社区居家养老服务评估的系统化与政策保障——浙江杭甬典型社区调查

姚轶蓝

(绍兴文理学院 法学院，浙江 绍兴312000)

社区居家养老服务评估的系统化与政策保障
——浙江杭甬典型社区调查

姚轶蓝

(绍兴文理学院 法学院，浙江 绍兴312000)

到2015年，浙江全省将实现城乡社区居家养老服务全覆盖.如何更快更好地推进居家养老服务将成为今后浙江省养老工作的重点.作为居家养老服务工作的重要组成部分，如何提高服务的评估质量与评估管理水平将是今后发展养老服务的关键.作者基于浙江省杭州、宁波部分典型社区的居家养老服务体系及其评估的研究与调查，对服务系统性评估指标体系的建构及其政策保障作了一些思考.

社区；居家养老；评估；系统化；政策保障

0 引言

随着经济社会的快速发展，中国传统的家庭结构已经发生变化，核心家庭成为家庭结构主要模式，但是“孝顺父母”、“享受儿孙绕膝的生活”仍然是中国文化最核心的价值观念，家庭仍是养老的主要场所.居家养老目前是未来也将是中国绝大多数老年人的养老方式.“居家养老是指老年人住在家庭，在接受家庭养老服务的同时，由社会提供辅助养老服务的一种养老模式.”经过多年实践探索，浙江省社区居家养老服务得到了很大的发展.针对来势迅猛的“银发浪潮”，浙江省发改委、省民政厅提出，到2015年，全省城乡社区居家养老服务实现全覆盖，基本建立以护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的机构养老服务模式.作为居家养老服务工作的重要组成部分和薄弱环节，如何提高服务的评估质量与评估管理水平将是今后发展养老服务的关键.

本文基于浙江省杭州、宁波部分典型社区的居家养老服务体系及其评估的研究与调查，对服务系统性评估指标体系的建构及其政策保障作一些思考.

1 建立科学全面的居家养老服务评估体系的必要性

居家养老服务一般属于“限价公共服务”①.公共服务涉及3个参与者：作为政策制订者的政府、服务的提供者和服务的消费者.当然政府有时候也是服务的提供者，但是政策制订和服务提供的角色的分离是政府管理方式转变的必然趋势.因此，政府主要承担的是选择、监督、评估服务提供者的责任.服务提供者主要指的是一些非政府组织(民间组织)，包括社会中介协调机构.对居家养老服务的评估，主要的对象便是这些民间组织.从国外现有的民间组织评估经验看，评估理论主要有“三E理论”、“三D理论”、“顾客满意度理论”等[1].“三E理论”有助于提升民间组织的效率，但在提升民间组织公信度和其自身能力方面有一定的局限.同理，“三D理论”在提升民间组织的组织能力方面有较大作用，但在提高效率和公信度方面有所欠缺.“顾客满意度理论”能提高民间组织服务品质，但对其他方面建树较小.目前较为全面的评估理论为“APC”评估理论.A指的是民间组织问责(Accountability)，P为绩效(Performance)，C为组织能力(Capacity).目前我国国内大部分地区对居家养老服务的评估，主要包括服务接受者(即老年人)需求评估，少量涉及绩效评估，对居家养老服务机构的问责和组织能力评估较少.要建立一个科学、全面的评估体系，“APC”评估理论则较为合理.

居家养老服务评估包括服务供给模式与机制的完善、服务管理与程序的规范、服务人员队伍素质的提高等子系统.评估不仅仅是一项技术工作，在政策制定、项目管理、社会服务等方面，已经成为一种日常工作实践.评估本身不是目的，而是实现目标的手段，它不能根除社会问题，但评估结果甚至评估过程本身就能影响服务的质量和效果.本课题组在对杭州、宁波居家养老服务接受者的调查中发现，对服务督导评估的次数会影响他们对服务的满意程度，见表1.

表1 评估督导频率与服务接受者满意度的交叉列表分析

由表1可知，随着每季度评估督导次数增多，已经显示满意度提高的趋势，只是在统计上没有达到5%的显著性水平.但是仍然可以表明，服务的评估督导频率的提高应该可以提高服务的满意度.对社会机构提供的服务进行评估，Chelimsky认为基于四个原因：改进服务质量、监督服务提供者、提供科学决策支持以及为新评估积累经验和知识.[2]因此综上，我们需要用全面、系统、整合的观念来对待评估实践.

总体来看，国内对于居家养老服务的评估均处于起步阶段.但在浙江省养老服务率先发展的城市如杭州、宁波，已经有了一定的服务评估实践，但是主要集中于对居家养老服务需求的评估，社区居家养老服务评估的系统化有待加强.

