湖北省饲料质量安全的政府监管问题、成因及对策

李红　何坪华

摘要：为了检视饲料质量安全监管存在的隐患，探讨改进和完善措施，以湖北省为例，探讨湖北省目前饲料监管中存在的主要问题，并深入分析存在这些问题的原因。应加强饲料质量安全监管的法律法规体系、质量安全标准体系、质量监管体系和监测检测体系建设。

关键词：饲料；质量安全；政府监管；湖北省

中图分类号：F325.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）03-0737-04

经过20多年的快速发展，我国饲料工业持续快速发展，饲料产量逐年增加，质量逐年提高。总产量从1990年的3 120万t，迅速增加到2010年的1.62亿t。到2012年7月，根据农业部重点跟踪的159家饲料企业统计数据显示，饲料总产量环比增长8.6%，同比增长10.5%。但饲料质量安全形势依然严峻，非粮饲料原料潜在的质量安全风险、非法使用违禁物资、超范围使用饲料添加剂、假劣饲料制售问题等，使得社会关注度和媒体聚焦度不断增加[1]。

为了应对饲料质量安全所带来的不断增长的社会经济压力，我国政府加强了对饲料的监管力度，特别是加大了对饲料中使用违禁药品的查处力度，采取了多方位的治理措施，启动了以饲料标准化体系建设、饲料监测体系建设和依法行政管理为主要内容的“饲料安全工程”。政府对饲料监管给予了高度重视，也付出了高昂代价。令人困惑的是，一方面政府对饲料的监管保持着长期的高压态势，饲料抽检合格率不断上升，另一方面，随着新技术、新资源等的广泛应用，以及更多环境污染物的出现，饲料危害因素越来越复杂，饲料中违规使用药品、添加剂的行为仍然层出不穷，屡禁不止。鉴于此，本文以湖北省为例，探讨饲料监管中存在的主要问题，并深入分析存在这些问题的原因，以期为提高饲料监管水平提供一定参考。

1 饲料质量安全政府监管的主要形式

1.1 饲料生产许可管理

按照国家生产许可的法律规定文件对从事饲料生产经营的企业进行准入控制管理。目前，国家已颁布实施的相关法律文件如《饲料和饲料添加剂管理条例》、《饲料和饲料添加剂生产许可证管理办法》、《饲料生产企业许可条件》（草案）、《混合型饲料添加剂生产企业许可条件》，对饲料生产的许可条件及其相关的制度规范已做出了明确规定。由饲料行政主管部门，主要由饲料管理办公室对照许可条件，对要求进入饲料加工行业的企业就其人员、条件、设备、环境、消防、原料等主要生产要素进行准入的监督与把关。对不符合条件要求的企业实行限制或处罚，在一定程度上，保证了饲料生产企业的基本经营素质和规范化管理。

1.2 对饲料生产经营企业实行年审制度

目前我国对已登记的饲料生产企业实行年审制度。由饲料企业自行送样检验，到湖北省指定的饲料检测机构进行年审，年审合格者，方能继续持证经营。年审不合格者，如限期整改后仍未达标，或伪造审查登记手续的，依照管理条例取消其企业登记资格，并依法予以处罚。

1.3 执行农业部饲料质量安全监测例行抽检计划

农业部作为我国饲料行政主管部门，制定年度饲料统检（抽检）计划，并由全国饲料办和省、市、区各级饲料办采取普查、抽查和跟踪监测等方式，依照预定计划对其辖区内的商品饲料质量进行检测。近年来，监测项目重点是饲料产品质量（包括主要营养指标、卫生指标）、饲料中违禁品（如三聚氰胺、瘦肉精等）和反刍动物饲料中牛羊源性成分等。监测抽样工作一般由省兽药饲料监察所和承担任务的地市畜牧局共同完成，化验工作由省兽药饲料监察所及农业部确定的饲料检验机构承担，饲料质量安全检测结果由农业部向社会公布。

