日本土壤环境质量标准体系现状及启示

陈 平

(中国环境监测总站，北京 100012)

日本在明治维新后开始近代工业发展，二战后更是进入经济高速发展阶段，伴随着工业化和城市化进程的不断深入和扩大，从而引发的环境问题也十分突出，世界八大公害之一的“痛痛病”就是由于重金属镉污染土壤造成，土壤污染防治是日本政府在上个世纪及本世纪的重要工作之一。经过半个多世纪的努力，日本已经形成本国的土壤环境质量标准体系，开展土壤监测和污染治理工作。本文根据日本土壤环境质量标准文件、发布的监测数据和土壤环境质量报告、中央环境审议会审议资料，并在查询大量相关资料的基础上，解析了日本土壤环境质量标准体系的形成历程和主要内容及其对我国的启示。日本土壤环境质量标准体系由土壤环境质量标准(标准项目及标准限值)及监测技术规范和监测准则构成。

1 日本土壤环境质量标准体系构成

在日本的环境基本法和环境质量标准文件中，界定了环境质量标准的制定原则和基本内容，所涉及的标准类型、项目类型、分析方法等在法定的法律法规中均有明确规定;根据法律法规制定的标准项目、限值、分析方法等技术规范具有明确的法律意义。环境质量标准不是孤立的标准限值的概念，而是一个体系，主要包括标准项目、标准限值、分析方法、监测方法、评价标准和表征方法等。不同环境媒介涉及的标准体系内容有所差异，但环境质量标准体系的结构具有共性［1－5］。日本土壤环境质量标准体系构成如图1。

2 日本土壤环境质量标准

环境质量标准的发展历程反映了不同的经济和社会发展阶段的环境问题。日本土壤环境质量标准的变迁也是反映了其不同发展阶段的环境问题，在不同发展阶段，由于对环境的认识和科技水平的不同，防治污染也从头痛医头脚痛医脚的单一防治措施，发展到综合全面防范风险，防治污染的趋势，其不同阶段所制定的环境标准也不同。下面分别介绍其制定背景及现状。

2.1 日本农田土壤环境质量标准

日本土壤环境质量标准始发于农田土壤环境质量标准，1968年日本官方首次承认痛痛病源于金属镉污染，1970年为解决因金属镉污染土壤，造成国民受害的问题，修订1967年颁布的《公害对策基本法》，将土壤污染纳入典型公害范围，为防治农田土壤污染，保护人类健康，制定《农用地土壤污染防治法》，规定大米中镉含量标准，1972 增加铜，1975 增加砷。至今为止，根据《农用地土壤污染防治法》第2 条及第3 条的规定，目前日本农田土壤环境质量标准项目及标准限值如表1。

表1 日本农田土壤环境质量标准项目及标准限值

联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)的食品添加剂联合专家委员会(JECFA)在2006年制定了食品中(精米)镉的周容许摄入量;日本的食品安全委员会于2008年制定镉的周容许摄入量(TWI)为7μg/kg体重/周［6］。根据日本环境基本法，日本的公共用水域关于保护人类健康的环境质量标准项目(健康项目)金属镉的标准值由≤0.01mg/L 修订定为≤0.003mg/L，2010年4月厚生劳动省发布告示，禁止贩卖超过0.4ppm 镉米的食品标准，以保护人类健康，防治镉米生产，在以上背景下，2010年6月，日本环境省发布告示，修订农田土壤污染物质金属镉的米含量为≤0.4mg/kg(原标准为≤1mg/kg)①環境省水 大気環境局長.環水大土発第100616001 号.平成22年6月16日.農用地の土壌の汚染防止等に関する法律施行令の一部改正等について.https://www.env.go.jp/hourei/add/f008.pdf.。

