财政支农制度效率研究

蒋淑玲

财政支农制度效率研究

蒋淑玲

近几年来，中央和地方陆续出台了一系列支农惠农政策，加大了支农投入，但财政支农资金渗漏和损失仍然很严重，使用效率不高。本文从财政支农制度层面分析了财政支农管理工作中的主要问题，并提出了相应的建议。

财政；支农；效率；制度

农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础，也是受自然风险和市场风险双重约束的弱质产业，无论是发达国家还是发展中国家，农业始终受到政府的干预和扶持。财政农业支持的目的是矫治农业生产领域中的市场失灵和保护农民利益。如果不及时改善政府支农资金的效率问题，中央增加再多的资金也难达到财政农业支持的目的，国家财力是有限性的，财政农业支持水平不可能无限度增加，因此，如何提高财政农业支持效率，发挥财政支农资金的导向性作用，是公共财政体制下我国财政农业支出管理工作中面临的主要问题。

一、中央加大支农投入，在支持农业增产增收、改善农民生产生活、推动农村经济社会发展等方面发挥了积极作用

财政支农资金投入总量增长较快，直接用于农业和农民的支出比例增加。从投入方面看，衡阳市财政支农资金投入总量增长84%，其中中央财政支农投入同期增长92%，比地方财政支农投入同期增幅高出14个百分点。

用于农业基础设施建设的投入不断加大，促进了增粮增收。2010年，各级财政对衡阳市农村基础设施建设的投入为13.6亿元，比2009年增长39%。上述投入的增加，促进了衡阳市增粮增收，与2009年相比，衡阳市2010年的农林牧渔业总产值增长了23%，粮食总产量增长了7%，农民人均纯收入增长了17%。

二、财政支农资金渗漏和损失严重，使用效益不高

本人组织的衡阳市新农村建设调研组调查发现衡阳财政支农资金的漏出量占总投入的比重不低于30%，甚至可能高达70%。

（一）财政支农信息传达不通畅

国家该补助多少给农民,标准到底怎么订的?农民们都不懂这些,只能任由上面的领导说了算，而基层政府财政开支详细账目不能做到公开透明，基层干部往往从中弄虚作假，层层克扣、为自己牟取私利，真正到老百姓手里又有几何呢？

国家的政策对于老百姓来说那总是好的，尤其是现在大搞建设社会主义新农村，作为基层的农村群众那应该是受益非浅，但是在某些人的操纵下就变质变味了。中央只管往下拨款，也不查查使用情况。比如说退耕还林，说国家补贴每亩地50元钱。只是老百姓上报1.2亩，但是你发现那些平日里不下地的村干部，却是几十上百亩！远远多于一般的老百姓，村干部报的面积和实际老百姓报的差额到哪去了？农村打的井、修的堰，很多在糊弄上层。井下边不管挖得啥样，井口只埋一截水泥管子就成一口井了，就把补助款骗到手了。国家给的水利工程款，修的水利工程全是摆设，农民用水时根本没水，工程质量更是豆腐渣工程。说是村村通公路，结果路是修起来了，还没走上一年的路就到处是大坑，水泥的厚度还没有10CM，可上面还通过验收了！3月份的款说是批下来了，但现在5月底了还没到帐,其实款被某些部门故意截留了。

（二）财政资金的使用缺乏必要的约束

下面向上面请求支持，或争取项目或争取资金，往往都是分管领导说了算。给还是不给，给多给少，给A或B，也是握有重权的领导说了算。碰上一个贪念的领导来说，自然是要雁过拔毛，给下面办妥事了，自然得意思意思一下；双方都是心照不宣，按某些潜规则来行事，往往是支农资金拨10万，农民能受益四五万就不错了。

（三）招标，使扶贫资源使用效果不及原来的十分之二三

新农村建设省部下拨资金大约占工程款的一半，而县、镇这一级根本拿不出钱。他们出具配套资金的证明，只是为了争取省部的下拨资金而已！工程款的另一半得靠村民集资和争取捐助。现在，农村做一点公共设施都要招标了，似乎这就是公平的制度。但是在一个不发达的地方，不能形成充分的市场竞争，在这样的情况下，招标就是几个干部和几个他们招来的“哥们”之间的公开的、合法的“灰色交易。”在招标的游戏中，既没有充分的市场竞争，又没有民主监督，99%的人被排斥在外，这样的招标只能是权钱的合谋。本来可以10万干好的事情，预算达到50万；而且国家投入农村的“六小建设”本来可以组织农民干，实行以工代赈，最后也来一个招标。弄得国家出了钱农民却怨声载道，对于扶贫资源的效率越来越低的问题应该引起反思了。