2 浙江杭甬典型社区城市居家养老服务及其评估的现状

杭州市、宁波市居家养老服务在浙江甚至全国均走在先进行列.如，杭州下城区曾获“全国社区服务示范城区”称号；宁波在全国率先推出针对特别困难居家老人的相关扶助制度，如政府为其向养老服务机构购买服务制度，同时建立了居家养老服务机构运营补贴制.宁波市海曙区是全国最早提供居家养老服务的社区之一.本课题组选取杭州市下城区、宁波市海曙区作为调查地点，个案访谈12人，发放问卷205份，回收有效问卷199份.

2.1 居家养老服务内容和服务体系

杭州下城区与宁波海曙区均建立了区、街道和社区三级制的居家养老组织和服务机构.区民政局一级设置有居家养老服务指导中心，主要工作包括居家养老服务的政策制订、专项资金的管理使用和综合协调；街道一级机构为居家养老服务中心，承担辖区内居家养老具体日常服务的培训和管理；居家养老服务站是社区一级机构，直接为老人提供具体服务.杭州下城区设有社区星光老年之家89个，老年食堂63个，三星级老年活动中心6个，112处老年文化健身活动集聚场所，500个社区居家养老服务点，1个区老年活动中心，3个老年日间照料中心，11个区、街级老年福利机构，每年设立200万元居家养老服务专项资金.宁波海曙区有居家养老服务中心(站)25个，在建10个.早在2005年，该区就开始尝试“政府购买居家养老服务”这一新型养老服务模式.政府预算中每年有专款向民间机构海曙区星光敬老协会购买其服务产品.区一级的管理交由区敬老协会总会运作，位于各街道的协会分会依托社区派遣居家养老服务员每天为千余名独居高龄困难老人上门服务，每两个月协会会提前把各社区服务员的工资划拨到社区.协会的其他工作还包括居家养老服务申请者的评估、服务内容的审定梳理、服务情况的督促和检查.

2.2 居家养老服务体系评估

杭甬社区居家养老服务的评估主要还是集中在服务需求的评估上，评估对象主要是政府资助型居家老人，根据得分高低确定政府优先补助人员.近几年来，杭州曾发布《杭州市社区(村)居家养老服务需求评估办法(试行)》和《杭州市社区(村)居家养老服务标准(试行)》(杭民发〔2011〕50号)(以下简称《标准》)等文件.评估老人的养老需求主要采用巴氏量表、认知功能评估量表等，均为国际通用的相关评估工具.评估总分为100分，包括3项内容：主要参数(经济条件、生活自理能力、居住环境)、附加参数(年龄、认知能力、特殊贡献)和背景参数(重大疾病、残障情况、住房情况).《标准》对居家养老服务对象(政府购买服务对象和自费购买服务对象)作了界定；对居家养老服务实体的建立、服务和管理作了明确的规定；对居家养老的5项基本服务项目(家政服务、医疗保健、生活照料、紧急救助、精神慰藉服务)以及其他文体服务、法律咨询服务的内容等进行了详细的分解，提出了较为明晰的要求.《标准》还规定了政府购买服务的居家养老服务流程，提出了建立养老服务信息数据库、提升现有服务平台能力、完善监督评价机制三项保障措施.

根据《标准》，社区设立了3层次的评估体系：A.区、街道居家养老服务中心每季对各服务实体进行服务满意度的随机抽样调查，并以此作为结算及选定次年服务供应商的依据，对服务评价低的居家养老服务实体予以淘汰；B.街道居家养老服务中心每季对各社区助老员、社区专职工作者进行服务满意度的随机抽样调查，并以此作为考核依据；C.区民政局每年定期或不定期对各街道居家养老工作进行考核和综合检查，考核与评定结果作为年度综合目标考核依据.监督考评主要从老人的满意率、服务时间准确率、服务项目满意率、有效投诉结案率、服务档案的完善等对居家养老服务机构和相关实体进行服务质量评定，建立等级管理与评价体系.

评估员有专兼职人员，由各街道民政科具体负责队伍的日常管理、考核和监督，开展评估工作时，由社区家庭责任医生、社区助老员、社区专职工作者组成3人评估小组.各街道设有专门开展复检评估的评估小组，该小组成员不得参与首次评估.

根据杭甬居家养老服务先进社区的调查可见，浙江省部分城市居家养老服务评估体系已经初步建立，但是评估层次还是较为单一.除对服务需求评估标准较为全面和完善外，其余对服务提供机构、居家养老服务提供者的评估标准较笼统，缺少可操作性，缺少具体问责内容.

3 系统性居家养老服务评估体系的建立

居家养老服务评估作为公共服务评估模式，应该是一个多元的、多层次的体系.根据上文所述“APC”评估理论，要建立一个科学、全面的评估体系，还需对居家养老服务机构的问责和组织能力进行评估，当然就目前评估工作起步阶段，还是以绩效评估为主.