1.4 饲料办协同监督执法部门对管辖范围的重点饲料企业或问题企业进行质量抽检

重点饲料企业生产总量大、销售范围广，为了对重点企业实行重点监管，监管部门往往采取定期或不定期方式对其进行抽检，以增强这类企业的饲料安全意识。对涉嫌使用违禁药物或出现其它违规行为的饲料生产经营企业或养殖场（户），也可由监管部门采取抽检、专项检查等方式对其实行监督执法，对可能出现的安全隐患进行排查。

2 湖北省饲料质量安全政府监管面临的突出问题

2.1 对饲料产品市场的监管乏力

在现行的饲料产品市场中，品牌众多，除部分知名品牌外，还存在大量的杂牌产品。据粗略统计，在一些养殖业较为发达的地区，针对不同动物产品的不同生长阶段都有成百上千的饲料品牌，包括外来饲料与本地饲料品牌。这些产品质量参差不齐，鱼龙混杂，单靠养殖户自身显然无法对其质量安全特性进行甄别。特别是一些地方性的饲料企业，生产条件差，生产规模小，技术水平落后，产品质量难以保证，大多依靠赊销方式或熟人介绍，将低劣的饲料低价销给养殖户，劣质产品对优质产品形成逆向驱除，对正常的市场交易秩序构成冲击，因此，迫切需要依靠政府对其众多品牌的饲料产品进行严格的准入管理。

2.2 对饲料原料市场的监管乏力

湖北省不属于玉米主产区，加工饲料所需的玉米、豆粕等原料产品往往是从外地调进。远距离大量购入，对运输、储藏条件会有更高的要求。由于气候原因，玉米原料极易霉变。而一些小型饲料企业出于利益原因，即便是原料霉变也不愿意舍弃，极易带来饲料霉菌毒素污染，降低原料价值，影响饲料品质，也给动物与人类的健康带来安全隐患。目前，饲料原料的生产属于种植业，归属于农业种植业部门监管，而商品饲料原料生产企业在饲料办备案不全，饲料部门无法对其进行有效的市场监管，饲料原料的质量控制主要依赖于饲料生产加工企业自身。大型饲料企业的原料采购较为规范，大多数的中小饲料企业往往难以进行有效的原料采购管理。

2.3 对饲料经营企业的监管乏力

饲料经营企业是连接饲料企业与养殖户的载体，广泛分布于城郊或农村地区，它们点多，面广，监管难度较大。对一些由外地生产进入湖北境内销售的饲料产品，仅需进行备案登记，饲料部门对此缺乏有效的监管手段。由于利益驱动，经营者通过拆包分装来添加违禁药物或其它低劣替代产品的现象比较普遍。尽管新颁布实施的《饲料与饲料添加剂管理条例》已经明确规定，严格禁止商品饲料的分拆包装，但要彻底消除这种违规现象，仍需监管部门加大监管力度。

2.4 对饲料代加工企业的监管乏力

在一些养殖小区，不少养殖户不愿直接购置价格相对高的商品饲料，而是委托饲料经销企业代为加工饲料原料，获取“准”商品饲料。由于代加工企业加工设备简单，加工网点隐蔽，加工人员专业技能缺乏，特别是饲料产品配方未经备案，添加物来源不明，因而成为饲料中违禁药物滥用的主要途径。长期以来饲料部门对这类作坊式企业代加工饲料产品的监管完全流于形式。新《条例》中通过禁止自配饲料流通的规定，对代加工产品进行交易限制，企业准入门槛更高，日常监管范围更广，使其难度更大。

