做好新形势下的计划生育工作

□ 国家卫生和计划生育委员会副主任 王培安



做好新形势下的计划生育工作

□ 国家卫生和计划生育委员会副主任 王培安

在未来相当长的一个时期，我国人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的巨大压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变，决定了必须长期坚持计划生育基本国策，稳定适度低生育水平。

党的十八届三中全会提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”短短4句话，55个字，内涵十分丰富，重申和明确了当前和今后一个时期，计划生育工作的地位、目标任务、方法步骤和努力的方向，得到了广大群众的拥护。有群众说，放开单独两孩，比涨工资还高兴，是一项既有温度、又有深度的好政策。

一、我国实行计划生育的背景、历程与成就

人口问题是牵动全局、事关长远的重大问题。在农业社会，有人口就有赋税，就能强国；有人口就有兵源，就能开疆拓土。进入工业社会后，人口成为影响大国兴衰和世界格局的最为活跃的因素之一。

（一）我国人口的历史演变

中国自古就是世界第一人口大国。历史上，中国人口占世界总人口的比重一直在1/5～1/3之间。统治者的大力鼓励，加上精耕细作、多子继承、普遍早婚等因素，共同促成了较高的生育率。但自然条件恶劣，生活水平低下，死亡率相当高，自然增长率并不高。一般而言，王朝兴盛的时候，社会安定、生产发展，人口总量大幅度增长。年均增长率达到5‰～7‰，甚至超过10‰，意味着总人口每140年、100年，甚至70年翻一番。到了改朝换代的时候，兵荒马乱、灾荒瘟疫交织，死亡率急剧上升，人口锐减1/3甚至一半。总体上看，在漫长的古代中国社会里，人口再生产属于“高出生、高死亡、低增长”的传统类型，年均增长率不足1‰。据史书记载，秦始皇统一六国的时候，中国人口不足2000万；公元元年大约6000万，此后在周期性的消长起伏中缓慢增长，明末超过1.9亿，清初跌到1.2亿。

1681年康乾盛世开始，中国进入长达一个多世纪的太平时代，全国人口总量迅速突破2亿、3亿、4亿，到太平天国起义爆发前（1850年），达到4.3亿。170年间，年均增长率为5.8‰。近代中国内忧外患，民不聊生，从1850年到1949年的100年里，全国总人口在动荡中又增长了1.1亿，年均增长率为2.3‰。1949年，全国总人口达到5.4亿。

18世纪以来，中国和西欧地区都经历了人口迅猛增长的过程。西欧各国通过工业化、城市化和殖民活动，化解了人口过剩的难题，打破了周期性的人口膨胀、衰减、再膨胀的怪圈。而我国在重农抑商传统思想的指导下，采取以鼓励垦荒为中心的人口对策，没有找到解决“人满为患”的出路。人口的严重过剩，导致人地关系紧张、经济社会发展停滞、贫困丛生、流民日增、盗匪蜂起、民变不断，最终必然是社会危机的集中爆发。

两百多年前，有远见的思想家开始为中国的人口增长担忧。1793年，清代的洪亮吉在《治平篇》中写道：百年之内，房屋、土地只能增加1～5倍，而人口增长10～20倍；人口过多，必然导致生活水平下降，无业流民大增。1855年，汪士铎生动地描述了当时沉重的人口压力：“人多之害，山顶已殖黍稷，江中已有洲田，川中已辟老林，苗洞已开深菁，尤不足养，天地之力穷矣……人事之权殚矣。”他的结论是：人多则穷，人多则乱，必须减少人口。

比洪亮吉晚5年，英国的托马斯·马尔萨斯发表了他的代表作《人口原理》。这本书影响深远，它的结论是人口增长总是快于生活资料增长，人口过剩无法避免。当人口增长达到食物的最大限度时，战争、饥馑、瘟疫等强力发挥作用，直到人口降低到食物水平以下。这时比较丰足的状态又回来了，于是再度导致人口增长。经过一段时间之后，人口的进一步发展又会因同样的原因而受到抑制。人类永远生活在贫困、饥饿之中。这就是“低收入均衡陷阱”，又叫“马尔萨斯陷阱”。

事实上，在工业革命以前的几千年时间里，人类都生活在马尔萨斯陷阱中，祖祖辈辈的生活没有任何区别，世界各地都是如此。直到工业革命后，在技术进步和人口转变的推动下，才突破了“马尔萨斯陷阱”。

（二）新中国计划生育事业发展历程

回顾新中国计划生育事业的发展历程，可以用12个字来概括：生于忧患、行于艰难、成于均衡。

新中国成立后，社会趋于稳定，经济得到恢复，医疗卫生条件不断改善，死亡率迅速下降，中国人口以空前的速度持续增长，人口压力在经济社会生活的许多方面开始显现。1950—1958年出现第一次出生高峰，年净增1300多万人，年均增长22.2‰。1962—1973年出现第二次出生高峰，年净增1946万人，年均增长25.6‰。1963年，总和生育率竟然高达7.5，出生人口数创造了2959万的最高纪录。1970年净增人口数高达2321万，1964—1973年十年间净增2亿人，均创历史新高。据测算，1952—1976年间，年均增加的固定资产只有200亿元，如果全部用来装备新接收的工人，只能接收200万人，每年新增一千多万剩余人口，城市失业问题越来越严重。人均粮食占有量始终徘徊在300公斤左右，有的地方仅200公斤，比世界平均水平低了100公斤。人民生活水平低下，人均收入增长极为缓慢，当然与僵化的经济体制和政策失误有关，但人口增长太快、高素质的人口太少也是一个很大的制约因素。“文革”期间，国民经济到了崩溃的边缘。上世纪70年代初，党中央、国务院毅然作出在全国城乡全面推行计划生育的重大决策，取得了非常显著的效果。计划生育，完全可以说是“生于忧患”。

