控烟背后的利益博弈

胡飞 刘伟鹏

烟草业阻挠控烟工作，是导致控烟效果不佳的根本原因。控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

我们为什么要吸烟？有人说吸烟可以调节情绪，有人说为了社会交际，有人认为受朋友同事的影响，还有的年轻人觉得香烟很新奇，吸烟动作帅气，能引起异性的关注。

吸烟是否真的有这些作用尚无科学定论，但在奥地利心理学家弗洛伊德看来，吸烟是因为人们在婴儿口唇期，可以吸吮的快感没有得到满足。所以他认为吸烟行为的实质是口唇人格的成年人在行为发展上的倒退与停滞的表现。

当吸烟上瘾，成为戒不掉的习惯，很多人没有意识到，他们已经患上了一种慢性疾病，医学上称作“尼古丁依赖症”。据媒体报导，我国目前吸烟人数超过3亿，占全球吸烟者总数近三分之一，有7.4亿人遭受二手烟危害。

周晓军是吸烟大军中的一员，今年28岁，烟龄已有8年。读大学时因为好奇，他与香烟有了第一次“亲密接触”，现在一天最起码一包烟。“就像你每天起床要吃早饭一样，我每天起床都要吸一支烟，一天至少一包烟。”周晓军说。他的牙齿上有烟垢，食指和中指之间因长期夹烟被熏得发黄。

三年前，周晓军的一位同学得肺癌去世了。同学的烟龄比他长，这引起了他的警惕，当时他下定决心戒烟，但两个月后又复吸。此后戒烟之事不了了之。

并不是所有人都意识到吸烟危害的严重性。2012年原卫生部首次发布《中国吸烟危害健康报告》，这是我国第一部系统阐述吸烟危害健康的权威报告。报告称烟草使用是我国首位死因，每年有100多万人死于与吸烟相关的疾病，到2050年每年死亡人数将突破300万。

近年来，吸烟人群日益低龄化。根据中国控制吸烟协会的统计，青少年吸烟率为11.5%，约1400万。

我国女性吸烟率为2.4%，女烟民的数量已经突破3000万。专家介绍，由于全球男性吸烟数量趋于饱和，所以女性自然成为烟草业目标人群。今年第27个世界无烟日的主题是“抵制烟草税，为了下一代”，这与女性烟草消费密切相关。

迟到的控烟条例

因为吸烟，周晓军的爱人与他闹过很多次矛盾。最后达成的协议是，在外面随便，在家里只能到卫生间吸烟。当问及是否知道公共场所不能吸烟时，他的回答是：“知道是知道，但是在公共场所别人也在吸烟。”

《烟草控制框架公约》对公共场所控烟、未成年人控烟、烟草包装、烟草广告等均作出规定。至今我国已经实施的控烟措施包括：制定法令，禁止未成年人吸烟或向未成年人出售香烟；结合“世界无烟日”，开展宣传教育活动。但在烟草包装、烟草广告和公共场所控烟等方面，控烟措施相对无力，未能强制要求烟草商在烟草包装上2/3的地方提供警示标语。

尽管2011年我国政府将“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要，原卫生部也出台了《公共场所卫生管理条例实施细则》，规定从当年5月1日起，室内公共场所禁止吸烟。在今天看来，禁烟效果明显不佳，在公共场所“吞云吐雾”的现象仍然比比皆是。到目前为止，我国还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律法规。

据国家卫生计生委宣传司副司长姚宏文5月9日透露，国务院在立法计划中已经将《公共场所控制吸烟条例》列入立法计划。国家卫生计生委已经完成了法律法规的草案代拟稿的起草工作，目前正在征求国务院有关部委和各省的意见。国家控烟立法有望今年出台。

对于控烟人士来说，这是继去年年底印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》后又一利好消息，该通知对领导干部不能在公共场所吸烟提出具体明确的要求和规范。当时中国控制吸烟协会常务副会长许桂华曾经对媒体表示，“中国控烟事业迎来了十年来最大的政策支持”。

虽然国家控烟立法迟迟不见踪影，但公共场所禁烟的地方立法正在加速。自2006年1月《公约》生效之后，颁布控烟立法的城市已逾10座。但目前地方法规也面临诸多困境：如法律效力等级过低，公众对其权威的认可度有限；法律规定中抽象的原则性规定与口号宣传性内容较多，实际可操作性内容不足等。

例如，作为全国第一个地方性控烟法规，至2013年，《深圳经济特区控制吸烟条例》实施14年来没有开过一张罚单，控烟法规形同虚设。

《南昌市控制二手烟烟雾危害条例》（草案）被世界卫生组织和众多专家称为是中国迄今为止最接近于《公约》要求、控制“二手烟”危害的“最全、最严”立法草案。在接受了南昌市人大两次审议之后，却未能进入最终表决程序。专家质疑称其“过于超前”、“不符合国情、省情、市情”、“难以实施”。

