欠发达地区人大参与式预算的实践与困境

陈宏卫

审查和批准财政预算、监督财政预算的执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大监督工作中的重中之重，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。近年来，各地人大按照监督法对预算监督的规定和要求，积极创新、敢于突破，在预算监督方面进行了有益探索。

一、开化县人大预算监督实践

浙江省衢州市开化县人大及其常委会根据当地经济条件不发达、可用预算资金量小的特点，选择了预算建议安排和政府重点投资项目为突破口，对财政预算进行监督。

（一）推动预算草案审查关口前移，行使预算安排建议权。针对地方财政预算编制审查由政府“编草案”、 党委“定盘子”、人代会审议批准情况，2007年下半年，开化县人大常委会开始着手预算草案审查关口前移工作，主要做法：（1）县人大常委会各工作机构在10月份前对所联系的部门、乡镇近几年的经费预算情况进行摸底调查，对下一年度财政预算安排提出初步建议。（2）在各工委办调研的基础上，主任会议根据新年度财力情况，结合常委会审议专项工作中提出的有关加大财政资金投入的建议，对年度财政预算收入和支出安排提出原则性意见。（3）县人大常委会召开主任会议听取县财政部门对预算建议落实情况的汇报，没有落实的建议，财政部门要作出说明。

（二）把握重点内容，强化政府重点投资项目监督。政府重大投资项目需花费巨大的财政资金，既是人大计划监督的重要内容，也是人大预算监督的重点内容。针对以往政府性投资项目都由政府部门单方面审批，项目决策、投资管理缺乏科学性、规范性和公开性的现象，开化县人大常委会于2010年制定了《开化县人民代表大会常务委员会关于政府重大投资项目监督的规定》，对监督对象、监督内容、监督程序等都作了详细说明，要求县政府向县人大常委会提交计划草案时，要同时提交政府投资项目计划草案及其说明。县人大常委会开展集中初审，提出审议意见，交由政府落实。经县人大常委会审议后，县政府将年度投资额在500万元以上的政府投资项目单列成册，在人代会上印发，交由人大代表进行专题审议。

二、开化县人大推进温岭参与式预算的困境

从浙江省预算监督的实践看，温岭参与式预算监督是探索基层民主实践的典型案例，具有样板意义，但要在开化县这样的欠发达地区全面推广温岭参与式预算还有一定困难。

（一）经济发展程度的差异。经济基础决定上层建筑，参与式预算的成功正是得益于温岭市高度发达的民营经济。2012年，温岭全市实现生产总值705.9亿元，完成工业增加值324.38亿元，连续多年名列全国综合实力百强县。民营经济的高速发展，不断培育和壮大了企业家的队伍，也激发了广大企业家参与政治生活的热情。众多民营企业家的积极加入正是参与式预算向纵深方向发展的不竭动力。因区域经济发展不平衡，开化县的经济发展程度与处于工业化发展中后期的温岭市相比差距很大，民营企业家的规模和参与政治的热情也与温岭不可同日而语。

（二）基层民主进程不一致。参与式预算的成功离不开温岭多年的民主恳谈实践。从村级组织开始试点的民主恳谈制度，充分调动了基层群众的民主热情，提高了公民参与社会管理的能力。通过6年的实践与摸索，民主恳谈制度于2005年被引入到乡镇财政预算，温岭的参与式预算才正式走上台面。温岭参与式预算的全面推开，更是有多达4万人参加的参与式预算参与库和有近500人参加的专业人才库的支持。开化县虽有“三民主四公开”等形式的基层民主实践，但基层群众真正参与社会管理的机会并不多，群众的民主意识还未完全觉醒，要从乡镇一级开始推广参与式预算难度很大。

（三）地方财力保障水平不同。实行参与式预算的一个重要条件是拥有充足的资金。充足的地方财政收入可以增加市民直接选择政策的可能性，政府享有的财政灵活度越大，市民就可以对选择新的预算编制产生更大的影响。2012年，温岭完成财政总收入72.2亿元，完成地方财政收入38.9亿元，为参与式预算的推广提供了财力保障。从开化县当前财政收支看，地方政府支出大于收入，很多资金来源依靠于上级政府的转移支付或者来源于不确定性很大的项目建设资金，明显没有足够的实力支撑参与式预算的推广。

（四）政治创新的动力不足。参与式预算作为一项改革创新，需要地方政府党政主要领导和其他决策者具有推进改革的明确政治意志。作为中国第一家股份合作制企业诞生地的温岭，其地方党政主要领导一直具有相对开明的政治胸怀，能够也愿意接受新鲜事物。在温岭参与式预算受到广泛关注之后，政治创新的惯性促成了参与式预算从一个乡镇推向全市16个乡镇（街道），并最终上升到县市级层面。