党的十一届三中全会后，百废待兴，人口过快增长与物资极度短缺的矛盾更加尖锐，党中央决心把经济增长搞上去，把人口增长降下来，在坚定不移实行改革开放的同时，决心推行独生子女政策。1980年，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，这在新中国成立后党的历史上是空前的。1982年，党的十二大把计划生育确定为基本国策。1991年开始，中央连续15年召开座谈会，总书记、总理亲自出席并讲话，对计划生育工作作出部署，并建立了“一票否决”的目标管理责任制。党心民心高度一致，专家学者认识高度一致，全国上下雷厉风行，虽然是“行于艰难”，但取得了苦难的辉煌。

进入新世纪以后，人口过快增长的势头已经得到有效控制，人口增长与经济短缺的矛盾淡化了，新的问题浮出水面，出生缺陷发生率居高难下，出生人口性别比严重失衡，人口老龄化速度加快，人口流动迁移日趋活跃，促进人口长期均衡发展的历史重任摆在我们面前。

（三）我国计划生育工作的主要成就

经过40多年的艰苦努力，计划生育工作取得了举世瞩目的巨大成就，对中国经济发展、社会进步和人民健康水平的提高产生了积极而深远的影响。具体体现在以下几个方面：

1.有效控制了人口过快增长的势头，实现了人口再生产类型的历史性转变。40多年来，我国在经济还不发达的情况下，全面推行计划生育，从根本上扭转了人口过快增长的势头。人口增速大大下降，从1971、1992、2013年的几个关键指标就能看出来：①总和生育率大幅度下降，从5.43降到2.05，再到1.5～1.6；②自然增长率大幅度下降，从23.33‰降到11.60‰，再到4.92‰；③年出生人口数大幅度下降，从2612万降到1875万，再到1640万；④年净增人口数大幅度下降，从2237万降到1348万，再到668万。如果不实行计划生育，今天全国总人口可能超过17亿。1992年，总和生育率下降到更替水平以下，中国成为第一个进入低生育水平的发展中人口大国。我们用三十年时间走过欧洲国家上百年才走完的历程，从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的人口转变过程大大压缩。

2.有力促进了经济持续较快增长。随着生育率的迅速下降，创造了抚养负担较低、劳动年龄人口充裕、储蓄率较高、长达40年的人口红利期。改革开放政策，使人口红利得到充分挖掘，是我国经济长期快速增长的重要原因。1978年以来，我国经济增长速度高于其他国家，人口增长率低于世界平均水平，人均GDP年均增长8.6%，是世界平均水平的4倍。

3.改善了妇女儿童的发展状况。计划生育、晚婚晚育、优生优育、男女平等的观念逐步深入人心，平均初婚和初育年龄推迟，生育意愿下降，把妇女从多生多育的负担中解放出来，促进了妇女社会地位的提高。生殖健康水平大大提高，婴儿死亡率从上世纪70年代初的47.0‰下降到2013年的9.5‰，孕产妇死亡率从大约120/10万下降到23/10万。

4.促进了国民整体素质的提高。对家庭来说，随着出生子女数量的减少，每个孩子得到更充分的关爱和更集中的家庭教育，为年轻一代的成长创造了更好环境。就国家而言，人口增量的下降，为提高人均卫生、教育投资水平创造了条件。平均预期寿命从上世纪70年代初的61岁提高到2013年的75岁，达到中等发达国家水平；人均受教育年限从5年提高到9年，高于发展中国家平均水平；人类发展指数从0.4左右提高到0.719，在全世界排在第91位。

5.缓解了人口对资源环境的压力。如果不实行计划生育，全国总人口多出4亿多人，人均耕地、粮食、森林、水资源、能源等占有量将比目前少20%以上。按联合国提供的数据，人均碳排放3.8吨/年，少生4亿多人，一年就减排15亿吨，大大减轻了生态压力。

6.树立了负责任人口大国的良好形象。中国的计划生育使“世界70亿人口日”推迟5年到来，为减缓全球人口增长速度、消除贫困作出重要贡献。中国积极参与并支持发展中国家在计划生育、生殖健康、人口与发展领域的交流合作，在落实国际人口与发展大会《行动纲领》和联合国千年发展目标上行动迅速、成效显著，受到高度评价。

以上成绩的取得，归功于党中央、国务院的正确领导，广大人民群众的无私贡献，各级计划生育工作者的艰苦努力。但是我们也应看到，人口转变的提前到来，并不是经济社会发展和生育观念变化带来的顺其自然的结果，而是政府运用一定程度的力量强迫促成的。目前，我国的总和生育率低于发展中国家总体水平，也比世界平均水平低。在经济发展、社会保障水平都落后于西方国家的情况下，我国总和生育率与发达国家的水平相当，主要是计划生育政策作用的结果。我们强调坚持国家指导与群众自愿相结合，综合运用法律、行政、教育、经济等手段，推行计划生育。但过去在实际工作过程中，主要依靠行政手段推进工作，付出了很大的政治和社会代价，不仅给一些育龄妇女及其家庭带来了伤害，也使干群关系处于紧张之中。我国的人口转变呈现出两个显著特点：首先是快，具有其他国家不具备的迅速性与突击性；同时也有粗的一面，存在粗暴、粗鲁、粗糙之处。在推进科学发展、依法治国的今天，单纯依靠行政手段稳定低生育水平，不符合形势发展的需要，有损改革发展稳定大局，对此必须要有清醒的认识。

