浅析闲置土地处置中的相关法律问题

象山县国土资源局 王建国

浅析闲置土地处置中的相关法律问题

象山县国土资源局 王建国

闲置土地处置对促进土地节约集约利用，提高土地利用水平，强化土地市场管理具有十分重要意义。《土地管理法》《城市房地产管理法》等土地管理法律法规对因企业自身原因的闲置土地采取两种非常严厉处置措施，分别是按土地出让价款的20%征收闲置费和无偿收回土地使用权。如果闲置土地严格按这两项规定进行处置，将对土地使用权人的利益产生重大影响，轻则“元气大伤”，重则“倾家荡产”。从这个角度看，闲置土地处置还影响到社会发展及和谐稳定问题，影响深远，为此，本文尝试从闲置土地处置的法律性质、法定程序等法律问题进行分析，进一步增强对闲置土地处置的认识，提高依法行政水平，维护土地使用权人合法利益。

一、闲置土地处置的法律性质

根据行政法学的一般原理，程序包括行为性质、行为主体、行为步骤、行为时限等，因此，正确认定闲置土地处置的法律性质，是国土资源管理部门依法处置闲置土地的前提。笔者认为闲置土地处置应属行政处罚行为，主要理由如下。

1.行政处罚的概念

行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。闲置土地处置就是因为行政相对人（土地使用权人）违反了《中华人民共和国土地管理法》第37条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，国土资源管理部门主动依法予以制裁，符合行政处罚的概念。

2.相关法律文件的规定

1990年，国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”原国家土地管理局1997年10月30日《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》规定：“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”“依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”这些法律条文及文件相关内容，已经明确将闲置土地处置定性为一种行政处罚行为。因此，闲置土地处置必须按照行政处罚的要求严格依法进行。

二、闲置土地处置与民事违约、行政许可的区别

在实际工作中，有的同志将闲置土地处置和民事违约、行政许可相混淆，因此，厘清三者的区别，有助于进一步认清闲置土地处置的法律性质，促进依法处置闲置土地。

1.闲置土地处置与民事违约的区别

两者主要区别是法律性质不同。闲置土地处置是对违法土地管理法律法规行为的一种行政处罚，主要法律依据是：《行政处罚法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等行政法律法规；民事违约是民事主体违反了相互之间的约定，承担相应的民事责任，主要法律依据是：《民法通则》《物权法》《合同法》等民事法律法规。

2.闲置土地处置与行政许可的区别

两者明显区别就是启动的程序不同。闲置土地处置是国土资源管理部门依据自身法定职责主动对违法土地管理法律法规，造成土地闲置的土地使用权人进行行政处罚，无需行政相对人的申请。行政许可是行政相对人为了从事特定活动主动向行政机关提出申请，行政机关被动接受申请，没有行政相对人的申请，就不会发生行政许可。

三、闲置土地处置的法定程序

闲置土地处置是涉及土地使用权人重大利益的一种行政处罚，必须严格依法实施，切实保障土地使用权人的合法权利。这里的依法不仅仅是指符合实体法，还要符合程序法。我国《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。因此，闲置土地处置必须严格按照《行政处罚法》和《闲置土地处置办法》等法定程序实施，主要注意以下三方面：

1.顺序的合法性

土地闲置处置的顺序主要是指各个办理环节中的先后次序。在办理闲置土地处置案件过程中，国土资源管理部门应先通知，后调查；先表明身份，后实施监督；先听证，后处理；先取证，后裁决等。依据行政诉讼法的规定，行政处罚行为中的法定顺序不能随意颠倒，它是行政行为客观需要的、带有规律性的合理排列，违反了法定程序，也就构成程序违法，则要承担败诉后果。

2.方式的合法性

闲置土地处置的方式是指行政行为采取的方法和形式。法律规定要求行政处罚行为必须采取某种特定的方式作出，而行政机关没有采取法定方式；或者行政机关采取法律禁止采取的方式作出行政行为，则违反方式的合法性。如《闲置土地处理办法》第五条规定，市、县国土资源管理部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。如果国土资源管理部门进行闲置土地处置调查时，没有制作《闲置土地调查通知书》，即为违反法定的方式。

3.期限的合法性

闲置土地处置行政处罚的期限是指法律所规定的国土资源管理部门作出或者完成行政处罚行为必须遵循的时间限制。期限也是行政处罚程序的基本要素，违反法定期限的行政处罚行为也属于程序违法，这也是闲置土地处置行政处罚程序违法中最普遍的表现。例如，《闲置土地处置办法》第十五条规定，国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》，依法组织听证。依照《国土资源听证规定》，国土资源主管部门应在听证的七工作日前，通知当事人举行听证的时间、地点和经办机构。尤其是《闲置土地处置办法》未明确规定期限的，应以《行政处罚法》规定的期限为准。超过法定期限的，即属于期限违法。