职务犯罪预防专业化与社会化相结合机制探析

万山　李新枝

职务犯罪预防工作在取得一定成效的同时，也存在预防水平低下、预防效果不高等诸多问题，其在反腐倡廉体系中的“治本”作用远没有得到有效发挥。要完善和创新职务犯罪预防机制，就必须走专业化与社会化相结合的路子，但这一机制仍有许多问题值得探讨，笔者试对此略陈管见。

一、职务犯罪专业化预防与社会化预防相结合的基本内涵

“职务犯罪社会化预防”一词最早出现于2001年。当年上半年，最高人民检察院开始在职务犯罪易发的八个行业和领域开展职务犯罪系统预防工作。此后，各地相继成立党委领导下的职务犯罪预防领导小组和指导委员会，职务犯罪社会化预防走进了人们视野。“职务犯罪专业化预防”一词最早出现于2005年。当年1月，全国检察机关第二次预防职务犯罪工作会议确立了“建立专业化机制，运用专业化的手段，强化专业化的管理，建设专业化的队伍”的思路，标志着职务犯罪预防进入了专业化建设的阶段。2011年，江苏省无锡市检察机关提出了“专业化与社会化相结合”的概念，并得到了普遍认可。2013年10月，曹建明检察长在向十二届全国人大常委会第五次会议做检察机关反贪污贿赂工作情况报告时就指出，要探索完善专业化预防与社会化预防相结合的有效形式，努力从源头上预防和减少贪污贿赂犯罪发生。

有人认为，预防工作专业化，就是立足检察职能，依托检察机关执法办案资源优势，深入分析职务犯罪的特点规律和发展变化趋势，有针对性地提出预防对策；预防工作社会化，就是要始终坚持走出去的预防战略，积极构建社会化预防大格局，努力拓展预防渠道，提升预防实效，扩大预防工作社会影响力和执法公信力。[1]也有人认为，预防职务犯罪工作专业化，是指检察机关依靠具备专业知识的人员、通过专业途径和专业手段深入开展预防职务犯罪工作，从而推动解决职务犯罪背后的深层次的制度问题，促进社会管理创新。预防职务犯罪工作社会化，是指检察机关要充分依靠、借助各类社会力量参与预防工作，形成有利于预防工作全面深入开展的工作格局和社会氛围。[2]

笔者以为，所谓职务犯罪的社会化预防，是指包含检察机关在内的各界社会主体开展职务犯罪预防活动，检察机关预防职务犯罪的活动是整个职务犯罪社会化预防的重要组成部分。所谓职务犯罪的专业化预防，是指检察机关基于其特殊地位与职能所开展的预防活动具有特殊的意义，因而更应当追求不同于其他主体的预防活动的专业性，包括专门的机构、专门的人员、专门的业务和专业化的管理等。而所谓职务犯罪专业化预防与社会化预防相结合，是指检察机关开展具有专业化水平的预防并以专业化预防引领、带动其他主体的社会化预防。其中，专业化预防是前提基础，只有提升专业化预防水平，才能更好地引领其他主体的社会化预防；引领其他主体的社会化预防是重要方面，只有提升其他主体的社会化预防水平，才能更好地体现专业化预防的效果。

二、职务犯罪预防专业化与社会化相结合的必要性

从实践来说，推进职务犯罪预防专业化和社会化相结合非常有必要。

（一）追求专业化预防是提升检察机关预防职务犯罪质量和水平的需要

应当说，这些年来，检察机关通过开展职务犯罪预防工作积累了丰富的预防经验。从个案预防的“五个一”到系统预防，从系统预防到专项预防，从犯罪分析到预防调查，从预防调查到预防咨询，检察机关迈着坚实的脚步走在预防职务犯罪的征途上。如果说职务犯罪预防也出生产力，预防建议则是其首当其冲的“拳头产品”，直接体现着检察机关预防职务犯罪的水平。只有拿出质量上乘的产品，检察机关的职务犯罪预防工作才有可能广受欢迎。为此，检察机关必须通过专业化建设，让专门的人员精耕于专门的业务领域，提升职务犯罪预防工作的质量。

（二）引领社会化预防是提升检察机关预防职务犯罪效果的需要

社会化预防格局本已客观存在，检察机关是其中重要一环。在社会化预防体系中，大多数预防主体将自己定位于纪检监察机关和检察机关的辅助者，主要负责贯彻执行相关廉政规定和措施，没有主动在自身相关领域和单位开展预防工作的意识，只注重做好“规定动作”，而忽视自己的“自选动作”。检察机关作为职务犯罪预防的主力军，在注重提升自身预防水平的基础上，还必须有意识地引领和带动其他主体的社会化预防。因为预防职务犯罪效果的显现，不仅有赖于专业化预防主体的能力与水平，还有赖于其他预防主体的合力。没有其他预防主体的实质合力，不仅专业化预防的效果无法实现，而且整体的社会化预防水平也不会提高。