3 导致饲料政府安全监管低效的主要原因

3.1 饲料安全监管执法依据效力不足

目前我国尚未颁布饲料法。现行的《饲料和饲料添加剂管理条例》属于行政法规，法律效力更低。由于缺乏根本大法的统一指导，使得对企业违规行为的处置难以上升到法律的高度，从而大大降低了执法效果。虽然我国初步的法规体系已经建立，但相关条文较为模糊，在实际的执法过程中往往缺乏具体的行政授权和量化指标，譬如《饲料和饲料添加剂管理条例》中未授权饲料行政管理部门在开展监督检查工作时，有权力对疑似不合法律规范的饲料和饲料添加剂采取暂时扣押、封存等措施，给监管执法带来不便。有些法规颁布时间较早，未能及时修订更新，部分条例已不适应形势的变化，难以满足新形势下饲料质量安全监管的需要。例如，我国现行有关饲料用药的法规颁布于本世纪初，近10年内没有进行重新修订，而科学技术水平更新较快，饲料药物添加剂行业迅猛发展，多种新型药物饲料添加剂相继问世，饲料用药安全问题层出不穷，耐药性、药物残留、违禁药品滥用等均对畜产品形成了潜在的安全隐患。

虽然建立了一套以《饲料和饲料添加剂管理条例》为核心的商品饲料质量安全法律体系，但各部法律之间缺乏整体协调性。例如农业部第1126号公告《饲料添加剂品种目录（2008）》和农业部第1519号公告《禁止在饲料和动物饮水中使用的物质》，前者规定了在商品饲料中允许使用的饲料添加剂品种，后者列出了在饲料和动物饮水中禁用的物质。假使某添加剂不包括在第1519号公告里，即可理解为是不被禁止在商品饲料中使用，而该添加剂又不包括在第1126号公告里，如此一来，对于该添加剂的使用，相关法律各执一词，出现了法律设置的真空地带，使不法分子有空可钻[3]。

3.2 饲料安全标准的制定落后于实际发展需要

3.2.1 部分饲料安全标准缺失 我国商品饲料工业标准体系不健全，据统计资料显示，截至2012年2月，我国商品饲料工业质量标准体系拥有标准总量499项，其中基础标准23项，检测方法标准197项，评价方法标准15项，单一饲料及饲料原料标准55项，饲料添加剂标准111项，饲料产品标准46项，其他相关标准52项。这些标准远远落后于实际发展的需要。例如，2008年版《饲料添加剂品种目录》显示，允许在商品饲料中添加的饲料添加剂有285种，而我国商品饲料工业标准中对应的标准只有111种，尚有174种饲料添加剂没有相对应的工业标准，占总数61.05%。饲料添加剂缺乏相应标准的，主要涉及新型饲料添加剂，如酶制剂、微生态制剂和寡糖等。

3.2.2 部分饲料标准陈旧 按照我国法律规定，已制定的饲料标准每5年应该修订一次，而目前实际情况却是，有部分标准多年以来一直没有更新、修订。统计资料表明，我国商品饲料工业标准中未修订年限超过10年的有174项，占总数的34.87%；5至10年的有164项，占总数的32.87%；近5年制定的有161项，占总数的32.26%。面对科学技术突飞猛进的今天，商品饲料的原料、添加剂、加工工艺等发展迅猛，而近2/3的“老龄化”标准和目前新兴商品饲料工业技术之间的矛盾日益凸显，现行的商品饲料工业标准体系已不能满足商品饲料工业快速发展的要求，无法为商品饲料质量安全监管提供科学有效的评价依据，成为制约我国商品饲料质量安全的主要因素之一。

3.2.3 新标准的制定受制于资金限制 缺乏足额的专项资金，使得饲料的工业标准制定速度缓慢。据悉，国家财政对饲料工业标准的制定缺乏足额资金的支持，每一项商品饲料工业标准的制定，国家财政仅拨款3万元。而我国商品饲料工业标准制定数量巨大，制定过程也纷繁复杂，需要科研人员反复试验和验证，耗费大量的人力和物力。由于专项资金匮乏，不利于调动相关人员开展标准制定工作的积极性，致使我国商品饲料工业标准的制定举步维艰，进展受到影响。

3.2.4 部分饲料工业标准制定滞后性严重 商品饲料工业标准的制定，按理应该在新产品应用于工业化生产之前。然而，我国经常出现的情形是，食品安全问题爆发才发现标准缺失。由于标准滞后或缺失，使得非法厂商有空可钻，给养殖业发展带来潜在危害。

