把握机遇促进农村土地综合整治工作

泰顺县国土资源局 钱昭建

把握机遇促进农村土地综合整治工作

泰顺县国土资源局 钱昭建

根据2010年土地变更调查成果，泰顺县县域土地总面积为176801.90公顷，其中农用地166382.58公顷，占土地总面积的94.11%，建设用地5737.24公顷，占土地总面积3.24%，未利用地4682.08公顷，占土地总面积的2.65%。农用地中耕地25006.25公顷，占农用地面积的15.03%；园地5052.57公顷，占农用地面积的3.03%；林地130171.50公顷，占农用地面积78.24%；其他农用地6152.26公顷，占农用地面积的3.70%；建设用地，耕地中水田、旱地面积分别为17643.58公顷和7362.67公顷，占耕地面积比重分别为70.56%和29.44%。建设用地中城乡建设用地3203.90公顷，占建设用地面积的55.84%，包括建制镇用地725.39公顷，占建设用地面积的12.64%；泰顺县2011年统计年鉴公布户籍人口数为36.34万人，其中城镇人口3.54万人，农村人口32.79万人。农村居民点用地2364.49公顷，占建设用地面积的41.21%；采矿用地114.02公顷，占建设用地面积的1.99%；交通水利用地2485.91公顷，占建设用地面积的43.33%；其他建设用地47.43公顷，占建设用地面积的0.83%。2010年泰顺县城镇化率达40.12%，全县城镇、农村人口分别为9.37万人和13.97万人，人均城镇工矿面积、人均农村居民点面积分别为89.58平方米和169.25平方米，农村建设用地集约利用潜力较大。

一、泰顺县农村土地综合整治现状

上轮土地开发整理规划实施期间，泰顺县土地整治工作以垦造耕地为主，其次通过农用地整理和标准农田建设工作，对原先灌排基础差、交通状况欠佳的土地，进行部分土地平整和配套的农田水利建设工作，同时开展了少量的农村宅基地复垦项目。1999年至2010年，全县共实施农用地整理项目48个，建成标准农田4486.67公顷（6.73万亩），新增有效耕地面积524.20公顷（0.79万亩）；开展垦造耕地项目183个，新增耕地935.11公顷（1.40万亩）；开展农村宅基地整理项目26个，新增耕地89.64公顷（0.13万亩）。

综合整治前

二、目前泰顺县通过土地整治取得的成效

1.有效增加耕地面积

保障耕地“占补平衡”全县通过土地开发整理复垦补充耕地共计1548.95公顷，保障耕地占补平衡，缓解了城镇建设占用导致耕地不断减少的压力，保证了耕地保有量和基本农田保护面积目标落实。

2.改善农业生产条件

提高农田产出效益结合标准农田建设，通过实施以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地开发整理复垦，完善农田基础设施，改善生产条件，稳步提高了土地质量，增强了粮食综合生产能力。

3.改善农村人居环境

推进城乡统筹发展通过村庄整治建设，农村基础设施得到了显著改善，村庄基础设施得到更新，改善了农民生活环境，促进了城乡统筹发展，加快了全县社会主义新农村建设、城乡一体化的进程。

三、农村土地综合整治存在的问题

1.缺少综合性整治规划

在全面推进土地整治过程中，由于各乡镇经济不平衡、各乡镇领导认识不平衡、各地农村居民需求不平衡、各地组织能力不平衡，区域间整治基础差异性很大；由于缺少综合性的整治规划，无论是标准农田建设项目还是垦造耕地项目，整治的目标都比较单一，缺少整体性，导致土地整治整体效果不明显。上轮土地开发整理规划整体上未能完全与城乡用地结构优化、农业产业化发展和城乡统筹建设相适应，因此不能反映经济社会发展对土地开发整理的多元化要求，未能更好地体现出土地开发整理的综合效益。

2.农村土地综合整治有待加强

上轮规划期内，从泰顺县土地开发整理项目结构来看，土地开发是规划期间实施项目的主要形式，其次是农用地整理项目，农村宅基地复垦项目较少。泰顺县农村居民点分布比较零散，结合下山移民、美好乡村工程，农村建设用地整治的潜力较大，农村土地综合整治工作有待加强。