图1 虚拟点源设置

2.2 日本土壤环境质量标准

1975年在东京都发现因填埋六价铬矿渣而造成土壤等环境污染的事实，使其成为引人注目的社会问题。其后又发现三氯乙烯等有机化合物通过土壤污染地下水的事件，通过分析1975年～2001年地方政府(都道府县)掌握的土壤污染数据，表明主要污染物为重金属类、VOC 等，地域分布集中于和工业地带紧密相连的城市地域。为防治城市与工业地域的土壤污染，强化土壤环境行政管理力度，日本将农田土壤环境质量标准和城市与工业用地土壤环境质量标准整合，1991年发布土壤环境质量标准。

日本土壤环境质量标准颁布于1991年8月23日，依据《公害对策法》第9 条规定的“防治土壤污染的环境质量标准”。此标准涵盖农田土壤标准，以保护人类健康以及人类生存环境为目的，制定了保护土壤环境的行政管理目标。

根据土壤环境功能之中的保护农作物生长功能的观点，1991年8月修订了Cd 等10 个标准项目，1994年2月增加挥发性有机化合物(VOC)、农药等15 个标准项目;2001年从保护地下水涵养功能和水质净化功能的角度增加了氟和硼2 个项目。

在2002年《土壤污染对策法》实施之前，土壤环境质量标准只是作为判断环境质量的标准存在［19］，而对于发生在城市和工业地域的污染并没有防治法，治理土壤污染的法律只有《农用地土壤污染防治法》，但1970s 后半，随着城市和工业地域重金属和VOC、农药、PCB 等污染土壤事件的增加，日本开始关注城市和工业地域的土壤污染防治问题，昭和60年版(1985)的环境白书首次提及城市和工业地域(日文为“市街地”)土壤污染防治对策，1986年制定《市街地土壤污染暂行对策指针》，1991年颁布土壤环境质量标准，除涵盖农田污染防治的重金属项目外，其余环境质量标准项目都是城市和工业地域土壤污染防治项目范畴。2002年日本正式颁布《土壤污染对策法》，对城市和工业地域的土壤污染物质做了明确规定，城市和工业地域的土壤环境质量标准项目有了法律依据(第2 条，特定有害物质)。至2004年日本的土壤环境标准有27 个项目［2］。

环境监测报告是环境质量监测的成果体现，日本的环境监测报告内容模式包括开展监测的法律依据(目的、标准、方法等)、调查方法及调查结果，均由行政管理部门环境省发布。对比历年日本环境白书和土壤环境监测报告②土壌汚染対策法の施行状況及び土壌汚染調査 対策事例等に関する調査結果について.http://www.env.go.jp/water/dojo/chosa.html．，可以清楚的理清其环境质量标准体系形成历程。日本城市和工业地域土壤环境监测报告发布起始年为1997年，2003年之前监测报告中，其监测结果汇总表分类只分为2 类，即:VOC 和重金属等(包括重金属和农药)，监测结果根据溶出标准进行评价。2004年报告首次将特定有害物质划分为3 类，标准也根据溶出标准和含有量标准限值实施汇总。在2002年颁布《土壤污染对策法》(2003 实施)之后五年，为解决城市和工业地域土壤污染出现新的问题，2009年发布《土壤污染对策法》修订案，2010年实施修改后的《土壤污染对策法》，修改后的法律第2 条规定了特定有害物质3大类，25 个项目，标准限值包括含有量标准限值和溶出标准限值。具体见表2。

2.3 日本有毒有害化学物质(Dioxins)对土壤造成污染的环境质量标准

1998年大阪府能势町的一般废弃物燃烧装置周围的土壤中检验出高浓度有毒有害化学物质(Dioxine 类)，其后又在和歌山县的桥本市以及东京都大田区等地出现高浓度有毒有害化学物质污染土壤事件，引发社会关注，为防治有毒有害(Dioxins)类化学物质污染，日本于1999年7月颁布《Dioxins 物质对策特别措施法》，根据此法第7 条，制定有毒有害化学物质(Dioxine 类)环境质量标准，最新修订时间为2009年，具体标准如表3。