3.1 评估对象和评估指标体系

3.1.1 对居家养老服务对象的评估.评估者为社区派遣的个案管理师，他们可以由社区街道、社区养老服务中心管理人员兼任，也可以是专职的社工，杭州、宁波许多社区称之为“评估员”(对居家养老需求评估的人员).由他们来对老年人的身体健康状况、经济状况、居家状况和精神状态等进行评估，根据身体状况确定老人需要服务的种类和数量，根据经济状况确定政府补助的等级和数目，综合以上因素最终确定某位或某些等级的服务人员提供上门或服务站的相关服务.个案管理师就如医生提出初步的个案照顾方案，并将方案提交社区居家养老服务指导中心审核.杭甬社区评估老人的养老需求采用巴氏量表以及认知功能评估量表等，这些评估指标体系作为国际通用的评估工具，较为成熟和完善.本文对此评估指标体系不作赘述.

3.1.2 对居家养老服务提供机构的评估.评估者为与政府部门、服务提供方、服务接受方均无利益关系的第三方，或者由区一级的项目管理中心，分别对街道居家养老服务中心、社区居家养老服务站进行评估(均可采用百分制或等级制)[3].

(1)对街道居家养老服务中心的评估指标体系

共有一级指标6个，二级指标20个.具体指标有(括号内为二级指标)：①服务机构的硬件设施(场地面积、根据各社区的老年人数目合理设定服务点、机构环境、服务覆盖率)；②服务机构的财政情况(政府扶持、社会力量的参与、慈善捐助、自身经营收入、财务的外部审计、财务的内部审计、财务公开状况)；③服务机构职能(履行职能情况、对下属服务站的管理监督考评)；④服务机构人员情况(服务人员年龄结构与数量、服务人员受教育程度、职业资格与职业经验、服务人员的服务态度与服务质量)；⑤服务对象的满意度(投诉率、每年1～2次定期组织问卷或访谈了解服务对象的要求与满意度、各类表扬信或锦旗等)；⑥档案建立与管理.

(2)对社区居家养老服务站的评估指标体系

共有一级指标5个，二级指标19个.具体指标有：①服务机构的硬件设施(场地面积、机构环境、服务覆盖率,即能够为多少老年人提供服务)；②服务机构的财政情况(政府扶持、社会力量的参与、慈善捐助、自身经营收入、财务的外部审计、财务的内部审计、财务公开状况)；③服务机构可提供的服务(服务种类和数量、收费合理)；④服务机构人员情况(服务人员年龄结构与数量、服务人员受教育程度、职业资格与职业经验、服务人员的服务态度与服务质量)；⑤服务对象的满意度(投诉率、各类表扬信或锦旗等、问卷访谈等调查).

3.1.3 对居家养老服务提供者的评估.评估者为上级政府主管部门(区、街道养老服务中心)、服务接受方或独立第三方(具专业水平的志愿者、民间评估机构).服务提供者涉及许多领域人士，包括居家养老服务站点的各级行政管理人员、个案管理师、各类助老员(老年服务的提供者)等.其中对服务质量起决定性作用的是个案管理师与直接提供服务的助老员.

(1)对个案管理师的评估.个案管理师既是评估者又是被评估者.作为评估者，由他来评估服务对象即社区老人的需求和资助等级;作为被评估者，评估的主要是他们的个案设计水平与技巧.共有一级指标3个，二级指标14个.具体包括：①个人职业资格(文化程度、是否接受过相关培训、是否获得相关资格证书)；②个案管理专业工作(平均1个季度经手个案量；新收个案、个案管理流程、结案报告等是否均有记录并保存完好；对个案老人状况和需求的把握程度；个案分析是否清晰,护理目标是否明确；管理流程设计是否合理；护理措施是否具体并具针对性和可行性)；③能力、态度、表现(尊老爱幼，富有敬业精神；与个案老人或家属良好的沟通能力与人际关系；工作认真,积极主动,与合作团队包括护理服务人员有良好的配合与交流；吃苦耐劳,富有奉献精神；善于利用多方资源).

(2)对助老员的评估.共有一级指标3个，二级指标23个.具体包括：①个人职业资格(文化程度、从事老年服务年限、是否接受过相关培训、是否获得相关资格证书)；②服务护理工作技能(口腔清洁与护理、会阴冲洗、手足清洁、洗头、床上擦洗、饮食调理、尿布检测及更换、便秘处理、上口护理、身体转位移位、活动关节、辅具使用、用药安全)；③从事服务工作表现(尊重、爱护老人；善于容忍有耐心；做事勤快,吃苦耐劳；善于学习家电与通讯工具；有一定道德水准，不向东家要财物；老人紧急情况应对与处理).