（三）专业化与社会化相结合是检察机关职务犯罪预防工作科学发展的必由之路

尽管仍存在许多值得探索的地方，但追求专业化预防与引领社会化预防是检察机关多年实践摸索出的一条有效路径。检察机关通过深入剖析职务犯罪发生的原因、特点和规律，及时发现相关行业、领域存在的制度缺陷和管理漏洞，并提出相应的对策建议，有助于社会各行业更具针对性地开展社会化预防；社会各界共同开展职务犯罪预防工作，又为检察机关专业化预防提供了广泛的基础，营造了浓厚的氛围。因此，追求专业化与引领社会化的预防相结合，是检察机关职务犯罪预防工作的必然选择。

三、追求专业化预防的指导思想与具体途径

追求专业化预防是职务犯罪预防专业化与社会化相结合的前提与基础。笔者以为，追求专业化预防最重要的指导思想是质量为先。这是由职务犯罪预防业务的性质所决定的。预防职务犯罪工作，如同医生看病，对症下药才能药到病除，只有对职务犯罪发生的规律有深刻认识，才能有的放矢。与查办职务犯罪案件相比，职务犯罪预防的效果更难以量化，所以应该更加注重质量。质量为先要求我们在开展预防业务时要脚踏实地，有所为有所不为，有为则必讲究质量，讲究效果。为保证预防工作质量，通常应由专业化的机构与人员来做专业化的预防业务。

（一）确定专业化的预防机构

检察院是国家的法律监督机关，是国家反腐败力量的重要组成部分。相对于其他反腐败部门，检察机关作为专业化的预防主体具有以下几点优势：一是机构设置齐全。经过不断努力，全国大多数检察院都已设立专门的职务犯罪预防部门，并配有专职工作人员，具有开展预防工作的基本条件。二是职能上的优势。检察机关具有惩治职务犯罪的法定职权，丰富的案件素材为预防部门开展预防工作提供了完备的材料。三是法律上的授权。宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。监督的原本含义是“察看督促”，法律监督的意义在于维护宪法和法律的统一正确实施，包含了两个密不可分的方面：既要惩治和纠正，也要防止或预防，惩治和预防两方面的结合，才能达到维护法律统一正确实施的目的。[3]笔者以为，检察机关是现阶段开展专业化预防的最优选择。endprint

在检察机关内部具体承担预防工作的通常是专门的预防部门，但专门化的预防部门必须能有效获取职务犯罪侦查等部门所掌握的职务犯罪信息资源，因为丰富的职务犯罪信息资源是检察机关得以成为专门化预防主体的重要支撑。由于预防工作存在的不足，不少检察机关开出构建“侦防一体化”机制的药方。笔者以为，从更好地开展职务犯罪预防工作的角度来说，“侦防一体化”机制的重心在于侦查部门为预防部门提供信息支持。有侦查经验的人员可以交流转向为预防人员，预防人员也可能交流转向为侦查人员，但不等于要求两部门职能融合，也不等于要求双方人员互相参与另一方的工作而进行所谓的融合。

（二）培育专业化的预防队伍

目前检察机关的预防力量薄弱是普遍现象。首先是人手不足。很多地方检察机关的预防部门被戏称为“养老部门”，人员配备不足、整体年龄偏大的现象很普遍。其次是综合能力不足。做好预防工作的前提是对某一地区特定领域一段时期内职务犯罪发生、发案情况有深刻认识，对该领域的制度设计、工作模式充分了解，能透过表面现象深入分析问题产生的体制机制原因，并提出有操作性、针对性的建设性意见。但目前大多数地区预防干警难以达到这样的要求。

笔者以为，预防能力建设与人员充足与否相比更为根本。而预防能力的提高，从根本上讲，依赖于预防人员个人对知识、经验的积累以及调查研究的精神。对于人员不足的问题，一方面要经过科学论证，努力为预防部门增加编制，另一方面要充分发挥预防部门之间上下联动、同级协作的“预防一体化机制”[4]的作用，在系统内形成合力。对于能力不足的问题，一方面可以通过招录、轮岗和培训等方式不断提高预防部门工作人员的素质和能力，另一方面对不同行业中的专业性问题应积极寻求系统外的智力支持，可以借用检察机关专家咨询委员的力量，尝试探索建立预防职务犯罪志愿者组织，吸收各行业的专业人员以其专业知识，帮助检察机关开展预防工作，从而使预防措施和管理制度更有针对性，更贴合行业实际。