2.4 日本土壤中放射性物质环境质量暂行标准

2011年3月11日东日本发生日本有观测记录以来规模最大的地震，地震引起的海啸、火灾以及由于大地震造成福岛核电站的核泄漏事故对日本造成巨大损失，而福岛核电站的核泄漏事故使得放射性物质污染对日本的国土环境和国民健康造成极大威胁，为此2011年8月，颁布《防治因2011年3月11日东北地方太平洋地震引发核电站泄漏事故排放的放射性污染物质对环境造成污染的特别措施法》(以下简称《放射性物质污染对策特别措施法》)，正式开展了放射性污染物质的防治工作。法律规定了“去除污染特别地域”和“污染情况重点调查区域”的划定原则，规定在重灾区实施污染去除工作，包括开展监测、处理危险废弃物、去除污染作业等重点工作。在灾后，日本政府制定综合监测规划，开展大气、水环境、土壤等环境媒介的放射性物质监测工作，在福岛县内的学校等地设置了2700 自动监测仪器，开展监测并公开监测结果。

表2 日本土壤环境质量标准③1.土壌の汚染に係る環境基準について.平成3年8月23日環境庁告示第46 号(改正平成5 環告19 平成6 環告5 平成6 環告25 平成7 環告19 平成10 環告21 平成13 環告16 平成20 環告46 平成22 環告37 平成26 環告44).http://www.env.go.jp/kijun/dojou.html，別表http://www.env.go.jp/kijun/dt1.html;2.土壌環境課.「土壌の汚染に係る環境基準について」(平成3年8月環境庁告示第46 号)等の一部改正について平成26年3月.http://www.env.go.jp/press/file view.php serial=24131＆hou id=17919

表3 关于有毒有害化学物质(Dioxins)类环境质量标准④“ダイオキシン類による大気の汚染、水質の汚濁(水底の底質の汚染を含む。)及び土壌の汚染に係る環境基準”平成11年12月27日環境庁告示第68 号改正平成14 環告46 平成21 環告11.http://www.env.go.jp/kijun/dioxin.html．

311 大地震引发的福岛核电站的核泄漏对以福岛县为中心的广大地区农田造成日本有史以来最为严重的农田高浓度核污染。由于137Cs(铯－137)的半衰期长达30.1年，其进入土壤后对农作物、环境及人类健康造成不利影响，为此2011年8月农林水产省发布土壤中放射性物质暂定容许值(土壤污染物质暂定标准)，超过暂定容许值的土壤要进行污染去除处理，处理过的农田土壤经过跟踪监测确认达标后方可使用，具体见表4。

表4 土壤(包括肥料和培植土壤)中铯的暂定标准⑤農林水産省消費安全局長生産局長林野庁長官水産庁長官.放射性セシウムを含む肥料土壌改良資材培土及び飼料の暫定許容値の設定について.23 消安第2444 号·23 生産第3442 号·23 林政産第99 号·23 水推第418 号·制定平成23年8月1日·一部改正平成24年2月3日·一部改正平成24年3月23日.http://www.maff.go.jp/j/syouan/soumu/saigai/pdf/110801_tsuchi_tokekomi.pdf．

3 日本土壤监测和调查技术规范及常规监测准则

在制定环境质量标准后，为有效开展规范的监测工作，环境省根据法律法规的要求制定、发布了一系列的监测方法、技术规范和分析方法等技术文件，根据其法规数据库公布的法律法规文件和各种专项监测报告的内容，日本土壤的监测规范和方法有:调查方法、测定手册、报告要点等类型。作为环境省及农林水产省的正式文件发布的技术方法和监测手册见图1，如上所述，日本土壤污染环境质量标准分为4 个方面，而除此之外，为解决因汽油和润滑油等造成的土壤污染，环境省于2006年制定《油污染对策指南》，用以防治因燃料油和润滑油对土壤造成的污染。下面就从以下5 个方面简述日本土壤监测规范和监测准则。

