猫保护（地）区建设的重要因素，随着新农村建设步伐的加快，将保护区与周边社区一体化建设的思路越来越有必要，需要尽快确立和践行。

新农村建设 社区 大熊猫保护地

一、大熊猫保护区周边社区大熊猫保护和管理现状

（一）周边社区是大熊猫生态区域的重要组成

保护区周边社区长期在大熊猫保护区域生产和生活，与大熊猫保护区及其周边环境有着天然的联系，已成为整个地区生态系统的重要组成部分，无法割裂。因为，一方面就保护而言，社区需要利用身边自然资源改善自身生产条件与生活质量，也因为其经济利益驱使、生活习惯、传统习俗与兴趣爱好等原因，发生偷猎、盗猎、砍伐等干扰保护区的威胁活动。而另一方面，从长远角度讲，社区同时又是在地保护中最重要的相关人群，他们是最有条件、最有感情能够长期守护在所在地区的有生力量。社区也有着在本土上发展传承下来的传统保护知识与经验、适应能力去维护他们赖以生存的自然环境。同时，长期以来，森林植被在涵养水源、防洪减灾、调节气候等方面的一些功能也让在地社区居民越来越认识到森林植被与生态保护的重要性，社区比外界也更有积极性参与到保护行动中来，因此，社区将在未来大熊猫保护中扮演着重要角色。

（二）新农村建设对大熊猫保护区的影响不可忽略

国家对新农村建设的支持和投入力度不断加大，给社区带来的变化逐渐改变着老百姓的生产生活方式，尤其在基础设施建设、产业发展上对自然资源的利用和管理，以及人为活动的拓展必然对大熊猫栖息地造成干扰、甚至破坏。

按照新农村建设的总体要求，农村社区在“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个方面将得到更大改善和提升，对大熊猫保护区（地）的影响深远。新农村建设对于物质文明和精神文明建设的目标与大熊猫保护区（地）的保护管理目标有很大的重合，而同时又是相互制约和协调的过程，新农村建设的“乡风文明和管理民主”共同构成了社区的道德和法治底线。

第一，在大熊猫保护区（地）周边的社区，随着生产生活状况的改变，对周边自然环境的利用方式也在逐渐转变，作为一把“双刃剑”，可持续利用和管理自然资源十分必要，而随着社区对经济发展诉求的不断提高，大熊猫栖息地的功能拓展不尽完善，在社区的单方面需求下，除自然资源直接利用以外，难以为社区提供新的经济增长点，因此农村社区对物质文明建设的需求直接影响大熊猫栖息地的保护管理。

第二，从新农村建设的精神文明建设方面讲，社区百姓的对大熊猫保护的意识和态度也同样决定着社区的行为方式，大熊猫保护区（地）的管理离不开对人的管理，除经济需求外，社区百姓对大熊猫的保护观念以及对周边保护区（地）生态服务功能的认识十分重要，他们是保护区（地）生态服务的直接受益者，例如，水源涵养、防灾减灾等与社区百姓生命财产安全的重要作用。

第三，社区管理本身也是影响大熊猫保护的重要环节，社区治理过程中，在大熊猫保护方面管理制度及其约束力度也最终成为人们行为的约束底线，而非意识态度等层面。虽然保护区周边社区获得的政策、项目、资金机会少于其他区域，而不断增加的投入和日益改善的基础设施、日渐丰富的产业活动已成为趋势，保护区和社区割裂发展的方式不可持续，在没有统筹考虑的情况下，保护区与社区的利益关系很难调和，从而使得保护区始终处于“防守”的姿态，而无法开放对待周边社区，保护区管理越走越窄。

虽然新农村建设包含内容全面系统，然而，在保护区周边社区，难免执着于基础设施建设和大力度的产业发展项目等硬件，而对于保护区本身能够为社区带来的价值被淹没在经济建设浪潮中，随着社区建设力度的加大，对保护区的影响也就越大，“防守”始终不能够带来保护区保护成效、管理水平的提升。因此，从这个层面讲，保护区周边社区的新农村建设对保护区而言来得更为重要。

（三）保护区周边社区基本情况

保护区周边社区可以分为以下三类：（1）保护区内社区，包含在保护区内，目前，这种情况较少。（2）保护区跨界社区，社区一部分在保护区内。（3）保护区紧邻社区，与保护区交错接壤，是最为普遍的情况。截止2011年，在四川以大熊猫为主要保护对象的自然保护区共有41个，其中国家级11个，省级29个，县级1个，共涉及12个县市，78个乡镇、284个村级单位，人口达370万，其中农业人口252万。与陕西、甘肃相比从保护区数量、等级、面积来讲，四川都是保有大熊猫栖息地数量最多的省，涵盖集体林、农村社区，人口也相应最多。