二、当前人口形势

进入新世纪以来，我国的人口形势发生了重大变化。人口总量在对经济社会发展仍然构成持续压力的同时，人口素质、结构、分布正在成为影响和制约经济社会发展的关键因素，人口形势更趋复杂。客观认识、准确把握人口形势，对促进科学决策具有十分重要的意义。当前人口形势，可以概括为以下几个方面：

（一）人口规模庞大依然是最重要的基本国情

预计未来十几年，全国总人口仍将净增1亿多；如果维持现行生育政策不变，2030年前后将达到14.6亿左右的峰值，人口与资源环境及经济社会发展的深层矛盾将更为突出。与此同时，我国人口增长的势能在逐渐减弱，低生育水平稳中有降，目前处于人口惯性增长的后期阶段。总人口达到峰值后将快速减少，进入负增长阶段。

（二）人口素质成为影响国家竞争力提升的关键

我国人口综合素质不高，特别是出生缺陷病种多、病因复杂、发生率高、绝对量大，每年新增出生缺陷约90万例，其中出生时临床明显可见的出生缺陷约25万例。受多种因素影响，一些有效的干预措施尚未得到应用和普及。

（三）出生人口性别比长期失衡带来的严重问题正在凸显

我国出生性别比长期严重偏离正常范围（103～107），2013年达到117.6。《国家人口发展“十二五”规划》提出，到“十二五”期末，要将全国出生人口性别比降至115以下，这是一项硬任务。

出生性别比偏高问题，有着深刻的经济、社会和文化背景。一是社会保障制度不健全，男女经济地位不平等，养儿防老具有现实必要性；二是传宗接代的传统思想和男性继承制度；三是B超和终止妊娠技术的普及；四是计划生育政策与出生性别比偏高有一定关联，部分群众在生育数量被严格限制的情况下，转而争取实现性别偏好。出生性别比失衡在少年儿童时代不存在明显的社会问题，但随着时间的推移，年轻一代逐渐步入婚育旺盛期，可能引发一系列法律、伦理、经济和社会问题。一是造成婚姻挤压，大量单身人群的存在对社会稳定构成威胁；二是“光棍”集中在最贫困的人群和最边远贫困的地区，加大贫富差距；三是出生性别比偏高本质上是对女性生存权利的侵犯，这种现象的长期存在，将造成男女地位的进一步不平等，影响社会和谐。

（四）人口老龄化将给经济社会发展带来巨大挑战

我国人口老龄化呈现速度快、规模大、“未富先老”等特点。2013年，我国60岁及以上老年人口达到2亿，占总人口的15%，预计将在25年后翻一番。老年人口剧增与未成年人口、劳动年龄人口缩减相伴随，成为不可逆转的现象，将改变人口与经济社会发展的未来。

（五）大规模人口流动对实现社会治理体系和治理能力现代化提出更高要求

我国正面临人类历史上规模最大的人口流动。2013年流动人口总量超过2.45亿，占全国人口总量的17%，也就是说，每6个人就有一个是流动人口。今后较长一段时期内，城镇化进程将继续以较快速度增长，人口流动还将非常活跃。据测算，未来二三十年，将有3亿左右农村人口向城镇地区转移。

大规模的人口流动在推动经济增长、缩小地区差距、改变人口分布格局的同时，也带来了很多问题，包括公共服务缺口大、社会管理难到位、社会融合水平低、边疆地区人口外流等。在我国，流动人口长期居留、举家迁徙的趋势越来越突出，出现“流动人口不流动”的现象。特别是新生代流动人口基本没有务农经历和经验，融不进城市、回不去农村。我们希望把流动人口引向中小城市，实际上，很难阻挡外来人口大量涌入特大城市和大城市的步伐。

（六）家庭发展成为影响民生改善与社会和谐的重要因素

家庭规模小型化，从1982年的4.43人，下降到2010年的3.10人。家庭类型多样化，家庭关系简单化，独生子女家庭和独居老人比例有所升高，现有独生子女家庭1.5亿多户。家庭的稳定性受到削弱，婚姻、生育、养老等传统功能有所弱化。提升城乡家庭发展能力，促进家庭健康发展，成为公共政策必须认真应对的重大课题。

（七）各地人口发展不平衡对分类指导提出了更现实的要求

由于经济社会发展水平和计划生育工作基础存在差异，地区间、城乡间、民族间、人群间生育水平相差较大，多生和少生、超生和不生现象并存。上海、北京、江苏、浙江、东三省等，完成人口转变比全国超前十年左右，生育水平与德国、意大利等人口转变最早的国家相当。与此同时，在西部一些省区，人口转变依然在进行之中，人口自然增长速度相对较快，在他们身上，能够看到世界上人口转变相对较慢国家的影子。

当前我国面临的人口问题，有人概括为“国人众多，家人太少”，有一定的道理。

三、计划生育政策法律体系

经过几十年的计划生育实践，逐步形成了相对完整的规范生育行为的政策法律体系。

（一）生育政策

我国生育政策是在长期实践中逐步形成的，并随着人口与经济、社会发展形势的变化不断完善。上世纪70年代，提倡以“晚、稀、少”（晚，男25周岁、女23周岁以后结婚；稀，生育间隔3年以上；少，一对夫妇生育两个孩子）为目标的自愿性计划生育。1980年，开始推行强制性的独生子女政策。1984年开始“开小口”，各省（区、市）先后允许农村独女户生第二个孩子。2000年以来，各地先后放宽再婚夫妇生育条件、取消生育间隔，对生育政策进行微调。

现行生育政策在《人口与计划生育法》第18条中作了明确的规定，体现了中央层面统一的原则要求：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

归纳起来，截至这次政策调整之前，我国现行生育政策大致上可以分为四类：

1.一孩政策。即独生子女政策，包括两个群体：一是全国各地的城镇居民；二是北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省（市）的农村居民。覆盖全国总人口的37.5%。