3.投资渠道有待拓宽

土地开发整理是投资巨大的综合性工程，泰顺县土地开发整理复垦项目资金投入仍然以政府为主，投入和运作机制都比较单一，涉农资金的使用还没有形成合力，缺乏相应的项目启动资金，银行信贷支持力度不够，农民筹资能力有限。

四、农村土地综合整治面临的机遇

1.农村土地综合整治已上升为国家战略

党中央、国务院高度重视土地整治在保障国家粮食安全、统筹城乡发展、促进经济社会全面协调可持续发展中的重要作用。党的十七届三中全会的《决定》中提出“要大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步强调：“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。”国务院专门研究了规范农村土地整治和增减挂钩试点工作，并且于2010年12月28日，印发了国发〔2010〕47号文件。推进土地整治、建设高标准基本农田，是新形势下党中央国务院的战略部署和深入贯彻科学发展观、落实最严格的耕地保护和节约用地制度的本质要求，也是促进“三农”发展的现实需要和推进“三化”同步协调发展的重大举措，还是维护农民权益、促进社会和谐稳定的客观需要。浙江省各级党委、政府高度也重视土地整治工作，先后下发了《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》《关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》，省国土资源厅也制订了《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》等相关文件，进一步规范城乡建设用地增减挂钩工作。

综合整治后

2.农村土地综合整治工作基础更加坚实

现阶段，农村土地综合整治基本形成了有法律保障、有规划引导、有标准可依、有科技支撑、有监管平台、有机构推进的工作格局，新修订的《土地管理法》专门设置“土地整治”一章，《土地复垦条例》已颁布实施；《全国土地整治规划（2011-2015年）》已颁布实施，省、市、县级土地整治规划编制工作也已经部署；土地整治规划、设计、工程建设、质量评定、验收等一批技术规范已经形成；农村土地整治监测监管系统已投入使用；这些都为农村土地综合整治工作提供了坚实的工作基础。

五、农村土地综合整治面临的挑战

1.土地权益维护面临考验

农村土地综合整治是一项复杂的系统工程，涉及土地权利人的切身利益。由于缺乏明晰的农村土地产权关系，使得土地整治中的土地收益在相关各方分配中存在不公平。如何在推进农村土地整治建设时，明确土地权属，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意，这正是土地综合整治面临的最大挑战。

2.农村土地综合整治投融资渠道缺乏

农村土地综合整治要统筹解决土地整治复垦、拆迁安置补偿、居民点建设和基础设施配套、农民社保等问题，这都需要巨额资金支持。因此，土地整治亟需探索多元化的投融资体制，一方面要以土地整治为平台统筹相关部门资金，另一方面要鼓励社会资金的进入、特别是民营资本进入土地整治领域。

3.土地生态环境整治需要加强

根据泰顺县“十二五”规划要求，应坚持“生态立县”不动摇，继续深入开展生态环境综合治理与生态环境建设。在土地整治过程中，土地整治社会、经济、生态效益的评价方法和量化指标等方面缺乏严格的理论构建和实践积累，导致土地整治效益评价多以较易度量的诸如新增耕地面积等指标为主，相关的生态效益评价多采用定性分析，而缺乏对土地生态系统内物质循环和能量流动的研究，对项目的生态环境影响的精确度量关注不够。

六、规范推进泰顺县农村土地综合整治工作的思路

1.规范推进城乡建设用地增减挂钩

规范推进城乡建设用地增减挂钩，加强散乱、闲置、废弃、低效利用的农村建设用地整治。按照“统筹规划、分步实施、政府引导、群众自愿、因地制宜”的原则，全域规划、全域设计、全域整治，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约土地制度，大力开展农村土地综合整治，通过农村土地综合整治来加快区域、城乡土地开发空间协作的调整和优化。泰顺县是浙江省欠发达的山区县之一，农村土地综合整治主要以政府为主体进行运作，结合下山脱贫、地质灾害点防治，通过实施土地利用总体规划、村庄布点规划，撤并零散自然村，建设中心村及新社区，对基础设施条件差，房屋破旧、布局分散，且大部分年轻人已居住在山下的农村宅基地进行综合整治、退宅还耕。结合美好乡村建设工作，规范推进农村土地综合整治，加强中心村镇建设，加大财政、用地、项目支持，安排专项建设资金，努力培育和形成一批中心镇、中心村。坚持把“三分三改”贯穿于城乡统筹综合改革的全过程和各个方面。以农房改造集聚建设为切入点，实施一批集中安置公寓项目，通过建设3至5个新农村社区试点、科学编制规划，探索新社区规划建设经验。谋划中心村的布局定位、人口集聚和综合配套，按照“强化中心村、弱化自然村、搬迁偏远村”的思路，加快人口集聚步伐。到2020年，全县农村居民点整治规模达到344.52公顷，挂钩建新区面积293.35公顷，通过综合整治新增耕地面积293.35公顷。