3.1 日本农田土壤常规监测准则

日本农田土壤监测规范名称为《农用地土壤污染防治法律所规定的法定委托事务处理基准》⑥環境省.環境省水大気環境局長.環水大土発第100726001 号.「農用地の土壌の汚染防止等に関する法律における法定受託事務の処理基準について」の全部改正について［EB/OL］.平成22年7月26日［2014－09－07］.http://www.env.go.jp/water/dojo/nouyo/law/no100726001.pdf．(以下称之为“处理基准”)。处理基准的制定依据是《农用地土壤污染防治法》第11 条，关于开展土壤常规监测的规定。处理基准对常规监测条件、监测种类、方法及监测结果的报告均做了明确规定，是日本开展农田土壤监测的技术规范。

3.2 日本城市和工业地域土壤常规监测规范

1991年日本颁布“土壤污染环境质量标准”，1999年制定“土壤及地下水污染调查对策指针”作为开展城市和工业地域土壤污染调查的监测规范。至2010年日本《土壤污染对策法》修订，2010年依据修订法案，公布调查及措施指南(暂行版)，随着2011年度《土壤污染对策法》施行规则的修订，2012年发布《依据土壤污染对策法制定的调查及措施技术指南》(修订第2版)⑦環境省水 大気環境局土壌環境課.土壌汚染対策法に基づく調査及び措置に関するガイドライン(改訂第2 版)［EB/OL］.平成24年8月［2014－08－01］.http://www.env.go.jp/water/dojo/gl_ ex－me/pdf/full.pdf．，作为城市和工业地域土壤监测规范。规范分为5章，第1 章土壤污染对策法概要，第2 章开展土壤污染状况调查，规定了调查手续、对象地域、范围选取、采样方法、评价方法及跟踪调查等内容。第3 章划定措施地域，即污染治理区域的划定原则，跟踪监测以及解除的原则及标准等内容。第4 章土地所有者在发现其所有土地发生污染的情况下，可以向相关地方政府申请污染治理区域划定申请，并开展治理。第5 章土壤污染治理内容，包括治理措施、开展前期和治理后的跟踪监测，治理情况记录，完成治理后污染地域的解除等内容。

3.3 土壤中有毒有害物质(Dioxins)常规监测规范

土壤中有毒有害物质(Dioxins)监测规范出台于2000年1月⑧環境庁水質保全局.ダイオキシン類に係る土壌の常時監視に係る調査測定ついて.平成12年1月14日.付け環水土第11 号環境庁水質保全局長通知.http://www.env.go.jp/hourei/syousai.php id=06000014.，在1999年颁布《Dioxins 物质对策特别措施法》之后，随着法律的实施，为开展土壤中Dioxins 物质常规监测，环境省于2000年发布相应监测规范，规定了开展监测的对象、采样方法及分析方法。至2009年3月，规范进行修订，共有7 个部分，包括调查种类、调查分析方法、精度管理和质量控制等内容。

由于土壤中Dioxins 物质常规监测费用高，数据分析周期长，为提高效率，环境省在2009年制定土壤中Dioxins 物质简易测定法，首先应用简易测定法进行筛查，在发现污染区域后再应用常规监测方法进行确认，简易测定法不适用于跟踪监测。

目前日本土壤中有毒有害物质(Dioxins)监测规范是常规监测规范和简易监测规范并行使用［21－22］。

3.4 土壤中放射性物质监测规范

2012年1月开始实施的《放射性物质污染对策特别措施法》规定，对放射性污染物质开展监测(第34条)，划定去除污染区域并制定去除污染计划(36 条)，进行污染区污染去除工作(第40 条)等放射性污染监测与防治要求与规定。环境省为有效完成以上工作，在2011年12月初次发布《去除放射性污染指南》并于2013年进行修订，发布指南第2 版。

311 大地震引发福岛核电站放射性物质泄漏从而造成日本大面积土壤污染，2012年3月，农林水产省发布“农田土壤放射性物质浓度分布图”，分布图根据福岛县及周边15 个县，3423 个监测点位的监测数据制作，其浓度值为137Cs 和134Cs 的浓度值之和;其中，Cs≤500Bq/kg 的水田点位占49.8%，旱田占60.3%。超过5000Bq/kg 的农田面积达8900ha。为治理农田土壤污染，农林水产省2013年2月发布《去除农田放射性污染对策技术书》，主要内容包括:去除农田放射性污染物质工作流程中的放射性物质监测、污染区域划定、去除污染施工方法选定、污染去除工作实施、污染去除效果确认及去除污染后的监测和管理等各种技术方法。

