政府职能创新：公共服务市场化改革的视角

胡象明　杨拓

中国共产党十八届三中全会提出一方面在资源配置中“市场要发挥决定性作用”，另一方面“政府要发挥更好的作用”。在公共服务领域，市场与政府管制存在着此消彼长的替代关系。管制是政府的重要职能之一，在市场化改革的过程中有效的政府管制是“政府发挥更好作用”的重要内容之一。放松管制让位于市场的初衷是促进竞争机制的形成与发展，然而公共服务领域中竞争机制的维持与深入又离不开政府的管制。随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转变，客观上要求传统计划经济体制下形成的政府管制模式向适应社会主义市场经济体制的政府治理模式转变。这一转变不仅体现在政府行政管理组织架构的内部改变，更重要的是处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会间的外部关系，其平衡点在于明晰政府管制与市场改革两者间的边界。

20世纪90年代初，为了建立与市场经济体制相匹配的公共服务供给体系，在借鉴国外公共服务市场化改革经验的基础上，通过破除市场壁垒，将使用者付费、特许经营和委托代理等市场化原则引入到公共服务领域，充分发挥了市场在资源配置中的基础作用，有效地提升了公共物品与服务供给水平，加快了公共服务市场化改革进程。然而，市场机制的存在虽对调节资源配置、平衡供求矛盾、促进技术创新、降低交易成本有着积极意义，但市场机制自身的局限与不足，使得财富分配不公、竞争与市场垄断成为一种发展必然。在此背景下强化政府对公共服务领域管制的呼声愈加强烈。然而，政府管制作为治理市场失灵的有效手段，在干预经济的管制运作中又暴露出越位、错位与缺位等管制缺陷，在随之而来的强化管制与放松管制的论战中，放松管制又成为了企业与民众的共同呼声。

放松管制与强化管制问题的症结在于公共服务市场化改革过程中如何平衡市场这只“看不见的手”与政府这只“闲不住的手”间的关系。现有理论与学术界对于市场化改革与政府管制创新方面的研究较为单一，研究重点过多地套用了西方的理论与模式来检验我国公共服务市场化改革的状况，得出的结论并不能客观地反映我国市场化改革与政府管制的真实状况，而针对我国公共服务市场结构及制度背景等自身特点所开展的针对性研究又少之又少，如何探索适应我国国情的公共服务市场化改革与管制模式已然成为理论与实践界亟待解决的研究难题。

基于上述背景，王树文教授所著《我国公共服务市场化改革与政府管制创新》一书从理论模式与实务操作两方面探讨了市场化模式与政府管制措施，为公共服务市场化与政府管制的本土化创新提供了理论基础与操作指南。该著作依托教育部人文社会科学研究规划项目“我国政府垄断下公共服务市场化改革研究”及科技部相关支撑计划课题资助，在理论与实例方面对我国公共服务市场化改革现状、问题、困境与改革前景进行了系统梳理。全书共分两篇十七章，上篇理论与模式部分对我国公共服务市场化与政府管制所面临的问题及创新模型进行了分析，通过比较英、美、法、德公共服务改革经验对我国市场与政府管制改革趋势进行了探讨；下篇实践与应用则有针对性地挑选市政公用、电力、民航、铁路、邮政、石油、电信、烟草、盐和广电等10大关系国计民生的公共服务产业，对它们的市场化改革历程以及管制创新进行了深入的分析。