2.一孩半政策。农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，可以再生育一个孩子；第一个孩子是男孩的，不允许再生。包括河北等19省（区）的农村居民。覆盖全国总人口的52.8%。

3.两孩政策。主要包括三个群体：一是海南、云南、青海、宁夏、新疆5省（区）的农村居民；二是双方均为独生子女的夫妇；三是在天津等7省（市），一方为独生子女的农村夫妇。覆盖全国总人口的5.8%。

4.多孩政策。包括两个群体：一是青海、宁夏、新疆、四川、甘肃、海南、内蒙古等省（区）的少数民族农牧民，以及云南、黑龙江等省边境地区和少小民族的农村居民，可以照顾生育第三个孩子。二是西藏的藏族及少小民族农牧民不限制生育数量。覆盖全国总人口的3.8%。

生育政策在地区之间、城乡之间、民族之间有不少差别。总体上看，农村宽于城市，西部宽于东中部，少数民族宽于汉族。按照现行生育政策，全国的政策生育率约为1.47。

（二）计划生育奖励政策

1.独生子女父母奖励费。对领取《独生子女父母光荣证》的夫妇给予奖励，这项政策早在1979年就出台了，当时叫“独生子女保健费”。各地标准不一，从每人每月2.5元到50元不等。据测算，如果全国统一标准，把奖励费提高到夫妇每人每月50元，每年需要1800亿元，是一笔不少的经费，但对每个家庭来说，杯水车薪，解决不了什么问题。所以，独生子女费要进行制度创新。

2.计划生育奖励扶助制度、“少生快富”工程、特别扶助制度。

表：计划生育利益导向三项制度

3.城镇独生子女父母年老奖励制度。主要针对退休后的城镇独生子女父母，加发本人退休金的1%～10%，或给予一次性补助。目前，22个省（区、市）实行这一制度。

4.相关优惠政策。在社会养老保险、新型农村合作医疗、集体收益分配、高考加分等方面，向计划生育家庭倾斜。

（三）计划生育限制政策

1.社会抚养费。多出生人口占用了较多的公共资源，为适当补偿政府的社会事业投入经费，向违反计划生育政策的公民征收社会抚养费。过去叫“超生罚款”“计划外生育费”。2002年制定的《社会抚养费征收管理办法》规定：征收主体是县级计划生育部门；收取的费用全部上缴地方国库，实行“收支两条线”。这个问题近年来炒得很热，有一些批评。我的看法：一是依法收；二是规范收；三是讲方法；四是应公开；五是要完善。

2.党纪政纪和法律责任。党员干部违法生育的，要严格依照党纪国法，最严给予开除公职、开除党籍的处分。名人富人等社会公众人物违法生育的，不得推荐为各级党代表、人大代表、政协委员候选人。违法生育不管涉及谁，都要严肃查处，事关法律的尊严、政府的责任和社会的公平。

对计划生育管理人员的违法行为，包括违法行政、徇私枉法、弄虚作假等，要给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（四）计划生育法制体系

计划生育法制体系以宪法为依据，以《人口与计划生育法》为核心，以计划生育行政法规、地方性法规和地方政府规章为主体。2002年开始实施的《人口与计划生育法》，与《流动人口计划生育工作管理办法》《计划生育技术服务管理条例》《社会抚养费征收管理办法》合称“一法三规”，标志着计划生育工作开始走向法治化。计划生育法制体系有三个特点：一是国家立法晚于地方法规；二是授权性条款多；三是宣示性、提倡性条文多。

推进计划生育法制建设，要着力抓好以下三个方面的工作：第一，坚持法制统一和城乡统筹的原则，逐步实现生育政策、奖惩政策等核心制度在全国范围的基本统一，解决地方条例规定不一致带来的法律冲突问题。第二，强化法律执行的制度、程序、责任和救济机制，规范公共权力，保障公民权利。第三，把实践证明行之有效的政策制度上升为法律，为解决重点难点问题提供充分的法律依据。当前比较重要的立法任务有：研究修订《人口与计划生育法》，加快《社会抚养费征收管理办法》的修订步伐，推动出台《促进出生人口性别结构平衡管理条例》。

四、促进人口长期均衡发展

国家“十二五”规划提出了“促进人口长期均衡发展”的目标。“人口长期均衡发展”包含两层意思：一是人口系统内部，实现数量、素质、结构、分布之间的动态平衡；二是人口系统外部，要求人口与经济社会发展水平相协调，与资源环境承载能力相适应。

（一）人口转变理论

1945年，美国人口学家弗兰克·诺特斯坦提出了系统的人口转变理论，认为每个国家在现代化进程中，人口发展模式将发生根本性的转变，先后经历四个阶段：

一是传统阶段。这是工业化之前的普遍模式，主要特征是“高出生、高死亡、低增长”，表现为“马尔萨斯陷阱”。

二是起步阶段。在工业化早期，随着生产力水平迅速提高，卫生防疫显著改善，死亡率大幅下降，实现向“高出生、低死亡、高增长”的第一次转变。18、19世纪的欧美各国，二战后的多数发展中国家，都经过这个阶段。目前，撒哈拉以南非洲还处于这个阶段（总和生育率为5）。

三是关键阶段。随着工业化的进一步发展、社会结构变迁、婚育观念转变和避孕技术发展，出生率开始迅速下降，实现了向“低出生、低死亡、低增长”的第二次转变。在西欧各国，这一阶段大都发生在19世纪末至20世纪40年代，日本、东欧、北美则在20世纪50年代完成了这一转变。