（三）精耕专业化的预防业务

形成并提供预防建议是当前检察机关开展的最重要的预防业务。预防建议即职务犯罪预防中的检察建议，是检察机关依托检察职能对发案单位或其他相关部门提出的旨在堵塞制度漏洞、消除制度隐患的防范职务犯罪的建设性意见。从形式上看，预防建议最关键的部分是“建议内容”，也就是提出的具体的预防措施，其最突出的特点是针对性强，而且要具体、明确、切实可行。实践中，形成预防建议主要有三条途径：一是犯罪分析；二是主动性预防调查；三是应相关部门单位请求而进行的制度审查。[5]犯罪分析是通过研读卷宗材料总结犯罪原因和犯罪条件提出预防建议，基层检察机关普遍开展了这项业务。而预防调查是针对一定领域、系统、单位及其权力运行中容易发生职务犯罪的危险环节而实施的实证研究、综合分析等有关活动，调查质量对其后形成的预防建议的质量有决定性的影响。也因此，预防调查对预防人力与能力提出了更高的要求，需要进行组织机制上的创新。如上海已经开始探索建立预防专业小组的工作机制，即针对廉政风险突出的行业和领域，成立由检察人员和相关行业领域的专家组成的预防专业小组，对该行业或领域进行长期的、深入的调查研究，形成有深度的预防调查报告，从而提出有深度的预防建议[6]。应相关部门单位请求进行的制度审查而提出预防建议就是通常所说的预防咨询，核心内容仍是堵塞制度漏洞、消除制度隐患。与犯罪分析和预防调查相比，预防咨询由于所面对的问题的不确定性，技术难度更大，对人力资源和经费的需求更高，是一项更能体现预防专业性的业务。应当说，应申请而查找腐败的制度漏洞并进行相应制度设计的预防咨询是未来检察机关预防专业化发展的有效途径。

四、引领社会化预防的指导思想与具体途径

引领其他主体的社会化预防是检察机关实现专业化预防与社会化预防相结合的重要方面。职务犯罪原因的复杂性决定了仅靠检察机关一家的单一预防是很难做到从根本上遏制贪污腐败的。检察机关作为专业化的预防主体，与其它预防主体之间应该是获取支持与引领带动的关系。一方面，检察机关专业化预防的作用和效果的发挥，离不开其他主体的支持与配合；另一方面，充分发挥检察机关专业化预防作用，带动全社会共同开展职务犯罪社会化预防能够最大程度地实现预防职务犯罪的目的。笔者认为，检察机关在引领社会化预防方面最重要的指导思想是服务至上。无论是提出预防建议还是开展教育宣传，只有真心实意为其他主体服务，才能引起共鸣，获得支持与配合。

（一）跟进预防建议的落实情况

预防建议是检察机关专业化预防的拳头产品，其形成与落实是专业化预防与社会化预防相结合的典型范式。制作并向有关单位发出预防建议仅是完成了部分预防工作，而预防工作的效果如何，关键还在于有关单位将预防建议的内容落到实处，否则，再好的预防建议也只能流于形式。因此，在努力提高预防建议自身质量的同时，检察机关还必须积极跟进预防建议的落实。督促有关单位实实在在地完善制度，堵塞腐败的制度漏洞，事实上也就是社会化预防主体行动起来参与职务犯罪预防。因此，有关单位在完善制度的过程中，如果寻求检察机关的帮助，检察机关应当积极予以协助。

（二）充分发挥年度报告和专题报告的作用

推进惩治和预防腐败体系是一项系统工程，必须在党委统一领导下，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠人民群众支持与参与，统筹推进。检察机关既要做好自身的专业化职务犯罪预防工作，又要引领其他社会化预防主体共同推动职务犯罪预防工作。由于党委领导、人大监督、政府支持为预防工作提供了健全的组织保障，因此争取党委、人大、政府的支持是必不可少的，而积极主动向党委、人大、政府提交惩治和预防职务犯罪年度报告和专项报告是寻求支持的有效途径。尽管当前不少地方都建立了高规格的地方党委牵头的预防职务犯罪领导小组并且每年召开一次各成员单位的联席会议，但事实证明这种机制庞大而难以发挥实质作用，不如以年度报告和专题报告的形式寻求支持，简单高效。endprint