2.积极推进新农村建设

农村土地综合整治还要兼顾“空心村”整治和“危旧房”改造，加强闲置和低效利用的农村建设用地整治。按照尊重农民意愿、充分考虑农民实际承受能力的要求，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地。严格划定农村居民点扩展边界，村内有空闲地或宅基地总面积已超出标准的，原则上不再增加宅基地规模。现有农村居民点撤并原则：发展条件差的村向发展条件好的村庄集聚，无发展潜力的村向有发展潜力的村庄集聚；位于风景区生态保育区内，道路、水利工程建设等基础设施建设控制范围区域内以及位于水源保护区、地质灾害易发区内的村庄向镇区或发展条件较好的中心村迁移。对于人口规模较小或位于海拔较高的山区地区的村庄建议实施异地搬迁。全县共设置35个农村新社区。农村新社区人口规模宜在2000-5000人之间。新社区其人均建设用地指标宜控制在70-100平方米每人，当发展用地偏紧时，可控制在60-80平方米每人。根据规模配置各类公共服务设施，主要有社区委会、中心幼儿园、基层服务网点等。在农村新社区设立基本的生活垃圾与生活污水收集与简易处理系统。

七、加强农村土地综合整治工作的对策

1.建立组织领导机构

根据“政府领导、部门联动、市场参与、农民自主”的组织方式，以科学有效的组织、引导，使土地整治规划能够有条不紊地顺利开展。县级政府要结合各部门包括：国土、住建、发改、财政、交通、水利、农业、林业、民政、环保等，共同组成土地整治工作领导小组。工作领导小组下设办公室，负责建立规章制度，做好项目可行性研究论证、规划设计编制、实施监管、验收及信息报备等工作。在政府的统一领导下，各有关部门按照职能分工，彼此衔接，协调工作过程中可能出现的重大问题。指定专门机构负责土地整治的技术任务，对规划管理队伍进行定期培训，不断提高干部的政治素质和技术素质。

2.建立农村土地综合整治实施监管体系

从可行性研究、规划设计编制、规划实施，到项目整体验收，全程跟踪管理机制，实施土地综合整治工程项目全过程监管。政府要明确自身相应的监管责任与义务制定明确的考核指标体系和考核方法，将农村土地综合整治工作完成情况、农民满意度、整治前后农民生活水平变化等作为重要评价因素；要建立对于施工的内部、外部都行之有效的农村土地综合整治质量监管制度；成立由各权益人参与或委托的项目工程验收小组，国土资源管理部门对土地整治施工情况及时进行检查，发现有质量问题，采取果断措施限期返工。项目竣工后，先由乡镇组织初检，合格后，再由县组织国土资源、农、林、水、审计等部门的专业人员按照工程标准进行严格的验收。

3.强化公众参与

建立完善的规划信息公示制度，将农村土地综合整治规划及其调整、项目实施、竣工验收等信息及时向社会公众公开，提高规划实施的透明度，实行土地整治“阳光操作”。加大农村土地综合整治宣传力度，提高全社会对规划的认识程度，增强群众对规划实施的支持和参与程度。

4.加强土地整治规划与土地利用总体规划衔接

土地整治规划是对行政区域内土地整治活动综合、详细的安排，是对土地利用总体规划中土地整治内容的补充和落实，因此土地整治规划的布局、规模等都必须与土地利用总体规划进行有效衔接。由于考虑到新农村布点涉及因素较多，具有很大的不确定性，建议追加预留新农村建设指标。对于拆旧区的选取也应该允许和土地利用总体规划有适当的偏差，体现两个规划衔接的弹性和灵活性，有利于整治规划的实施。