关于深化全口径财政预决算审计的思考

戴文辉

关于深化全口径财政预决算审计的思考

戴文辉

进一步深化和加强全口径财政预决算的审查和监督，是我国财政资金管理的新要求，能够有效提升财政资金的使用效率及使用效益，切实推动我国财政工作思路的转变。基于此，全口径财政预决算监管对于我国审计工作也提出了更高的要求及挑战，本文围绕全口径财政预决算审计，分析了问题并提出了建议。

全口径财政预决算；审计

一、全口径财政预决算内容及审计目标

全口径预决算管理是指将所有的政府收支都纳入到统一的管理范围之中，其管理目标就是要将各种类型的财政资金收支全部都统一纳入到相应的管理体系中，依靠构建覆盖全部收支的制度框架，确保所有的政府收支都不能游离于政府预算,预算管理的范围不仅包括预算内资金和预算外资金的监管，还应包括政府性债务和或有负债的监管。目前我省实行的“四位一体”的财政管理体制助推全口径财政预决算管理，为全口径预算收支管理指明了方向。“四位一体”财政管理体制，即指通过抓好预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督这四个子系统，既做到分工科学、分离制衡，又促进一体集成、统筹运作，力图形成以预算为依托，覆盖财政全部收支、事前事中事后一体化运作并讲求绩效的管理“闭合”体系。

审计工作应以推进实行全口径预决算管理、提高财政资金利用率为目标，根据“四位一体”的财政管理体制的运行特征，抓住预算、执行、绩效、监督四个环节，实现财政资金、资源的审计全覆盖，积极提升审计工作科学化水平，推进对政府性资金全口径预决算的审查和监督。

二、全口径财政预决算存在的问题及审计遇到的困难

（一）全口径财政预决算存在的问题

在我省“四位一体”财政管理体制下，应当看到财政预决算管理模式并没有完全脱离原有的管理模式的束缚，主要体现上财政综合预算编制的科学性和完整性还有待提高、预算执行还需进一步规范等方面。

1.预算编制内容没有涵盖全部政府性资金。真正意义上的综合预算尚未形成，突出的问题之一就是预算不能完整而全面地反映一级政府的所有财务信息。预算纳入管理的资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”。如政府地方债、国有资本运营预算、土地出让金等很多收入并没有全部纳入全口径预算决算管理中来。

2.项目预算编制准确性、科学性尚待提高。目前财政预算已实行零基预算编制模式，基本支出预算编制准确性的较高，定员定额都有固定标准，相对而言，项目支出预算编制的前瞻性、科学性、准确性不够，由于涉及到部门单位利益和实际做事的复杂因素，项目支出预算的难度很高，存在日常经费项目化的苗头，其中特别是财政部门代编的项目预算的准确性、科学性不高。这些因素也导致在预算执行中预算追加频繁和部门之间预算的不平衡问题。

3.预算编制财力测算尚不完整。由于财政管理体制原因，省财政一般性转移支付和专项转移支付往往在预算执行中或年终下达，导致年初编制的预算与年底实际执行的预算差距较大，此外，非税收入预测难度较高，特别是土地出让收入和净收益一块，尽管财政部门年初做了大量工作，但实际执行起来，不是光计划好推地就可以实现度划，土地出让涉及到国家宏观经济调控和地方经济发展等复杂因素。最终到年底不可避免还会有大量偏差，也直接导致了政府基金收支预算的准确率不高。

4.预算执行尚需规范。预算执行考核机制有待完善，由于涉及到各种因素，财政中存在的预算执行和决算“两张皮”的情况还是比较突出。有的是实际执行没有按照年初预算进行指标切块进行，有的是部分预算指标编制时就没有落实到具体项目，形成预算与执行相互脱离的“两张皮”现象，也使预算执行失去了法律效力。

此外，地方利益制约了全口径预算管理的推进。由于财权和事权不匹配，在财政预算和决算编制中很难找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点。在预决算编制中有时不得不考虑地方经济利益的得与失。如目前财政管理体制中“转移支付”、“省直管县”等财政管理体制中，地方政府必须考虑地方经济的发展，为了获得上级财政的财力的大力支持，不愿将全部财力纳入年度预算，而是有“藏财力”的现象发生，不能够把地方的本级收入，包括本级收入和非税收入不能全面纳入年度财政收入内。