四是完成阶段。工业化完成后，出生率降至与死亡率大致相当的水平，出生与死亡重新达到平衡，实现零增长，把人口总数稳定在某一水平上。可称为“稳定人口”，画成人口金字塔，就是竖条形。最典型的是美国，1975年前后，美国的总和生育率降至更替水平，保持至今，预计未来将长期保持在2.0上下。美国人口总量增长很慢，老龄化速度也不快，表现为适度生育水平下的均衡。

俄罗斯、日本、德国等的总和生育率降至更替水平以下后继续下降，目前只有1.4～1.5。由于生育率长期低于更替水平，老龄化速度快、水平高，人口自然增长后继乏力，相继出现人口负增长。一些人口学家认为，负增长是人口发展的普遍规律和必经阶段，但现在下结论为时尚早。

（二）促进我国人口长期均衡发展

40多年的计划生育实践，推动了人口转变的提前到来，促进了经济发展和社会转型，为资源、环境的可持续发展创造了条件，形成了人口系统外部均衡发展的趋势。在政策因素的强力介入下，我国人口发展模式快速由非洲模式向欧美模式转变，在此过程中累积了人口系统内部诸要素的不均衡性，呈现出很多中国特色的人口现象，比如老龄化速度快、规模大，出生性别比失衡程度重、时间久，人口流动速度快、规模大。可以说，在一定程度上，这些大都是严格控制人口数量，避免陷入人口规模巨大压力的深渊，不得不支付的代价。

从1949年到1990年间，中国人口走过了“三次出生高峰、两次出生低谷”大起大落的发展轨迹。人口事件是长周期事件，只有这个阶段出生人口的生命周期结束以后，人口发展轨迹才会归于平静，这就决定了21世纪中叶以前的人口变化十分剧烈，各类人口问题集中爆发。本世纪中叶以后，中国人口发展能不能实现内部和外部均衡，取决于目前和今后的生育水平，需要现在就作出正确的决策和引导。

当前，我国人口发展的目标已经由控制人口增长为主转向促进人口长期均衡发展。计划生育工作必须顺应新的形势，转型发展。

做好新时期的计划生育工作，机遇与挑战并存。40多年来，我们积极探索符合我国实际的人口发展道路，形成了一套行之有效的政策、制度、措施和办法，必须长期坚持。一是明确了基本国策地位，形成了党政负责、部门协同、齐抓共管、综合治理的工作格局；二是坚持“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合，建立了相对完整的政策法律体系；三是坚持人口与发展综合决策，完善了目标管理、一票否决的考核机制；四是坚持国家指导与群众自愿相结合，树立了以人为本、优质服务、知情选择等先进理念；五是坚持宣传教育与利益导向、行政管理与群众工作、整体推进与分类指导相结合，建立了横到边、纵到底的管理服务网络和队伍。

（三）促进人口长期均衡发展的重点任务

促进我国人口长期均衡发展，要抓好六项重点任务。

1.坚持计划生育基本国策，稳定适度低生育水平。在未来相当长的一个时期，我国人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的巨大压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变，决定了必须长期坚持计划生育基本国策，稳定适度低生育水平。

2.大力提高出生人口素质。提高出生人口素质，事关千家万户的幸福和国家民族的未来，是一项迫在眉睫的重要任务。全社会都要为提高出生人口素质作出积极的努力，使优生优育成为广大群众的自觉行动。我委正全力推进免费孕前优生健康检查项目。

3.切实加强出生人口性别比综合治理。治理出生人口性别比偏高问题是一项长期任务，必须进一步加强领导，加大综合治理力度，建立健全“宣传教育、利益导向、全程服务、查处‘两非’（非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠）、考核评估”的工作机制。下一步工作必须抓住重点、有所突破，近期治标、长远治本。

4.积极应对人口老龄化。人口老龄化是经济社会发展的必然结果，将成为未来社会的常态，必须未雨绸缪、早作准备，既要高度重视，又不能惊慌失措。要探索建立多种形式的计划生育家庭养老保障制度，健全老年人基本医疗保障体系，做好老年人医疗卫生保健，建设老年健康支持体系。

5.继续抓好流动人口服务与管理。流动人口是卫生和计划生育服务管理的重点人群，流动人口工作基础不够扎实，各级、各方责任落实还不到位，服务管理手段需要创新。要针对问题进一步加强调查研究，在管理上巩固和深化全国“一盘棋”机制，在服务上大力推进卫生计生基本公共服务均等化。

6.着力提高计划生育家庭发展能力。扩大幸福家庭创建活动试点范围。在优生优育、青少年成长、家庭保健、养老保障等方面，加快建立中国特色的家庭政策体系。

五、稳妥扎实有序做好调整完善生育政策工作

“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这24个字，说起来简单，做好并不容易。

比如“独生子女”的界定。一般地讲，独生子女是指本人没有同父同母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹。那么，父母收养的兄弟姐妹算不算，父母再婚已有的继子女算不算，双胞胎能不能算成一人，残疾的兄弟姐妹又怎么算？

又如独生子女证。三十年前发的证，找不着了怎么办？当时没有先进的防伪措施，各地的证件形式也不统一。如何加强独生子女证管理，在验证、注销、补发、辨伪等环节堵塞漏洞？

再如政策的衔接。从哪天开始，单独夫妇生育第二个孩子算是合法？是十八届三中全会《决定》通过之日（2013年11月12日），发布之日（2013 年11月15日），还是将来修改地方条例的日子？从《决定》通过到地方修改条例，在此期间生二孩的单独夫妇，能否补办生育服务证，变成合法生育？如果不行，按什么标准征收社会抚养费，让这部分家庭觉得公平、可以接受？在地方出台调整完善生育政策的新规前，单独夫妇超生，还没有作出处理决定的，要不要执行“从旧兼从轻”的原则？已经作出处理决定，但没有执行到位的，要不要继续执行？申请独生子女病残儿鉴定、已进入鉴定程序的单独夫妇，可否撤回鉴定申请？在地方出台新规后，申请再生育的单独夫妇已经领取的奖励金要不要退还？

