基于适应性环境管理模式的政府绩效评估指标体系构建

叶志敏

(深圳市环境工程科学技术中心有限公司，广东 深圳 518057)

1 引言

适应性环境管理是将适应性管理的理论和方法应用于环境保护行政管理中，强化政府在管理中的学习和自适应过程，通过对任务实施过程进行跟踪管理和评估，及时发现环境管理工作外部条件和内部因素的变化，对工作方案和阶段性目标进行动态调整［1］，以降低环境管理的不确定性，确保生态环境保护总目标顺利实现。

在适应性环境管理中，建立完善的绩效评估体系，对政府工作成效进行科学评估，是提高政府效能的必要环节。绩效评估有助于发现管理中的漏洞和缺陷，及时预测后果［2］，采取相应措施，有利于制定下一阶段行政工作目标和计划;同时，绩效评估能激励行政部门提高行政效率，合理的配置公共资源。

2 指标体系构建

本研究利用层次分析法构建适应性环境管理评价指标体系。结合集中讨论和专家打分确定各指标权重，采用关键成功因素法识别影响工作进展的关键因素，为适应性管理提供定性和定量相结合的绩效评估。

2.1 层次分析模型

指标体系的建立遵循客观性、全面性、层次性、适应性、系统性、可操作性原则和定量定性相结合原则，包括一个目标层和若干指标层。根据问题的性质和要达到的目标，将问题分解为不同的组成因素，并按其相互关系按不同层次组合，形成多层次分析模型，并求得最低层次相对于目标层的相对重要性权值。结合构建的适应性管理指标体系，该研究建立的层次分析模型如下:①目标层:表示解决问题的目的，即要达到的适应性管理目标;②一级指标层:是实现预定最高层目标所涉及的中间环节;③二级及二级以上指标层:是对上级指标层的细化，具体操作层面的指标。

指标体系结构如图1 所示。

图1 适应性管理指标体系结构示例

2.2 二级指标组合权重计算

对二级指标构造判断矩阵，其具体操作过程是采取集中讨论的形式对矩阵中每一个因素打分］，比较n 个元素对一级指标的影响，以确定它们在一级指标中所占的比重。每次取两个元素Xi与Xj，用aij表示Xi与Xj关于一级指标的相对重要程度之比，其全部比较结果可用矩阵:

表示，其中A 称为比较判断矩阵，简称判断矩阵。并且判断矩阵中的元素满足如下性质:aii=1。

判断矩阵中的赋值aij表示元素Xi关于元素Xj的相对重要程度判断(具体含义见表1)。这些赋值的根据或来源可以由决策者直接提供，或通过决策者与分析者对话来确定，或是由分析者通过某种技术咨询而获得，或是通过其他合适的途径来确定。

表1 重要性标度含义

对于元素X1，X2，…，Xn，通过两两比较判断得到判断矩阵A。

当判断矩阵A 具有满意的一致性时，它的最大特征根稍大于矩阵阶数n。且其余特征根接近于零。因此，引入判断矩阵的最大特征根以外的特征根的平均值，作为度量判断矩阵偏离一致性指标［3］。即:

为了度量不同阶判断矩阵是否具有满意的一致性，我们再引入判断矩阵的平均随机一致性指标RI 值。对1－9阶判断矩阵，RI 值分别为:

表2 矩阵阶数与RI 值

判断矩阵的一致性指标CI 与同阶平均随机指标RI之比称为随机一致性比率。当为时，即认为判断矩阵具有满意的一致性，否则需要调整判断矩阵，并使之具有满意的一致性。

若A 是一致阵，则解特征值问题:

并记A 的最大特征根为λmax，与λmax对应的标准化之后特征向量为w=(w1，w2，…，wn)T，则w1，w2，…，wn给出了元素X1，X2，…，Xn相对于一级指标的重要性权值。

同理，设当前层次上的因素为X1，X2，…，Xn，相关的上一级指标为Y1，Y2，…，Ym，则对于每一个Yi，可求得一个权向量wi=(wi1，wi2，…，win)。假设计算出的一级指标相对于最高层的权重分别为a1，a2，…，am，则二级指标相对于目标层的组合权重依次为:

其中:

ai表示一级指标层第i 个指标相对于最高层的权重值;

w1'、w2'……wn'表示二级指标层各指标的权重值。

2.3 工作绩效评价

对适应性环境管理总体工作绩效评价如下:

(1)对各项指标分别打分，得到Si:

其中:

Si—第i 项指标得分;

Yi—在管理任务中，完成预期目标的项目数量;

Ti—管理任务总数。

(2)按照各项指标权重计算本月绩效得分(满分5分):

其中:

TSj—第j 个月绩效得分;

Wi—第i 个指标权重值。

(3)计算绩效总分［5］(满分5 分):

其中:

TS—绩效总分;

m—月度数。

根据绩效得分和绩效总分对各月工作绩效作出“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”的评定。评定依据如下:

TSj≥4:优秀;

3TSj＜4:良好;

2TSj＜3:合格;

TSj＜2:不合格。

3 在适应性环境管理中的应用

3.1 指标建立

将本研究构建的政府绩效评估指标体系运用于某环境保护行政主管部门的工作中，根据该部门工作内容和特点，综合运用集中讨论法和系统分析法设计了如下的指标体系，并通过专家打分法对指标重要性进行判断(判断过程及一致性检验过程略)［6］，各层指标及其权重值如表3 所示。

表3 某环境保护行政主管部门工作绩效评估指标体系

二级指标说明:

X1工作效率:责任部门是否尽可能提高工作效率，包括改进人员安排、合理利用仪器设备、提高配合度等。

X2问题应对:责任部门对任务开展过程中遇到的困难和问题，是否及时有效的采取应对措施，尽量保证工作任务按原定计划目标执行。

X3内部合作:责任部门与其他部门就本部门或他部门任务开展合作的情况，以及各专项组对本专项涉及的其他部门和各区工作的督导。评判指标包括沟通及时性、配合响应度、合作效果、督导效果等。

X4监督指导:是否按照工作要求，督促下属各单位按工作任务分解表的进度要求推进落实各项工作，是否指派专人将工作进展情况定期报送责任部门。

X5计划保障:责任部门根据本部门各项任务分别制定相应的工作计划，对人员安排、工作步骤、时间进度、工作条件等进行详细布置，以保障任务按时保质完成。

X6外部协调:责任部门与外部其他部门沟通协调情况，由于协调结果受诸多客观因素影响，因此此处仅考查责任部门就本部门任务需与外部部门协调时的沟通及时性，以及协调效果不佳时是否积极制定解决方案或及时向委大运办反映。

X7完成程度:在任务分解表的计划时间内，某项任务的完成情况，包括全部完成、部分完成(未完成)、超额完成等。

X8工作质量:除在计划时间内完成既定工作任务之外，还应考查该工作开展的效果是否达到理想的状态，是否对生态环境起到了切实的保障作用。

X9总结报告:责任部门对已完成的或本月已进展的任务，是否及时进行总结记录，分析不能按既定目标完成任务的原因。

X10目标修正:对由于客观原因不能按任务分解表的时间或工作量要求完成的任务，是否及时反馈，对任务管理目标加以修正，以保证保障工作体系符合实际工作情况。

X11工作方案调整:对下一阶段工作任务，尤其是本阶段遇到困难未按原定计划完成的任务，是否制定切实可行的工作计划，以保证下一步工作顺利进行。

3.2 月度工作评价

本研究构建的基于适应性环境管理模式的政府绩效评估体系在某环境保护行政主管部门的实际工作中连续应用了六个月，对每月该部门工作任务目标完成情况、工作效率及工作质量进行评价，分析影响工作进展的关键因素并加以改进。以第一个月为例，绩效评价如下:

(1)首月目标完成情况

根据设定的指标体系对某月度工作75 项任务(任务内容略)进行绩效评价，结果见表4。

表4 本月适应性环境管理评价

根据前述讨论确定的计算方法和指标权重，得到本月总体工作绩效得分［7，8］:，总评良好

(2)关键因素分析

从总体评价结果来看，本月管理效果不理想的关键问题有:①工作体系建立之初，相关人员对本次工作的管理方法理解不深、适应不够，配合尚不默契，出现了问题发生后沟通不及时的现象，影响了个别任务的工作进度。②在污染源排查清理任务中，污染隐患排查数量不足，各下属部门报送数据来源不一、数据形式不规范;此外，数据多头报送也增加了各部门的工作负担，降低了工作效率;③责任部门对下属部门工作的现场督导不够，联动机制有待建立。

针对本月出现的关键问题，建议加强以下几方面工作:①各责任部门及相关人员应加强沟通，熟知本次保障工作适应性管理的工作机制，强化管理程序，并依此形成工作习惯，强化程序意识，增加工作紧迫感。责任部门应及时对下属部门的工作进行督促落实，积极解决遇到的问题。②建议建立污染源排查清理数据库，规范数据填报格式，明确各污染源排查整改的责任单位，并利用监管平台对各污染源排查整改情况进行及时监管考核，确保各项污染治理工作取得实效。③加强对下属部门的督导，必要时开展稽查，以加强监管工作成效。

4 工作成效及展望

在历时六个月的绩效评估实践中，对被评估部门月度工作绩效指标进行打分，识别关键因素重点改进，同时针对环境管理工作的复杂性、不确定性特点，及时修正阶段性目标任务，对被评估部门的各项工作实施动态管理［9］。这一方法使得被评估部门的各项工作得以及时调整和顺利实施。实践表明，基于适应性环境管理模式的政府绩效评估指标体系可以用于评价和指导环境保护行政主管部门的日常工作。

由于不同层级、不同部门的环境管理工作各有侧重，工作方式和影响因素亦不相同，下一步应探讨建立适应各部门专项工作的管理模式及绩效评估指标体系，在统筹、监督、专项等不同层面上将本研究成果进一步深化运用。

［1］Holland J H.Hidden Order:How Adaptation Builds Complexity［M］．Reading，MA:Addison－Wesley，1995．

［2］孙健．适应性管理［M］，中国社会科学出版社，2006年9月第一版．

［3］Bormann B T，Martin J R，Wag ner F H，et al.Adaptive management［A］．In:Johnson N C，Malk A J，Sexto n W T，et al ．

［4］Lee K N.Compass and Gyro scope:I integrating Science and Politics for the Environment［M］．Washington，DC:Island Press，1993:243．

［5］杜艳敏．深度讨论环境行政管理中的相关问题［J］．科技资讯，2010年11期，169．

［6］陈洪侠，刑宝君，王洪涛．论我国行政绩效评估［J］．行政与法，2006年第7期，12－15．

［7］杨永杰．论行政组织的目标及其目标管理［J］．甘肃政法学院学报，2001年第4 期．

［8］Satty T L.The analytic hierarchy process［M］．MC Graw Hill Inc.1980:22－71．

［9］张爱民．关键成功因素法在决策者信息需求识别中的应用［J］．晋图学刊，2009，06