3.5 土壤中油污染对策指南

2001年环境省进行的针对涉及油处理企业开展的土壤中是否存在油污染问询调查结果中发现，回答存在污染的答卷较多，而防治此类污染的措施和改正目标的回答却比较缺失;随着2003年2月《土壤污染对策法》的实施，为保护人类健康，解决由于含有油土壤而出现油膜和恶臭的环境问题，环境省于2006年发布指导性技术指南《油污染(燃油和润滑油)对策指南—针对于因矿油类污染造成土壤中出现恶臭和油膜问题为土地所有者提供对策指南》，指南明确规定:油污染的油是指燃料油(汽油、柴油、灯油等)和润滑油等矿油类，油污染问题是指因土壤含油使得其土地及周边出现油膜或恶臭等环境问题。此类污染没有强制性标准和监测规范，是指导性技术文件。

4 研究日本土壤环境质量标准体系对完善中国土壤环境质量标准体系的启示

4.1 中国土壤环境监测概况

4.1.1 土壤环境监测科研工作

中国从上世纪70年代开始土壤环境监测的科研工作，主要有:①中国土壤背景值研究:包括中科院(1977～1979，北京、南京、重庆、广州等地的土壤背景值研究)、农牧渔业部门(1978～1983，京津沪、辽吉黑等13 个省市直辖市自治区的9 个农业经济自然区主要农业土壤和粮食作物中9 种污染元素的环境背景值调查等)和环保部门(1983～1985，“六五”国家科技攻关项目“湘江谷地及松辽平原土壤背景值研究”;1984 全国粮食的农残调查;1983～1990，全国环境天然放射性水平调查等)开展的专项研究，其中规模最大，成果最多的是1986年开始的由中国环境监测总站、北大、中科院沈阳应用生态所等67 个单位800 多人承担的“七五”国家科技攻关项目“中国土壤环境背景值研究”，完成4095 个剖面采样，获得土壤环境信息和测试数据40 万个，建成了中国土壤元素背景值数据库系统。②土壤环境容量研究。③土壤肥力及宏量元素调查。4.1.2 土壤污染状况监测调查工作

开始于上世纪80年代，主要有农业部门和环保部门进行的污灌区土壤状况调查;农药使用情况调查;国土资源部组织的中国东中部重点地区土壤地球化学调查等。环境监测部门的土壤污染监测工作包括基本农田保护区土壤中有害重金属的抽样监测(2000年);“菜篮子”蔬菜生产基地环境质量调查(2001);“菜篮子”种植基地、主要污灌区和有机食品生产基地的土壤环境质量调查监测(2003、2004)等［32］。随着土壤污染问题日益严峻，为了解全国土壤污染状况，根据国务院决定，2005年4月至2013年12月，我国开展了首次全国土壤污染状况调查。调查范围为中华人民共和国境内(未含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区)的陆地国土，调查点位覆盖全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积约630 万平方公里。调查采用统一的方法、标准，基本掌握了全国土壤环境质量的总体状况。环境保护部门已经开始土壤环境质量试点监测并在《中国环境质量报告》(2011、2012)中有所体现。

4.2 完善中国土壤环境质量标准体系的建议

虽然我国在土壤环境调查和监测方面做了大量工作，但由于我国土壤环境监测起步较晚，基础薄弱，存在诸多不足，包括监测力度不够，不能满足当前形势的需要;现行的土壤环境质量标准滞后，评价方法有待完善;质量控制和实验室建设有待加强等。