再如出生堆积。据测算，目前单独夫妇总量在3300万对左右，其中已经生育一个孩子，还没有生第二个孩子的单独夫妇超过1000万对。如果没有合理有效的管理和引导，符合条件的单独夫妇集中在两三年内生二孩，每年最多可能再增加五六百万新生儿，造成出生人口数量大起大落，给教育、卫生、就业、社会保障等公共服务带来一定压力。我们知道，城市独生子女多，城市居民是这次政策调整主要的受益者。特大城市、大城市的生活成本高，生育意愿相对较低，但中小城市生活成本并不是很高，生育意愿并不低。政策调整后，中小城市的生育水平如何变化，如何避免出现大的出生堆积？过去实行生育间隔，后来各地先后取消了，现在能不能重新捡起来？

又如生育反弹。目前，全国城乡居民的生育意愿为1.93，希望生两个孩子、一男一女的占80%以上。根据概率统计原理，如果出生性别比为117，满足儿女双全的愿望，每对夫妇要生3.02个才能实现。这是我们的资源环境不能接受的。避免出现生育反弹，有没有什么好办法？

下面根据国家卫生和计划生育委员会研究的意见，谈谈调整完善生育政策的一些主要考虑。

（一）调整完善生育政策的重要意义

一是有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化进程，促进经济持续健康发展。

二是有利于推动出生性别比趋向平衡，提高家庭发展能力，促进家庭幸福与社会和谐。

三是有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展。

（二）调整完善生育政策的总体思路

调整完善生育政策，党中央高度重视，社会各界非常关注，专家学者积极建言献策。2008年，按照中央领导同志的指示，启动了新一轮调整完善生育政策的调研论证工作。政策研究遵循的原则，主要根据2004—2006年国务院批准组织的国家人口发展战略研究，该研究报告先后经国务院常务会议、中央政治局常委会、中央政治局会议讨论通过。报告明确了我国人口发展的方向，提出将总和生育率稳定在1.8左右、人口峰值控制在15亿左右的目标。

2008年以来，我们开展了人口现状的基础性调查，组织了多方案测算比较，做了大量的调研论证、沟通协调工作，逐步形成政策调整的思路和方案。今年两会以来，新组建的国家卫生计生委将调整完善生育政策作为重点工作之一，进一步开展相关研究，核实人口数据，研判人口形势，听取各方意见，修改完善方案。中央领导同志非常慎重，多次听取汇报，深入讨论研究。今年9月，习近平总书记主持中央政治局常委会、中央政治局会议，李克强总理主持国务院常务会议，专门讨论了调整完善生育政策问题。总书记、总理再三强调，要稳妥扎实有序地调整完善生育政策，卫生计生委要严防死守，计划生育基本国策必须长期坚持。

关于调整完善生育政策，学界和社会上主要有四种意见：

一是渐进调整，首先在全国城乡实施单独两孩政策，保持生育水平的总体稳定，为下一步继续调整创造条件。

二是一步到位，实施普遍两孩政策。

三是维持现状，继续坚持现行生育政策。有人主张到全国人口总量达到峰值、年出生人口数降到1200万左右时，再由各地根据实际进行调整。

四是进一步收紧，严格实行一对夫妇生育一个孩子的政策。有人认为，目前我国人口总量过多，资源和生态环境不允许每年新增几百万人口，应当进一步收紧生育政策。

我委组织开展了深入的调查研究，分析了以上各种意见的利弊得失。我们主张渐进调整的思路，即立即启动实施单独两孩政策。

当前，实施单独两孩政策的时机已经成熟：一方面，低生育水平长期稳定，群众生育意愿已发生明显转变，晚婚晚育、少生优生的观念正在形成。另一方面，“十二五”时期的人口状况有利于政策调整。2011年育龄妇女总量达到3.8亿的峰值后开始下降，到2015年将减少1200万人。同时，第一代独生子女陆续进入婚育期，单独夫妇的总量还不大。在独生子女大规模进入婚育期之前，及早实施单独两孩政策，可以释放一部分生育势能，积累经验，有利于保持生育水平的总体稳定，为将来进一步调整打基础。

政策出台前，单独两孩方案经过反复研究、修改完善，在讨论过程中逐步深化认识、凝聚共识：一是对当前生育水平的判断；二是对人口形势的把握；三是对计划生育工作转型发展的认识。人口学、社会学、经济学以及资源环境领域的专家学者、中央领导同志、地方党政领导、相关部门、基层计划生育工作者、普通群众，都提出了不少好的意见建议，得到采纳、吸收。

（三）稳妥扎实有序启动实施单独两孩政策

党的十八届三中全会作出了调整完善生育政策的战略部署。2013年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，全国人大常委会通过了关于调整完善生育政策的决议。2014年2月，国务院召开全国计划生育工作电视电话会议，李克强总理作出重要批示，刘延东副总理出席会议并作重要讲话，部署调整完善生育政策和进一步加强计划生育工作。

我委组织开展的主要工作：

1.加强组织领导，认真部署落实。国家卫生计生委先后召开全国卫生计生委（人口计生委）主任座谈会、全国卫生计生工作会议，印发《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》（国卫指导发〔2014〕1号），对启动实施单独两孩政策提出明确工作要求。

2.科学制定方案，依法启动实施。及时成立了调整完善生育政策领导小组和专家组，组织开展备案审核工作，指导各省（区、市）在客观评估当前人口形势、计划生育工作基础以及政策实施风险的基础上，制定实施方案。已组织召开6次专家评估会和6次领导小组会议，对各省（区、市）的备案材料进行审核。在对各地备案审核以及对各省（区、市）政府函复中，有针对性地提出做好出生人口预测、大中城市妇幼保健、加强基层基础工作、方便群众办事等方面的意见。29个省（区、市）人大常委会及时修订地方人口与计划生育条例或作出专门决定，依法启动实施单独两孩政策。