有专家认为，虽然许多地方都有控烟立法，但是部委级的条例以及地方立法在我国不能完全解决问题。要想实现“十二五”规划制定的“全面推行公共场所禁烟”，还必须有全国性控烟法律。

不情愿的控烟运动

据媒体报道，早在参加世卫组织的谈判时，国家烟草专卖局的一位官员就曾表示，“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的1/10都是拿我们的钱！”

“控烟賣国论”固然可笑，但从中可以看出控烟背后的利益博弈。

这位官员的惊人言论，主要是基于烟草对国家财政税收的贡献。2013年烟草行业全年实现工商税利9559.86亿元，比上一年增长约10%。全年上缴财政总额8161.22亿元，增长接近14%。时至今日，烟草行业一直都是纳税大户，在国家财政收入中的地位有增无减。

烟草行业有反对控烟本能。有媒体将这种本能总结为：“既体现在对《公约》履约时的消极，也体现在宣传上强调烟草业的经济意义，更体现在有意无意参与到整体性的控烟规划中，试图影响控烟政策的制定。”《公约》也提出，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在无法和解的根本性冲突。

2011年发布的《控烟与中国未来——中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》认为，烟草业阻挠控烟工作，是导致控烟效果不佳的根本原因。控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

中国于2007年成立了由8部委组成的《公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、原卫生部、外交部等部门。其中，中国烟草总公司与国家烟草专卖局政企不分，合二为一。

工信部因其双重身份饱受指责。报告的主编之一、中国控烟办原主任杨功焕认为，“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，“管理烟草生产的部门承担烟草控制的职能，这是我国控烟最大的障碍之一”。控烟人士普遍认为，国家烟草专卖局站在烟草产业利益一侧，进行反控烟的活动。事实上，国家烟草专卖局的一系列举动无法不让人质疑。

国家烟草专卖局从2002年起正式立项开始研究针对《公约》的对策，并在2006年成书出版，即《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》。该书被指反对控烟立法、淡化吸烟危害、反对在卷烟包装上印刷健康警示图片，声称不需对《公约》要求的在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助等方面作出相应行动。控烟人士认为其有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

据媒体报道，在参加2010年在乌拉圭埃斯特角城举行的WHO《公约》缔约方第四次大会时，作为观察员的吴宜群介绍，由20人组成的中国代表团中，有5人来自国家烟草专卖局，占代表团人数的1/4，而对控烟持支持态度的卫生系统人员只有2人，且级别较低。

在此次会议上，中国代表团曾试图阻挠通过《公约》第9和10条实施准则，这是涉及烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定。在遭到多数国家反对的情况下，最终中国代表团有前提地支持该准则通过。

控烟路在何方

控烟工作应有顶层设计，这是控烟专家普遍关心的焦点。早在2012年，杨功焕就曾呼吁：“要在国务院层面，做出控烟的重大决策和部署”，“当务之急是把国家烟草专卖局从履约小组中请出去。烟草业的政企分离也很迫切”。同时她还提出，可以实行“税价联动”，提高烟草税的同时，提高烟草的零售价，以此实现以价控烟。时隔两年，政企不分的局面仍然存在，“税价联动”仍在酝酿，中国式控烟也仍是僵局。

令人欣慰的是，控烟立法的步伐逐渐加快。不仅是全国范围的法律，地方法规也在进步和完善。《北京市控制吸烟条例》草案目前正在征求意见。该草案规定所有的室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具全部禁止吸烟。今后“吸烟室”、“吸烟区”将成为历史。

深圳也“动真格”。3月1日实施的《深圳经济特区控制吸烟条例》规定，违法吸烟者将被处以最低50元、最高500元的罚款。

民间控烟活动也在进行。近日68名中国内地公共卫生、法学专家起草了联名信，呼吁新修订的《广告法》要明确“全面禁止烟草广告及与广告相关的烟草促销、赞助活动”条款，加大对违法烟草广告行为的处罚力度等。

5月31日是世界无烟日，控烟公益广告宣传月活动在5日开始，《支持公共场所禁烟，为自己为他人》公益广告片在央视和省级电视台集中播放1个月。

也有专家将目光转向烟草行业的从业人员，“控煙考虑的不仅是吸烟者和非吸烟者的利益，同时也包括烟农和烟草从业人员的利益。让烟农转而种植其他更具经济收益的农作物，让烟草从业人员转而从事其他更具前景的行业，这才是为他们的长远利益考虑的规划”。

控烟工作涉及卫生、经济、文化等多种因素。随着个人素质的提高，人们的控烟意识也在逐步增强。人们不禁在思考，我们为什么要戒烟？为了身体健康和良好的形象，为了解除对某种坏习惯的依赖，也为了下一代。周晓军的孩子马上要从老家来北京，为了不让孩子吸二手烟，他决定开始戒烟。