目前我国土壤污染局势严峻，土壤环境质量监测是摸清污染状况，进行污染防治的前提，而进行科学的土壤环境质量评价，建立科学的环境质量标准体系至关重要。为此提出以下建议:第一，加强研究工作，尽快修订土壤环境质量标准。第二，开展专项研究，尽快建立科学的土壤环境质量评价方法。第三，加强信息公开和公众参与。为提高我国土壤环境质量监测水平，科学评价土壤污染状况提供技术支持和保障。

［1］陈平等．日本地表水环境质量标准体系构成分析［J］．中国环境监测，2011，27(增刊):68－73．

［2］陈平等．日本土壤环境标准与污染现状［J］．中国环境监测，2004，20(3):63－66．

［3］陈平等．日本地表水环境质量标准体系形成历程及启示［J］．环境与可持续发展，2012，2:76－83．

［4］陈平等．日本土壤污染对策立法及其所带来的发展契机［J］．环境保护，2004，4:60－63．

［5］陈平等．解析日本空气环境质量标准体系［J］．环境与可持续发展，2013，3:66－71．

［6］陈平等．日本海洋环境质量标准体系现状及启示［J］．环境与可持续发展，2012，6:69－76．

［7］環境省．水·土壌環境行政のあらまし［EB/OL］，16 土壌環境の保全．http://www．env．go．jp/water/water_ pamph/pdf/16．pdf，17 土壌汚染対策法の体 系．http://www．env．go．jp/water/water_ pamph/pdf，17．pdf，18 農用地の土壌汚染対策．http://www．env．go．jp/water/water_ pamph/pdf/18．pdf，19ダイオキシン類対策．［2014－08－01］．http://www．env．go．jp/water/water pamph/index．html．

［8］中央環境審議会．カドミウムに係る土壌環境基準(農用地)及び農用地土壌汚染対策地域の指定要件等の見直しについて(答申)［EB/OL］．平成22年5月18日［2014－ 09－ 07］．http://www．env．go．jp/press/file_ view．php serial=15654＆hou_id=12490．

［9］土壌環境行政に係る経緯．農用地土壌汚染対策の情勢について［EB/OL］．中央環境審議会土壌農薬部会農用地土壌環境基準等専門委員会(第1 回)議事次第 資料5．平成21年12月11日［2014－09－07］．http://www．env．go．jp/council/10dojo/y106－01/mat05．pdf．

［10］吉田文和．農用地土壌汚染防止法と公害防止事業費事業者負担法，第8 章日本の制度と経験:汚染浄化制度，廃棄物と汚染の政治経済学［EB/OL］．1998年9月［2014－ 09－ 07］．http://www．hucc．hokudai．ac．jp/～j15275/haiki9．html．

［11］イタイイタイ病－Wikipedia［EB/OL］．［2014－09－09］．http://ja．wikipedia．org/wiki/%E3%82%A4%E3%82%BF%E3%82%A4%E3%82%A4%E3%82%BF%E3%82%A4%E7%97%85．

［12］中央環境審議会土壌農薬部会土壌制度専門委員会．土壌汚染対策法に基づく特定有害物質の見直しその他法の運用に関し必要な事項について(第1 次報告)［1，1－ジクロロエチレン］平成26年7月3日中央環境審議会土壌農薬部会(第31 回)資料［EB/OL］．平成26年3月［2014－ 09－ 07］．http://www．env．go．jp/council/10dojo/y100－31/mat02．pdf．

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［25］農林水産省．農地土壌の放射性物質濃度分布図の作成について［EB/OL］．平成24年3月23日［2014－09－22］．http://www．s．affrc．go．jp/docs/press/120323．htm．;別添1 農地土壌分布図調査総括表．http://www．s．affrc．go．jp/docs/press/pdf/120323 01 sokatsuhyo．pdf．

［26］中央環境審議会土壌農薬部会土壌汚染技術基準等専門委員会．油汚染対策ガイドライン－鉱油類を含む土壌に起因する油臭 油膜問題への土地所有者等による対応の考え方－［EB/OL］．平成18年3月［2014－ 09－ 06］．http://www．env．go．jp/water/dojo/oil/full．pdf．

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