3.2 评估主体与评估程序

评估小组的人员通常是专业化的评估人才，一般由三个层次人员组成：一是评估机构的工作人员队伍；二是评估小组的专家；三是评估委员会的委员.评估委员会的成员一般是各个领域、不同相关利益群体的社会知名人士，同时也是评估专家.浙江省社区机构对居家养老服务的评估现正处于起步阶段，政府需要加大这方面的投入，不仅需要培养大批民间组织的评估人才，而且要为民间组织评估工作提供财政与政策方面的支持.

纵观国内外先进地区的经验，对社会服务评估较为合理的程序一般包括：自我测评—专家组现场评估—随机抽查—反馈与申诉—公示.就浙江省的实践来看，养老服务评估正在逐渐常态化，程序正趋向科学化，但细究其过程可以发现，缺少被评估服务者(民间组织)应该有的申诉渠道和机制.对评估和监督应该可以有表示异议的机会和权力，这也是对评估者的监督和制约.

由于居家养老服务具有服务内容多样性、服务供给主体多元性和服务供给方式不确定性等特点，造成其服务标准不易具体化，从而给服务的评估带来困难.但是如果仅将服务评估停留在以需求评估为主的层面上，而缺乏一个科学全面的居家养老服务评估体系，这将严重制约居家养老服务水平的提高以及服务的进一步推广和发展.科学全面的居家养老服务评估体系需要一支专业化的评估队伍、一个科学的评估程序和一套合理、细化的可操作性的评估指标.

4 社区居家养老服务评估机制运行的政策保障

评估不仅是一项类似于计划、预算、质量管理等的技术工作，在政策制定、项目管理、社会服务等方面，也已经成为一种日常的工作实践[4].因此，我们需要用全面、系统、整合的观念来对待评估实践.浙江省在养老服务及其评估方面需要跟进的政策与措施建议有以下几个方面：

一是确保财政的投入与支持.在政府对居家养老的财政支持方面，政府应该出台用于本地居家养老服务的财政预算政策，使居家养老体系有着可持续发展的财政保证.政府监督和评估公共服务外包质量时，该预算资金中需要有专门资金保证评估的正常进行，重点关注公共服务承包商、各民间组织运行的效率和结果.

二是多出台落实政府对社会养老服务机构的补贴、激励政策，吸引更多民间组织从事社区居家养老服务事业.目前可作为公共养老服务承包者的民间组织非常少，这也导致某些组织的评估结果不理想时，基层政府也无其他民间组织可以选择.杭甬养老实践中出现的评估激励效果欠佳的现象，就是服务提供者缺少竞争所导致.

三是加强评估人员(包括专职和非专职的志愿人士)的专业培训和管理.政府及民间组织可设置专门的评估岗位.当然为减轻政府财政开支，未来评估队伍应该以独立专家志愿者为主.政府需要引导与扶持涉及评估专家评估技术与技巧方面的教育和指导项目.浙江养老服务评估队伍的专业化、非职业化将是今后评估工作的一大努力方向.

四是规范评估程序，完善技术系统.何时评估、如何评估、谁来评估，政府需要制定更全面的宏观政策来进一步规范养老服务评估的过程.同时还需加强建设网络化的服务管理信息系统，即市、区、街道(乡镇)、社区(村)四级共建共享的，集信息统计、信息管理、信息上报等功能于一体的系统.建立老人数据库、服务员数据库、服务管理状况数据库[5].管理者、评估者可以根据信息评估老人的服务受理级别，可查看到当前应该有哪些服务员在哪个老人家里工作，便于进行回访和督导.笔者所调查的杭甬两社区均在逐步建立该信息系统，但该系统在完备性、共享性方面还需进一步加强.

注释：

①上海市民政局社会福利处，2011年上海社会福利工作年报.

[1]邓国胜.民间组织评估体系——理论、方法与指标体系[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]Chelimsky E ,Shadish W R.(1997)The Coming Transformations in Evaluation[C].Evaluation for the 21st Century.A Handbook.Thousand Oasks,CA:Sage.pp.1-26.

[3]章晓懿,梅强.社区居家养老服务绩效评估指标体系的构建：上海例证[J].重庆社会科学,2012,2:27-32.

[4]陈锦棠.香港社会服务评估与审核[M].北京：北京大学出版社，2008.

[5]王浦劬,莱斯特·M 萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010.

(责任编辑 邓颖)

2014-02-21

浙江省民政政策理论研究规划课题“社区居家养老服务评估研究”资助项目(ZMZD201323)

姚轶蓝(1976-)，女，浙江绍兴人，讲师，主要研究方向：社会工作.

C913.6

A

1008-293X(2014)07-0068-05