（五）要有关键人物的推动。温岭参与式预算的成功与两个关键人物的努力分不开。温岭改革能够成功最大的原因可能是陈弈敏的坚持。陈弈敏，温岭市委宣传部理论科副科长，从1999年民主恳谈伊始，便设计了其中的每一个环节和每一个关键点，更是在2005年把民主恳谈引入参与式预算的关键人物。另一个推动温岭参与式预算全面推开的关键人物则是现任温岭市人大常委会主任张学明。其先后出任过温岭市副市长、市委副书记、政协主席等职务，四套班子的经历，让张学明在温岭政界有极高的威信，正是他的支持和努力，使民主恳谈制度全面与人大监督相结合，完成了温岭参与式预算的再次升华。

三、开化县人大深化预算监督的路径选择

温岭参与式预算的诞生与发展有必然性也有偶然性，其他地方要全盘照搬不可能也不现实。因此开化县人大应从欠发达地区社会经济的现实出发，在坚持既有的预算监督成果，充分吸收温岭参与式预算监督的精髓和遵循现有宪法框架的基础上推动其继续向前发展。

（一）推动预算公开。预算是政府活动的一面镜子，参与式预算位于行政系统与公民社会的交界处，同时也是两者之间的桥梁和纽带。有效的参与离不开财政预算信息的对称，因此温岭参与式预算的前提就是预算公开。只有预算公开，人大代表和公众才有参与预算监督的机会。一是预算草案内容要公开。预算草案应在人代会召开前一定时间内发给与会人大代表，让人大代表有足够的时间对草案内容进行调研和征询群众意见。二是预算编制过程要公开。财政部门在编制年度预算时，要多深入基层、多听取人大代表及公众意见，特别是编制重大项目支出时可以采取听证会等方式向全社会公开。三是预算执行结果要公开。人大代表和公众对预算的监督不应局限于过程。财政部门要及时把全县预算执行情况、各部门预算执行情况在县内主要媒体上进行公开，对重大项目支出的绩效评价也应向社会公布。endprint

（二）细化预案编制。从当前人大代表结构上看，县乡两级人大代表大多来自于农村，具备专业财政财务知识不多，如果要对专业术语很多、数字很笼统的预算草案进行审查，势必会造成审查走过场。因此只有细化预算草案才能推动预算草案审查进入实质。一是要对专业术语进行解释。预算草案所提供的预算科目一般到“类”“款”为止，财政部门应在附注说明中对该类科目进一步细化到“项”“目”，以便于代表弄清该科目所含内容。二是要对大数据进行分解。现在预算草案数据很笼统，人大代表搞不清楚该数据的构成，自然也弄不懂该项资金的来龙去脉。只有把大数据分解成项目数据，才能够让人大代表审议得明明白白。三是要细化新增公共财政支出和“三公”经费的内容。从监督内容上看，诸如工资福利支出等刚性支出在预算审查时都不会有较大的问题，公众关注的热点和代表监督的重点就是新增支出和三公经费。因此预算草案中要对新增支出的必要性、合理性进行解释，要对三公经费规模的大小、使用的方向进行细致的阐述。

（三）发挥代表作用。因预算草案不公开、难看懂造成了人代会审议时人大代表无话可说、没有意见好提。因此在推动预算公开和细化预算的基础上，要加大代表培训力度，让人大代表审议财政预算草案时，看得懂、有话讲、有意见提，切实让民意渗透到财政预算中。一是要有专门的预算审查时间。现在的人代会对政府工作报告讨论审议较多，财政预算草案、国民经济与社会发展计划及其他事项一般合计只有半天，代表即使有意见提，也未必有足够的时间用于审议发言。因此要增加财政预算审查的时间。二是要请财政及相关部门现场解答。对一些收支的科学性、合理性问题应有相关部门对代表提问进行现场解答，满足代表知情权。三是可以行使预算修正权。对代表意见反映比较集中的预算安排，经大会主席团审查，可以由多名代表联名提出预算修正案交由大会表决。

（四）逐步践行全口径预算监督。当前县级人大对预算的监督主要集中在公共财政预算，离党的十八大报告提出的“要加强对政府全口径预算决算的审查和监督”要求还相去甚远。县级人大及其常委会可以根据上级人大的部署和监督工作需要，按照从易到难原则，逐步把社保资金预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、政府性债务预算纳入监督范围。

参考文献：

[1]张学明：《参与式预算：协商民主的生动实践》，载《人大研究》2013年第3期。

[2]张学明：《从政府预算到公共预算——关于浙江省温岭市参与式预算的实践与思考》，载《人大研究》2010年第2期。

[3]张学明：《地方人大预算审查监督能力建设的温岭路径》，载《人大研究》2011年第8期。

[4]朱圣明：《温岭参与式预算基本经验探析》，载《地方财政研究》2013年第4期。

（作者单位：中共浙江省衢州市委党校）endprint