作者以市场化改革为切入点，按照市场竞争程度高低将市场化模式划分为政府内部改革、政府委托授权和政府撤资三种，与之对应的管制又可分为统一、混合与分散三种，进而以公共服务供给的主体为分类依据提出了政府管制的模式。具体而言：①政府内部改革。作者认为内部改革模式是在公共服务供给主体的原有所有权和经营权不变的情况下，通过在单位内部引入市场竞争机制，模拟市场行为以提升公共服务供给效率，其适用领域以教育、医疗卫生等准公共物品为主，与之相对应的管制模式有统一和混合两种。前者以价格管制和信息公开的方式来消除企业超额利润，保护消费者利益，促进社会分配效率的提高；后者则采用质量管制与激励管制措施来保障产品质量，刺激企业的良性行为。②政府委托授权。随着市场化程度的逐步提高，作者认为政府委托授权模式将取代政府内部改革模式，通过将公共服务交由私人企业经营，使所有权与使用权相分离，最大程度地避免侵害公众权利行为的发生。委托授权模式主要适用于市政公用事业，包括供水、燃气通信、交通等，又依不同公共服务类别可进一步细分为合同外包、特许经营、股权合作与凭单制模式。所采用的政府管制模式为混合管制，以资格审查和进入检察的手段加以管制。通过颁布许可证或采取审批和注册制对服务供给主体加以审查。这种管制措施可以在一定程度上避免因信息不对称而引发的信任危机与道德损失。③政府撤资。作者认为通过转变职能，政府撤出某一公共服务领域，将所有权交由社会和私人企业负责，政府只充当宏观管制者。通过设定准入标准，最大限度地发挥市场机制，其适应领域以烟草、石油、电信等市场竞争性产品为主，与其对应的管制模式有混合和分散两种。前者依行业特点由政府退出公共服务供给领域，通过激励措施以维护市场稳定性；后者则通过采取数量管制、禁止特定行为等手段，充分发挥市场作为资源配置的基础性地位，保障市场的稳定性。

纵观全书，其突破了以往公共服务改革中仅仅局限于市场或管制方面的狭义思路，而是从宏观经济层面出发，重点考察两者之间的变动关系。作者认为，无论公共服务采取何种方式实现其改革进程，也不管政府采取何种管制形式去发挥其应有作用，公共服务市场化改革离不开政府的介入。总体而言，本书特色有：

（1）针对性。作者以问题为导向作为本书研究的切入点，而非使用从理论到理论的研究方法，通过指出当前公共服务市场化的改革成效与存在问题，反思由于政府管制不当所引发的社会、经济和环境问题，进而对市场化改革与政府管制间的影响与作用机制展开讨论，针对不同的市场与管制模式提出了具有前沿性和整体性的对策建议，拓宽了国内市场化改革与政府管制的研究边界。

（2）系统性。作者以政府干预作为研究假设，针对我国转型经济所特有的制度环境，将全书分为上下两篇。上篇“理论与模式”通过借鉴国外公共服务与政府管制的成功经验，结合我国国情，创新性地提出了适应我国公共服务市场化的管制行为；下篇“实践与应用”从公共服务具体领域入手对市场化改革与政府管制行为进行了针对性分析，具有较强的现实指导性。

（3）前瞻性。作者在探讨市场化与政府管制创新的同时，又对公共服务标准化进行了细致分析。作为一种规范性的指标体系，公共服务标准化对实现公共服务均等化、规范政府自身建设、提高公共服务供给绩效、满足公众服务需求起着重要作用。作者将公共服务标准化与市场化改革相结合具有一定的理论前瞻性。现今我国已具备实施公共服务标准化的先决条件，现行的政府绩效考核体系为公共服务标准化建设的管理提供了重要的借鉴，同时，通过制定和实施五年规划，使得一定时期内的公共服务供给具有一定的导向意义。

当前我国正处于深化市场化改革的关键时期，《我国公共服务市场化改革与政府管制创新》一书正是基于我国市场化改革的制度背景，以深化市场化改革，强化政府管制为目标，紧紧围绕市场与管制、效率与公平两条主线，对公共服务产业的市场化改革与政府监管做出了诸多有益探索，具有一定的理论启发与现实意义。稍有不足之处在于，作者未对市场经济健康发展基础的产权制度与市场化改革间的逻辑关系进行梳理。我国公共服务企业大多属国家所有，如何激励和监督国有企业成为提升市场化改革与政府管制成效的一大难题。我们期待本书作者能继续关注现实问题并对市场化改革与政府管制等相关问题展开更为深入的研究。