（三）加强预防宣传营造良好的预防氛围

实践证明，开展反腐倡廉工作离不开良好舆论氛围的支持。例如，香港廉政公署内部设立了社区关系处专门负责宣传、联络、帮助和协调公众参与反腐败工作，通过多种手段引导、教育社会公众认识贪污腐败对社会的危害，从而使社会公众支持反腐败、自觉抵制腐败。检察机关可以借鉴这种做法，开展各种形式的宣传工作。要利用预防网络拓宽宣传渠道，除了传统的报纸、广播、电视媒体以外，还要利用好各主要门户网站如新浪、搜狐等，尝试拓展QQ、微博、微信等新媒体，不断扩大预防教育信息的覆盖面，拓展受众群体；丰富宣传形式，除了传统警示教育、道德教育、普法教育外，还可以邀请当红明星投拍反腐肃贪电视剧、电影、舞台剧等，从而让社会公众更易于接受。

（四）激发社会化预防工作积极性

经过前期的努力，已有不少地区建立起了预防职务犯罪网络或协会，但是调查发现，在网络单位，由于预防工作的特殊性，相对于一些硬性的考核指标，预防工作被置于次要地位。因此有必要建立一套硬性的考核指标，一方面可以督促相关单位重视预防工作，另一方面可以激发各预防主体的积极性。在此方面可以借鉴南京市检察院职务犯罪预防局的经验。南京市开展了三年一次的“争创无职务犯罪单位”活动，将各单位的预防活动纳入全市考核之中，从而引起了各单位的重视。各地可以参照南京市的经验，将预防工作的软指标变硬指标，激发各预防主体的积极性、主动性。

（五）用好行贿犯罪档案查询系统

行贿犯罪档案查询是检察机关推进社会管理创新的重要举措，其目的在于使一批违法企业失去竞争资格，在保护合法经营企业利益的同时，大大降低了引发职务犯罪的风险。但目前行贿犯罪档案查询的应用范围主要集中于政府的招投标采购领域，显得比较狭窄，下一步完全可以借助检察机关的宣传推广，使更多的机构部门应用该系统，使之真正成为全社会的廉政准入平台。

（六）向非公领域延伸预防工作

传统观点认为，预防职务犯罪的主要对象是公职人员。但是从目前查办案件的情况看，行贿罪的主体越来越多地牵涉到非公企业，特别是非公企业的负责人，因此有必要加强对非公企业的预防教育，帮助非公企业借鉴预防制度、预防经验，减少和杜绝非公企业内利用职权实施犯罪的现象。检察机关可以着重从以下几个方面入手：一是建立检察机关与非公经济预防协作平台。通过人大、政协、地方工商联、行业协会和典型企业，探索建立预防协作制度，主动倾听非公经济的声音，传达预防工作目的和方法，共同研究、探讨非公经济预防工作，形成联动预防的合力。同时以行业预防为突破点和切入点，创新预防服务方式，敢于先行先试，探索总结经验；然后树好典型，宣传推广，发挥其辐射示范作用。二是加强非公经济的预防职务犯罪教育引导。通过预防教育，引导非公企业企业主和工作人员树立正确的业绩观和价值观，认识到职务犯罪对于自身和社会的危害，避免走上贿赂犯罪道路。三是协助堵住非公企业内部职务犯罪漏洞。检察机关应充分发挥专业预防优势，将通过办案总结的预防经验和制度建设经验传授给非公企业；可以根据企业要求，深入企业内部展开调研，对其制度建设情况进行分析研判，提出相应的完善建议，减少和防范廉政风险。[7]

注释：

[1]参见《山东省检察院预防处处长谈专业化与社会化预防创新发展》，http：//live.jcrb.com/2013/840.htm，最后访问日期2014年3月15日。

[2]参见上海市人民检察院课题组：《检察机关预防职务犯罪工作专业化和社会化机制研究》，载最高人民检察院职务犯罪预防厅编：《职务犯罪预防指引（2013-3）》，中国检察出版社2013年版，第8-9页。

[3]参见敬大力：《关于检察机关法律监督职能与预防职务犯罪的若干问题》，载《人民检察》2003年第10期。

[4]参见敬大力：《关于检察机关法律监督职能与预防职务犯罪的若干问题》，载《人民检察》2003年第10期。

[5]参见桑本谦、李华：《检察机关预防职务犯罪的困境和出路》，载《当代法学》2010年第3期。

[6]参见上海市人民检察院课题组：《检察机关预防职务犯罪工作专业化和社会化机制研究》，载最高人民检察院职务犯罪预防厅编：《职务犯罪预防指引（2013-3）》，中国检察出版社2013年版，第17-19页。

[7]参见魏刚：《检察机关参与非公有制经济组织预防职务犯罪工作的理据和途径探析》，载《法制与社会》2012年第28期。endprint