3.3 商品饲料的监管机制滞后于实际发展需要

3.3.1 饲料管理专职人员配置不足 从形式上看，湖北省自上而下的饲料监管机构已经确立，职能也较为明确。然而饲料办作为饲料监管的主要行政主管部门，长期以来一直面临着人员配置不足的矛盾。据调查，全省17个地市级饲料办中，只有7个饲料办主任是专职人员，其余皆为兼职人员，而且大多数地市饲料办的行政编制仅1人，饲料办主任既是管理人员，也是具体工作人员。在县区一级饲料办中，绝大部分都是由畜牧部门的工作人员兼任。由于兼任的管理人员并不专门从事饲料监管工作，往往对饲料管理的复杂性缺乏必要的认识，对饲料行业的特殊知识与技能要求缺乏深入的了解与掌握，兼职领导还容易因其他工作繁忙而无法专注于饲料安全管理工作，从而产生监管效率低下等一系列问题。

3.3.2 饲料监管经费配置不足 财政资金投入是保障商品饲料质量安全监管工作有序开展的基础。饲料监管部门执行农业部饲料安全监测计划，有专门的项目经费支持，承担了监测任务的单位可以获得相应的财政经费，然而对大多数地区的饲料办及执法部门而言，其日常的管理工作，并没有专门的工作经费来源，经费来源主要取决于地方财政支持。地方财政不足，或者领导重视程度不够，就会使得工作经费较为紧张。部分地区（比如黄冈等地区）饲料办，可利用食品安全监管的相关政策，从地方财政中得到一定的经费支持。由于缺乏工作经费，监管部门就无力承担巨额的检测费用。我国省、市级饲料办属公务员编制，由各级财政负责其工资性收入及福利待遇；但县一级饲料办属事业单位，由单位负责其工资奖金收入及福利待遇。由于经费问题，基层单位正常的监管工作无法开展，执法人员要么无视安全隐患问题的存在，行政不作为，要么通过“钓鱼执法”，行政乱作为，这就使得饲料安全问题的监管难以成为一种有效的制度化管理。

3.3.3 对饲料监管目标考核的导向出现偏差 食品安全问题日益受到重视，各地都“食品安全一票否决”纳入了政府政绩考核范畴。饲料抽检结果向社会公开，接受社会监督，本来这是一种正常的监督机制，然而由于受制于考核压力，地方政府或监管部门往往并不愿意过多暴露本地企业的诸多问题，这就比较容易产生虚高的抽检结果。而高抽检合格率水平与频繁发生的食品安全问题之间形成反差，反而容易加剧公众对政府监管的不信任感。

3.4 饲料质量安全检测体系建设落后

湖北省饲料质量安全检测体系主要有3个机构组成，湖北省饲料监测所、国家饲料质量监督检验中心（武汉）、湖北省饲料质量监督检验站。省饲料监测所是农业厅直属单位省畜牧兽医局所管辖，其主要职责是承担省农业厅制定的商品饲料及畜产品质量安全监督抽检和数据分析工作。国家饲料质量监督检验中心（武汉）挂靠于国家粮食储备局武汉科学研究设计院，为第三方的质检机构。该中心主要以粮油饲料质检为主，检测项目包括：（1）检测近30种禽畜、水产饲料产品，总检测参数近120种；（2）检测近50种饲料原料；（3）检测维生素、矿物盐、氨基酸、兽药、抗氧化剂、防霉剂等40余种饲料添加剂。湖北省饲料质量监督检验站是省质量技术监督局依法授权的专业化饲料质量监督检测机构，位于武汉市，挂靠于华中农业大学。该检验站可对畜、禽、鱼配（混合）饲料、预混合饲料、浓缩饲料中的营养成分及卫生指标进行全面检测分析，还能承担进出口饲料原料品质评价及产品残损评价。