（二）审计遇到的困难

全口径预决算审计不是空中楼阁，是立足于当前财政现有的管理水平基础上开展的，在具体工作中也遇到了很多困难。

首先，实施全口径预决算审计的相关法律依据需要进一步完善。当前，伴随着我国财政体制改革的不断深化，现行的预算法难以适应新的形势需要，与此相应的审计法律依据也应当进行进一步的完善。一是相关立法机构不能够有效控制政府所有的收支活动，各级人大也只能够一般性地审查财政预算，在管理过程中缺少可操作性的以及具体的监管措施，正是基于人大对于预算的监管较为滞后，人大对于财政预决算的形式审查难以向实质审查迈进，使得预决算的约束力较为软弱；二是从审计实务来看，本级预算执行审计和实际操作存在矛盾。按法理上说，预算执行审计应包括本级财政的收入和支出两方面，但在实际操作中由于审计管辖的强制划分，往往收入方面资料不全面，如增值税属中央和地方财政共享收入，其征收管理由国税部门负责，地方审计机关却不能对同级国税部门进行审计。这就成了地方预算执行审计的资料不完整、不全面。

其次，全口径财政预决算审计具有滞后性。审计机关对于财政预决算审计大都是事后审计，审计难以做到监督的及时性，且多数是预算进行一般性的审查，远未实现由形式审向实质审的跨越，从而导致对本年度预算草案的合法性、可行性作出评价，完成年度预算、改进预算管理、加强预算监督等提出意见和建议相对滞后和适用性不强，不能充分发挥审计系统的“免疫功能”。

再次，审计监督存在盲区，难以实现审计全面覆盖。全口径审计应当是建立在全口径预决算基础上的，但是当前基层财政预决算上尚未形成完善的全口径编制，并不能涵盖全部政府性资金，因此在进行审计监督时会存在一定的盲区。此外，有些单位为逃避财政监督，将部分收支转移到下属单位，使得一些违纪违规行为出现了“下沉”现象。由于审计机关人员少、任务重，这些下属单位长期缺少必要的监督，该部分资金往往成为监督的盲区。

三、推进全口径财政预决算审计的建议

（一）突出对政府性资金的全面审计

要进一步优化财政审计作为审计工作重点的定位，着力探究和探索财政审计一体化，并积极推行财税审计、部门预算执行审计、民生项目审计“三三三”工作模式，构建财政审计大格局。作为财政审计工作的重要工作内容，不仅要对纳入“四位一体”财政管理模式中的财政资金收支进行重点审计，同时要重点关注和发现未纳入管理的资金情况，重点关注政府隐性负债和或有负债，不断加大延伸审计力度，不留审计死角和盲区。推动财政部门不断提高预算管理水平，提高财政综合预算编制的完整性。

（二）加强对预决算的全过程审计

围绕四个子系统，从预算编制、执行、执行、绩效、监督等环节入手，分事前、事中、事后三个阶段加强全过程审计，并从宏观角度出发提出具有整体性、前瞻性、可操作性的建议，规范全口径预决算审计。在进行财政审计时,切实开展财政预算执行情况审计、部门预算执行情况审计、税收征管审计、决算审计以及转移支付资金审计等。在进行全口径财政资金审计时，实现由传统的财政财务收支真实、合法性审计，向在真实合法性审计基础上加强财政支出的绩效审计转变。关注财政资金的使用效益。同时关注的重点不仅仅局限于资金的收支、使用以及管理上，还需要立足于更高层次来分析和审核财政性资金所承担的社会责任以及政策目标的实现情况，及时反映数字以及资金背后的政策执行情况，从原先的预算执行向更高层次的政策执行方向过渡。

（三）坚持统筹兼顾，积极推进，稳步提高

推进全口径预决算管理的审计不可能一蹴而就，审计部门也不可能将所有的使用以及管理政府性资金的预算单位每年审查一遍。要坚持“统筹兼顾、积极推进、稳步提高”的原则，全面审计和重点突破相结合，通过做精一批项目，以点带面，实现财政审计的重点突破，进而扩大审计的影响力，并在此基上逐步建立和完善全部的政府性资金的审计全覆盖，推广政府性资产的全覆盖审计，建立以全部的政府性资金以及政府性资产为核心内容的财政审计全覆盖的大格局。

（四）构建大数据审计平台，创新运用审计技术方法

审计的生命力很大程度在于信息化。推进全口径预决算管理，离不开审计工作信息化,在财政审计中要积极开展联网审计，构建大数据审计平台，实现财政审计的数字化。创新运用当前先前的审计方法，构建多种分析模型。审计方法是多层次、全方位的，既有财务收支审计方法，也有宏观分析方面的要求。审计方法不在于多先进而在于管用，审计人员要善于做到“抓住一点不及其余”，突出重点完成审计任务。在审计实施过程中，不仅要采用查阅帐簿等传统审计方法，还应采用如因素分析、回归分析和项目评估和最优实例复合之类的分析法和评估方法。加强对传统的审计方法、技术和手段的变革和突破，使审计方式更加科学化。

[1]李军.建立有效的政府预算监督机制[J].北方经贸，2009 (01).

[2]文炳勋.行政控制、政治控制与公共预算——三论我国公共预算改革[J].湖南师范大学社会科学学报，2010(03).

（作者单位：江苏省张家港市审计局）