上述农村社区的共同特征是：地处偏远山区、生态环境优越、基础设施条件差、经济不发达、生产生活方式传统、居住分散、自然资源依赖度高、利用强度大、政策项目扶持机会少。近年来，按照新农村的20字方针，一些生计、能源、基础设施等项目在这些地区的实施，除政府外，还吸引了社会各界参与其中，使这些地区的生产生活环境获得了一些改善，由于扶持力度仍显不足，投入量虽然逐年增加但总体偏少，加之，保护区周边社区的特殊性，新农村的建设成果在保护区周边社区作用还不够突出。

从大熊猫保护管理的角度讲，保护区周边社区林地大都为集体林地，以四川岷山山系为例，从大熊猫栖息地保护与发展的角度看，有52万公顷的栖息地未被纳入保护区模式下管理，仍然有较多的栖息地在集体林改中分股或分山到户，甚至保护区内仍然有91629公顷的商品林。此外，保护区内确权到户的林地为36236.8公顷，占19.6%。上述社区与保护区关系十分紧密，社区居民与保护区管理人员关系十分微妙，两方面力量长期接触达到了某种平衡。由于相关立法的严厉和执法力度的增强，斩断了利益链条，对大熊猫本身的保护已经达到了保护要求，而在大熊猫的“保护”下，其它尤其具有高经济价值的野生动物却不能幸免。保护区目前的做法是在保护区主要入口处设立保护站，限制、登记社区居民出入，同时重点检查偷盗猎、偷盗伐、护林防火等突出问题。从周边社区对保护区的影响程度而言，最严重的是保护区内社区，其基本生活来源都来自保护区，其次是跨界社区，仅部分的来源来自保护区。

二、自然保护区与周边社区存在的问题

（一）社区干扰对大熊猫的威胁

周边社区对保护区的威胁活动是一种常态化的行为，长期以来不可避免，仅是量多量少的问题。结果主要表现在对野生动植物的破坏，从社区角度而言，其原因是多方面的，有内因也有外因，既有经济原因也有制度原因。主要可归结以下三方面：一是对保护区自然资源的依赖，满足于自给方面的。在周边社区仅出于自给自足目的，对周边自然资源的利用和破坏是有限的。二是经济利益的驱动，当出于周边自然资源能够为社区带来经济利益时，对保护区资源的利用和破坏成为“无底洞”，因为不法市场能够促使社区更多的掠夺自然资源，显然对保护区动植物的破坏对社区有经济利益。虽然，不会直接造成大熊猫的损害，然而，由于偷盗猎而携带的猎套、猎枪等会无意间伤害大熊猫，同时也会驱赶大熊猫走向更深远的山林，缩小了栖息地。三是缺乏可持续性，吃“本钱”。保护区好比一个银行，对于自然资源可持续利用在于合理使用自然资源带来的“利息”，威胁的原因在于对自然资源的利用破坏已经动用了“本钱”。因此重点在于如何充分经营好“利息”，使其得到最高的回报。此外尤其是保护区内社区，集体林改后，使得保护区内权利人有了明确的定位，对保护区本身的统一管理产生了很大威胁，也成为威胁大熊猫保护的不稳定因素。

（二）新农村建设经验难于移植

新农村建设的20字方针作为指导我国农村建设的纲领，在处理人、社会、自然三者之间的关系提出了明确要求，基于此在全国各地建立了新农村示范点，重点推进。同时吸引了广大社会积极参与，在产业、文化等重点领域促进农村经济发展。有些地方甚至不计成本的做亮点做示范，虽然产生了很好的社会反响，吸引了各界前来考察，然而从推广角度而言，建设门槛相对过高，尤其对于山区贫困地区农村，可借鉴学习的内容十分有限。而目前，在山区还没有探索出一套成熟的新农村建设模式，能够产生指导和推广价值。因此，对于大熊猫保护区周边社区，移植新农村建设经验或模式难度较大，需要在现有新农村建设经验基础上进行再创新。社会参与本身是新农村建设新模式，可以有效调动社区公益心和保护责任感。需要更多力量支持以弥补这些地区不易打造，财政投入效果不明显，很难产生新农村示范效果，政策项目获得机会少等劣势。对于山区，尤其是大熊猫保护区周边社区的新农村建设，唯有结合实际情况，因地制宜制定新农村发展路线。

