流浪乞讨人员救助站运行现状的探析——基于广州市救助站的实证研究

陈彦廷,彭曼曼,庄铿裕

（华南师范大学公共管理学院，广东广州510006）

一、引言

2003年的“孙志刚事件”直接催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，以代替实施了二十余年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。自此，社会救济完成了从收容遣送到救助管理的转变。现在的救助站对比于以前的收容遣送所有了历史性的改变，救助流浪乞讨人员以自愿为原则，给予人性化的救助，尽量满足受助人员的合理要求，真正成为了社会服务机构，守住了“城市的最后一道防线”。虽然《救助管理办法》实施以来取得了一定的效果，但救助制度实施后却暴露出诸多问题，根本原因在于《救助管理办法》在制定原则和具体制度上都具有先天的立法缺陷。本文基于在调查中对广州市救助站的生活设施、日常运作、救助双方的关系等基本情况的了解，分析了救助站在运行的过程中面临的一些困境，并对完善救助站的运行管理提出了对策。

二、案例研究：广州市救助站的运行现状

1.广州市救助站的基本情况

目前,救助管理机构的主要工作依据是国务院第381号令《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，工作实行“自愿求助、无偿救助”原则，贯彻“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作理念，具体操作按国家民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、《广东省预防未成年人犯罪条例》、《中华人民共和国未成年人保护法》和《广东省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定》的要求进行。

广州市政府自2003年8月起，陆续投入近千万元对各救助管理站的场地设施进行改造,设立5个救助站和14个救助咨询接待点；建立引导救助、即时救助、昼夜救助和流动救助等主动救助方式；市财政出资保证每位流浪乞讨人员的基本救助经费支出。政府同时还组织志愿者劝说引导流浪乞讨人员进入救助站接受救助,以此来加强对流浪乞讨人员的救助力度。自2005年1月21日起,广州市救助站派出工作人员与相关部门组成流动救助小分队,协助街上的流浪乞讨人员到救助站求助。2013年10月广州市也启动了统一求助热线短号和开放日。启用后，求助人员只需拨打电话114，就可联系到各救助管理站。每年，救助站日常运行等费用都被包括在广州市民政局财政预算中。

2.广州市救助站运行中面临的困境

（1）身份甄别难使救助功能部分失灵，导致“来者不拒”

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定，救助站的救助对象是指“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”但是，在实际操作过程中搀杂了很多不符合救助条件的人员。此外，在审核程序上也过于简单。对于自行前来要求救助的人员，救助站具体的审核程序仅为与要求救助者进行交谈，然后填写表格。由于审核程序过于简单，就难以避免在被救助队伍中出现一些钻政策空子的“搭便车者”和伪装智残人员的骗助者。

从表面上看，救助的流浪乞讨人员数量很大，可实际上搀杂了很多不符合救助条件的人员。种种困难使得在救助过程中，工作人员也只能采取来者不拒的原则。

（2）救助站的功能定位与现实中流浪乞讨人员需求之间的错位

救助制度是为在城市生活陷入困境的社会弱者提供物质帮助和生活扶助，使其基本生活获得保障的一种社会救助制度。进一步来说，该救助制度是一项“临时性”的社会救助制度。《实施细则》第12条规定，“救助站应该根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管机关备案。”在整个工作程序中,救助管理站在对前来的求助人员只是简单的提供食宿和回乡车票,并没有对他们进行深入的救助,也就是说救助管理站的救助并没有达到助人自助的目的,这样对求助者的帮助不大。也就是说，临时性救助中提供返家车票等举措根本不满足受助人员的需要。

对于很多接受过救助站救助的流浪乞讨人员来说，救助站救助仅是其临时性救助功能，他们在再次流浪后不愿意去救助站。接受救助站救助的一般是无经济能力被迫流浪乞讨的人员，对于其中有劳动能力的成年人，他们接受短暂救助后仍然不能解决自身困难，在没有社会保障，也没有专门的职业培训和职业介绍机构来引导其通过劳动谋生的情况下，其最后的结局仍是被迫流浪。

（3）法定救助对象与实际救助对象不符

根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》的规定，救助站的救助对象是生活无着的流浪乞讨人员。“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。

但是，在实际工作中遇困农民工、刑满释放、传销受害等不在法定范围内的人员均被救助站承接救助了。另外，对前来要受救助的人员甄别的困难使得救助站面临更多的各类难题。

三、对策建议

1.政府的救助方式应有所创新

针对以上提及的救助站运行中存在的问题，政府在对流浪乞讨人员进行救助时救助方式应有所创新。首先，严格审查受助者的条件，严格把关。另外，要建立全国性的救助信息网络平台，实现救助信息互通共享，曝光跑站骗取救助者。其次，有必要在救助站引进职业介绍。帮助流浪乞讨人员找工作不仅能减轻救助站以后的负担节约大量资金，还能够让他们创造财富，增进社会福利。最后，积极引进专业社会工作的方法和理念，加强对工作人员的专业培训，提高救助管理工作的职业化和专业化水平。

此外，单纯地把流浪乞讨人员接到救助站并不是良策。因为在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布实施之后，救助站想要靠强制力把城市流浪乞讨人员集中到统一的地点管理是不现实的。现在事实上流浪人员的住所也是相对固定的，我们调查发现，他们一般都是集中在固定的街道，白天在外面捡东西，晚上就回来睡觉。所以如果既想保证流浪汉不会因为生活无着而性命不保，又想履行政府职能，维护城市形象，或许可以创新一种动态管理，弹性服务的方式。

2.救助应关注流浪乞讨人员的潜在需求

在当今物质社会高度发展的时代，流浪乞讨人员最需要的也不仅仅只是解决温饱问题了，他们背井离乡来到这个大城市也不是因为家乡连饭都吃不上，他们希望的是能在这个不属于自己的城市里有一处安身之地，有自己独立的收入，有自己行动的自由，这就是他们所追求的的生活，即便是生活在城市的最底层，但也是自食其力，自由自在。

3.充分发挥民间力量的作用

民间上对于流浪救助人员的帮助总体上可以分为两种，一种是义务的，即相关公益组织的志愿活动，另一种则是收费的。举个例子，流浪人员白天要出去为生计忙活的时候，他们的床铺衣物等个人物品可以寄放在一些托管机构，每天收取一元不等的保管费。到晚上的时候再取出来使用，这给他们提供了很大的便利。民间救助方式更为灵活有效，因此集合全社会之力，定能对改善流浪乞讨人员的境遇有很大的帮助。

[1]资料来源于广州市民政局网站：http://www.gzmz.gov.cn/

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