由于国家财政与地方财政对饲料质量安全检测机构的经费相对不足，我国只能在省一级城市建立有相应的饲料质量检测机构，基层饲料检测机构基本处于空白。分布于全省各地的基层饲料监管部门对其抽取的饲料样本均须送往武汉市的饲料检测单位，不仅增加了在途时间，降低了检测结果时效性，而且即使检测结果显示有产品质量问题，“问题产品”已被使用殆尽，造成的后果也无法挽回。

虽然饲料质量检测机构的检测能力已大为改善，但仍存在某些局限性。譬如，现行的检测手段决定了仅能对某些指定的指标进行检验（例如重金属元素、瘦肉精等违禁药物），若要检测出样本饲料中可能的有害成分，则面临着检测成本太高，耗时太长，结果不准确等矛盾，这就使得饲料抽检往往针对的是主要的是卫生或安全指标，而饲料中可能存在的不安全隐患在抽检中就不容易被发现了[4]。因此，为保持抽检指标的科学性，有必要在常规检测中增加抽检项目。

4 政策建议

一个完整的饲料质量安全监管体系应包括法律法规体系、质量安全标准体系、质量监管体系和监测检测体系。其中，法律法规体系是基础，质量安全标准体系是依据，质量监管体系是主体，监测检测体系是保证。因此，加强商品饲料政府安全监管，提高监管效率主要从以下几个方面入手：

4.1 完善饲料安全法律体系建设

制定《饲料法》或者《饲料安全法》，为依法查处饲料生产中的违法违规行为提供法律依据，进一步提高饲料安全监管执法效力。及时修订更新部分已不适应形势变化的条例，满足新形势下饲料质量安全监管的需要。协调各部法律之间的关系，形成一套完备科学的商品饲料质量安全法律体系。

4.2 加强对饲料质量安全指标、标准的制定和风险评估

在制定标准方面，加大对饲料产品的储运、追溯类管理及环境保护方面的关注力度，加快对生物毒素、有害微生物、农药残留等对人体健康危害性大、国外重点监测、国内有滥用倾向的卫生指标的限量标准。按照食品安全要求和国际贸易的要求，提高部分不适用或滞后设定值。充分利用风险评估技术，加强安全评价类标准的制定，特别是饲料安全标准的前期研究，中期验证试验及后期的评估，提高标准的科学性和广泛性。

4.3 完善商品饲料监管体制

首先，明确权力和责任，完善饲料管理体系。要提高监管人员素质，充实、稳定监管力量，提高其业务监管指导的权威性和科学性；并逐步建立起部门、地区间饲料管理工作相互配合、相互协调的新机制。其次，加大对市级、县级饲料行政监管专项经费的投入力度，提高执法人员的行政监管效率，保障基层单位开展正常的监管工作，使得饲料安全问题的监管从上自下形成一种有效的制度化管理。再次，建立健全饲料质量安全信息披露制度，落实饲料监管主体相关责任，规范监管信息的披露行为，正确发挥媒体及公众的重要监督作用，定期、及时、动态披露饲料质量安全信息。

4.4 加强商品饲料质量安全检测体系建设

一方面，切实加大经费投入力度，将饲料监管检测机构工作经费纳入正常财政预算，从经费上给予充分保障，特别要重视对基层饲料检测机构的投资建设，提高饲料检测结果的时效性。另一方面，加快检测仪器设备的配备和更新，增加饲料监测项目，扩大饲料监测范围，提高检测频率，提升监督检验检测的综合能力。

参考文献：

[1] 杜长乐.我国饲料安全体系的缺陷及完善对策[J].农村经济，2005（9）：50-54.

[2] 刘成江，周裕炎.“瘦肉精”等违禁药品禁而不止的原因及对策探讨[J].湖南饲料，2007（4）：16-18.

[3] 修文彦，任爱胜.猪肉“瘦肉精”监管难点及对策诌议[J].农产品质量与安全，2010（2）：56-57.

[4] 王 瑜，应瑞瑶.养猪户的药物添加剂使用行为及其影响因素分析—基于垂直协作方式的比较研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2008，8（2）：48-54.