3.开展宣传引导，做好政策衔接。印发《关于做好调整完善生育政策宣传引导工作的通知》（国卫办宣传函〔2013〕550号），协调相关部门，及时发布政策解读，主动回应社会关切。李斌主任在两会专题新闻发布会上答记者问；中央媒体就政策内容及群众关心的问题，分别作了专题采访和报道，积极引导社会舆论。在单独两孩政策实施过程中，指导各地做好独生子女界定、计划生育利益导向和社会制约政策衔接以及单独再婚夫妇生育政策完善等工作。会同民政部、财政部、人社部、住建部印发《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发〔2013〕41号），加大对独生子女伤残、死亡等特殊困难家庭的保障力度。

4.加强风险防控，强化公共服务。根据各地现行生育政策及其落实情况，结合符合单独两孩政策条件的人群数量、生育意愿等因素，提出了各省（区、市）今后一个时期各年度出生人口增幅调控目标。组织开展单独夫妇信息核查，掌握单独夫妇的规模、结构、分布等情况，做好今后一个时期的出生人口预测。指导各地建立出生人口监测和预警机制，确保生育水平不出现大的波动。高度关注出生人口增加对大中城市基本公共服务的影响，印发了《关于做好新形势下妇幼健康服务工作的指导意见》（国卫妇幼发〔2014〕32号），组织开展“妇幼健康服务年”活动，调整扩充服务资源，规范妇幼保健服务，强化产科服务质量。针对群众反映的“办证难”问题，指导各地在政策实施过程中，进一步改进服务管理，规范再生育审批，简化办证流程。

5.组织调研指导，把握工作动态。制定工作方案，根据各地启动实施单独两孩政策的时间，分批开展调研指导。已完成对北京、天津、江苏、浙江、安徽、江西、陕西、内蒙古、广西等9省市的调研指导，通过座谈交流、查看资料等方式，广泛听取干部群众的意见建议，及时研究调研中发现的问题，提出有针对性的建议，并书面反馈进一步做好相关工作的意见。根据对各地报备材料的汇总分析，政策目标人群为1100多万人。截至5月底，各地共有27.16万对单独夫妇提出再生育申请，审批通过24.13万对，可以说，单独两孩政策在各地起步良好，进展顺利。

我们在调研中发现，政策实施过程中还存在一些问题：

一是少数地方对调整完善生育政策的重要性认识不到位，相关准备工作不足，对可能出现的问题和风险，缺乏清醒认识。由于卫生计生机构改革和调整完善生育政策同步进行，一些干部群众错误地认为，计划生育工作放松了，出现思想懈怠、等待观望的情绪，个别地方执行政策的力度减弱，工作出现滑坡。

二是一些大中城市符合政策的人群规模较大，一些省份生育旺盛期妇女处在高峰期，单独两孩政策实施后，这些地区的出生人口将明显增多。有些省份之前取消了生育间隔，单独两孩政策实施后，两个因素叠加可能出现生育堆积。

三是部分大中城市助产服务保障问题进一步突出。目前，省级和地市级妇幼保健机构床位使用率平均在93%和98%以上，三级助产机构普遍超负荷运行。政策调整后，高龄产妇增多，孕产风险更为突出。

四是个别干部对单独两孩政策有关衔接措施存在误解误读。各地出台配套政策的规定不完全一致，一些群众存在攀比心理。近期有关媒体对计划生育的负面报道甚至炒作较多，给基层计划生育工作带来不利影响。

为配合做好单独两孩政策的实施，当前要重点做好以下四项工作。

一是做好出生人口监测和预警。各地要建立健全出生人口监测和预警机制，加快实现县乡级孕产期保健、住院分娩、出生医学证明、儿童预防接种等个案登记信息交换与共享。协调建立婚姻、户籍、社保、教育、流动迁移等人口基础信息的跨部门交换机制。坚持和完善办事采集与入户采集信息相结合，及时准确把握出生人口变动态势。科学划定出生人口、政策符合率、多孩率等预警线。建立通报和约谈制度，把握工作态势，及时解决问题，防止生育水平出现大的波动。引导群众合理安排再生育，严格控制政策外生育，特别是多孩生育。

二是加强妇幼服务能力建设。要深入开展妇幼资源调查分析，摸清服务资源底数。做好优生优育咨询指导，广泛开展便民门诊服务。健全高效快速的高危孕产妇和新生儿转诊、会诊网络，确保母婴平安健康。同时，结合出生人口变动的预测，做好妇幼保健和计划生育服务体系建设规划。根据计划生育工作特点，因地制宜做好基层妇幼保健和计划生育技术服务资源的优化整合，配齐配强专业技术人员，做好专业人员的培养培训，提高服务能力和水平。采取有效措施鼓励群众到一级、二级医院接受服务，引导有序就医。

三是改进和加强计划生育服务管理。近日，国家卫生计生委印发《关于加强计划生育基层基础工作的指导意见》，要求各地在机构改革中，切实稳定和加强计划生育基层工作机构和队伍，坚持依法行政，文明执法，抓好经常性工作。今后一个时期，计划生育服务管理方面，要不断简化再生育审批程序和手续，推动各地逐步取消一孩生育服务证，积极开展再生育服务证、流动人口婚育证明、独生子女父母光荣证等的网上办理。适应单独两孩政策启动实施的新形势，全面梳理相关政策措施，鼓励按政策生育，对有关放弃再生育奖励等政策措施，研究做好修订完善工作。