（四）国家支农补贴方式不合理

为了发展粮食生产，这几年国家出台了一系列惠农政策，如：取消农业税，给农民发放粮食直补、良种补贴、农机补贴、生产资料综合直补，实行粮食收购保护价等等。毋庸置疑，这些政策在确保粮食安全生产、保护粮农利益等方面发挥过重要作用。但是，经过几年的实际操作，政策本身存在的和在执行中暴露出来的问题也越来越明显，一是有些补贴资金的实际发放对象不合理，比如种粮补贴，应该作为生产性补贴补贴给种粮户，而实际操作中却是补贴给了稻田的承包户，稻田的承包户种粮与不种粮、收成如何都可以拿到，农民种粮积极性还是不高。

（五）对土地的高度计划控制，是农民的土地权利受到限制和侵害的制度根源

当前中国对土地的高度计划控制制度，早已成为问题和麻烦的渊薮。一方面侵害农民权利、制造社会矛盾，另一方面又增大了管理成本、降低了土地配置效率。可以说，这一制度如不进行根本性的改革，那么中国经济的市场化、缩小征地范围、保障农民权利等改革目标，都将成为空话。

三、提高财政支农资金效率政策建议

（一）加强对财政支农预算制定和预算支出的监督

第一，全面。所有收支必须列在预算里面，没有列在上面的，就不能收支。

第二，具体。纵观现在的预算案，写得太笼统了。比如说，预算上，写一个“塘坝加固”，就可以列支几十万了。建议必须把列支的内容，做到买2个灯泡、3个茶杯等都要写清楚的详细程度。

第三，透明。行政机关普遍建立有自己的网站，其所有行政活动，除法律规定应当保密的以外，要随时公开，支农资金执行的规则和各个环节的程序，都能做到公开透明，并受到非常有效的监督。老百姓可以从网站上下载各级政府的详细支农资金信息，利用亿万网民强大的舆论监督力量，使社会的不良现象在众多公民的注视下无处遁形也无法狡辩，当事者形成巨大心理压力，使长期存在的关系网人情网失去力量，也保障了老百姓的知情权。

第四、借鉴国际惯例推行国库集中收付制度，严格执行“收支两条线”管理财政支农资金。通过建立国库单一账户来实现对财政支农资金的监管，在完善的财政支农资金预算体系的支持下最大限度地减少财政支农资金的库外沉淀和闲置浪费，真正形成收入一个笼子，支出一个漏斗，实行“管钱的不用钱，用钱的不管钱”，割断支出与收入的联系，增强财政管理透明度。

第五、正式启动预算绩效管理改革。要求50万元以上的项目资金支出，在编制年度预算时同步编制绩效目标，以后年度将对所有项目资金使用全部纳入绩效目标申报管理范围。预算绩效管理工作的正式启动，将为科学合理安排财政支农资金，提高财政支农资金使用绩效，提高政府的公信力，密切党群、干群关系发挥重要作用。

（二）赋予农民更多财产权利

十八届三中全会提出保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。不过，18届三中全会的上述方针，仍只是纲领性、原则性的方向，还需要配套的改革措施跟进，才能保证其落实。其中，最为迫切是对宪法和法律中的相关条款进行修改。

（三）改革支农补贴方式

政府补贴农业得到了社会拥护，但需要指出的是，国家给农民的补贴方式应适时变革。粮食直补方式很好，但应补贴种粮人而非土地承包人，这样农村土地荒废，大家都种一季稻的局面就会大大改观。粮食短缺时，政府不必补生产，而应放开粮价，转而补贴城镇低收入者买米；相反若粮食过剩，政府也不必补流通，而应补贴农民休耕。粮食过剩时补贴休耕，主要是考虑两点：一是避免农民卖粮难；二是“保护价”收购成本太高。要知道，粮食是保鲜商品，过上三五年就变质，这样过多地储备粮食就不如适度储备耕地。万一哪天粮食少了，政府让农民复耕就是了。粮食生产周期不长，就三四个月，只要政策对头，粮价足够高，何愁农民不种粮呢？

（四）加强审计力度

审计部门应进一步加强对支农专项资金和建设项目的全程跟踪检查与绩效评估，严肃查处资金分配、管理和使用中的违法违规问题，追究相关人员的责任，确保财政支农资金安全、规范、高效地使用。

课题成果：

本文系湖南省教育厅厅课题《财政支农效率研究研究》的部分成果。

[1]十八届三中全会《决定》、公报、说明(全文).中国经济网综合.2013.11.18.

[2]王东京.学者撰文谈提高农民收入:政府适当放开粮食价格.人民日报海外版2010.01.28.

[3]陈荞.制度反腐专家：反腐可设政改特区先行“治本”.京华时报2013.11.10.

（作者单位：衡阳财经工业职业技术学院）