（三）地方政策项目资源缺乏整合

基层部门条块分割已十分严重，直接影响到项目资金的使用效率。同时，由于地方缺乏对等财权和事权，资金用途受到严格监管，一旦上报不得改作它用，部门之间对话和资源整合缺乏政策环境，以至于重复性建设，缺乏系统性等问题，没有将政策资源整合形成合力发挥最大作用。由于资金用途既定，地方部门之间也没有积极性去互相配合，协同工作。此外，各个地方都坚持规划先行，超前规划的指导方针，而规划真正能够落地则需要部门之间更加紧密的合作。因此，在现有政策体制下，资金的监管方法限制了地方部门间的工作配合积极性，规划流于形式，将规划本身当作项目来做的现象，使得地方有限的政策项目资源难以整合。在大熊猫保护区的县域范围内，林业部门往往拥有较多的政策资源，地方林业和新农村建设部门的整合有望成为保护区周边社区新农村建设的突破口，打破财权、事权不对等的僵局，使各部门更有积极性整合资源开展工作。

三、结论和建议

在保护区周边社区进行大熊猫保护地建设，不仅是保护工作走出保护区的重要一步，同时也是社区新农村建设的亮点与突破口，保护区周边社区往往包含着生态关键区域，从资源保护的角度，这些区域理应成为大熊猫保护区域，同时也肩负着连结保护区，促进周边社区百姓福利的新农村建设任务。而社区对大熊猫保护地的接受程度也体现在结合点是否能够帮助社区提升新农村建设水平，促进形成亮点和示范，获得社会的认同与政策资源的关注。

（一）保护区与周边社区联动建设的模式创新

保护区与社区联动的模式创新包含两层意思：第一，联动模式能够获得新农村建设相关政策的支持，争取更多的投入进入结合领域。第二，保护区与社区能够在相互理解的基础上建立相互支持体系，包括保护工作、资源利用、人员管理等问题上得到双方的认同。新农村建设是解决“三农”问题的强有力支撑，而保护区与周边社区的联动即是新农村建设的创新，也是保护区管理的创新。创新的目的是要整合各类资源，同时也是将保护区与社区发展的目标整合，使二者的利益保持一致。难点在于新农村建设的专项政策资金能够支持到保护区与社区结合的领域，如与保护大熊猫相关的产业和基础设施建设项目。同时能够鼓励保护区为社区提供更多关于自然资源可持续利用的科学方法，以满足社区对自然资源的需求。

（二）社区参与建立大熊猫保护地

确保社区有效参与是建立大熊猫保护地的关键。建立大熊猫保护地意味着，社区一部分生态关键区域与保护区作为一个整体来建设的理念。即大熊猫保护工作走出保护区，成为一项有社区基础和社区参与的工作。在这项工作中至少要面对两大问题，第一是社区意愿，第二是社区能力。从意愿角度而言，建立大熊猫保护地首先能够为社区新农村建设提供有力支持，即能够吸引更多的社会资源和政策项目，使得促进新农村建设成为建立大熊猫保护地的原动力，社区积极性才能够真正提高。从社区参与能力而言，保护工作本身需要一定的知识、时间、劳动力等要素，社区本身是否具有上述条件也是参与大熊猫保护地建设的客观条件。在社区意愿的基础上，社区能力培养需要专项的配套。因此，社区参与的两方面问题是建立大熊猫保护地的关键。

（三）相关政策和资源整合

政策、资源的整合不仅需要科学严谨的规划布局，同时需要搭建一个对话平台，使得相关各部门沟通问题，制定实施计划，通盘考虑现有资源，使得规划切实可行。保护工作多见于林业政策的制定和安排，新农村建设需要相关三农政策的指导，除各自有一个统筹协调的过程外，二者之间进行资源整合十分必要，这也是关系到社区保护区之间如何有效连结的问题，因此，需要创新性地提出既促进新农村建设，也有利于保护区发展的政策、资源整合方案。而地方政府部门传统的工作习惯以及政策的灵活度不够限制了资源整合的渠道，往往容易造成“心有余而力不足”的局面。因此，规划先行的同时，应建立各部门沟通协商机制确保规划可行，关键在于规划的制定者与实施者能够在同一个体系下参与和实施。

[1]李虎.内化转型中的新农村建设思路探讨.现代农业科技，2014(3)

[2]曹叶，梁峙等.城乡统筹发展战略与新农村建设研究.黑龙江农业科学，2014(2)

[3]闵庆文，甄霖，杨光梅.自然保护区生态补偿研究与实践进展.生态与农村环境学报，2007(1)

[4]江文渊，张征云，陈启华.天津市自然保护区存在的问题及对策.现代农业科技，2014(2)

[5]王昌海，温亚利，郝春旭.大熊猫自然保护区农村社区社会经济发展现状分析——以陕西周至县花耳坪村为例.林业经济，2010 (11)

（作者简介：周小娟，四川大学经济学院博士研究生 四川成都 610064）

（责编：贾伟）

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