四是深入开展促进人口长期均衡发展的政策研究。各省（区、市）要组织相关研究机构，及时评估单独两孩政策实施以后生育水平的变动情况及其对经济社会发展的影响。进一步调研分析调整完善生育政策对推动国内消费、促进经济增长和相关产业发展等方面的影响。研究建立重大经济社会政策人口影响评估机制。

（四）加强保障措施，抓好工作落实

做好新时期计划生育工作，必须坚决贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会精神，打基础、强服务、破难题，抓创新、抓协调、抓落实，继续转变工作思路和方法，创造性地开展工作。

1.继续坚持党政一把手亲自抓、负总责。坚持基本国策，党政重视是基础，是前提。各级党委、政府都要把计划生育工作列入重要议事日程，列入经济社会发展总体规划，纳入改善民生的重要部署。党政一把手亲自抓、负总责是不是落到实处，一看是否坚持层层落实目标管理责任制，兑现一票否决；二看必要的投入是否得到保证；三看是否配齐配强领导班子。

强化综合治理工作，形成党政主导、计生牵头、部门配合、公众参与的齐抓共管格局。从协调机制看，国家层面建立了兼职委员制度，省、市、县级政府均成立了计划生育工作领导小组，一定要发挥好兼职委员单位和领导小组制度的作用，加强协调配合，共同做好计划生育工作。

改革完善目标管理责任制，科学合理地设定考核指标。把党政重视、部门配合、机构队伍、经费保障、依法行政等作为考核重点，创新考评方式，减少考核频次，加强对工作过程的考核。认真执行考评工作纪律，坚持不提不切合实际的目标要求，严禁考核指标层层加码，引导基层把工作重点放到规范管理、搞好服务、落实政策上来。

2.切实稳定和加强基层工作网络队伍。2013年3月启动了新一轮国务院机构改革，组建了国家卫生和计划生育委员会。9月，党中央、国务院出台《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号），明确要求整合卫生和计划生育行政部门，优化配置卫生和计划生育服务资源。计划生育基层工作网络和队伍是做好计划生育工作、落实基本国策的基石。如何在机构改革中，巩固和加强基层工作网络和队伍？

一是行政管理这条线。各级计划生育行政部门与卫生行政部门合并，卫生计生行政执法资源也要整合。镇乡计生办可以增加公共卫生管理职能，更名为卫生和计划生育办公室。稳定和加强村计生专干、组信息员（育龄妇女小组长），夯实网底，切实做到人员、待遇、任务三落实。

二是技术服务这条线。机构改革后，整合成立了妇幼健康服务司，加强妇幼保健和计划生育技术服务体系建设，统筹妇幼保健和计生技术服务资源，实现优势互补、资源共享。服务资源的整合是一项看似简单、做起来并不简单的工作，一点都不能大意。我认为，县级计生技术服务站可以与妇幼保健院整合，镇乡计生技术服务机构可以和镇乡医院的妇幼保健职能整合，但不能和镇乡医院简单合并。因为计生技术服务机构与妇幼保健机构在服务对象、服务内容、服务方式、经费来源等方面都是相同、相近或交叉的，但与医院在职能、工作方式、服务对象、经费来源等方面存在较大差异。

三是群众工作这条线。计划生育本质上是群众工作，需要广大群众的参与和社会各界的支持。要按照十八届三中全会《决定》关于加强社会治理体制、激发社会组织活力的精神，通过政府购买服务的方式，鼓励社会组织创新发展。

3.扎实推进优质服务、依法行政。切实增强宗旨意识，从群众最需要的地方做起，从群众最不满意的地方改起，真心实意为群众解难事、办实事、做好事。一是针对群众多层面的健康需求，开展全人口、生命全过程、全方位的优质服务，包括预防出生缺陷，促进青少年健康成长，减少非意愿怀孕和人流等；二是研究改革一孩生育服务证和孕环情定期检查制度，大力推广基层群众自治、诚信计生、阳光计生活动。

从根本上来说，依法行政第一位要约束的是政府，而不是群众。必须大力推进依法行政、文明执法，从体制、机制和作风层面，着力解决三类突出问题：一是办证难问题；二是违法侵权问题；三是执法不严不公现象。

4.加快计划生育信息系统重点业务应用。经过多年的努力，我们积累了相当完备的硬件基础，培养了一支业务能力较强的工作队伍，形成了庞大的人口数据资源，也有一些应用得比较好的信息系统，比如计生部门的流动人口系统、奖励扶助系统，卫生部门的疾控、监督、应急系统。机构改革后，卫生计生部门采集和管理个案信息的优势更加突出，对全人口信息的需求也更加紧迫。加强全员人口信息库建设，必须抓住三个关键环节：

一是探索建立依托基层，在服务中动态采集信息的新机制。

二是建立与统计、公安、教育、社保、民政等部门信息交换、比对、共享的机制，确保信息的全员覆盖、质量提升和及时更新。当前重点要把出生人口数、出生率、自然增长率、出生政策符合率、政策外多孩率、总和生育率等几个核心数据搞准。

三是重视和加强对数据的开发应用，把数据激活、用好，用出效益来。运用信息系统，加强对业务工作和群众需求的分析，全面提高行政管理和公共服务水平。

5.加强人口与发展领域的国际交流合作。国际人发大会《行动纲领》和千年发展目标即将到期，人口发展领域的国际合作面临许多新情况、新问题。我们要积极参与《行动纲领》审评与战略对话活动，扩大影响力和话语权。开展与其他发展中国家及发达国家的交流合作。继续深化与联合国人口基金、国际计生联和南南合作伙伴组织等的合作，努力拓展新的合作领域。宣传我国计划生育工作的经验和做法，继续借鉴国际先进理念，促进我国计划生育工作的创新发展。