加强县级人大建设的调查与思考

刘永学++戴志华

“郡县治，天下安。”县级政权是我国国家治理体系中重要的基础性环节，县级人大作为基层国家权力机关，在保证人民当家作主、推进依法治国中有着独特的地位与作用。为了全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，努力推进地方人大工作与时俱进，自2013年5月至今，湖南省人大常委会先后开展了三次专题调研，组织调研组到36个县市区走访调查，并向全省122个县级人大常委会发放收回600多份调查表格，对当前县级人大工作和人大建设的总体情况、存在的问题与困难进行了深入研究。

一、当前县级人大工作的基本估价

长期以来，湖南省县级人大及其常委会在同级党委的领导下，认真履行宪法和法律赋予的各项职权，为加强基层民主法治建设、贯彻依法治国基本方略、推进人民代表大会制度与时俱进积累了宝贵经验。

一是自觉坚持党的领导，确保人大工作正确的政治方向

全省县级人大及其常委会坚持把党的领导贯穿于人大依法履职的全过程和人大工作的各个方面，坚持重大事项向党委请示报告制度。一些地方以党委名义转发人大常委会年度工作要点，一些县级人大常委会还提请党委每届召开一次人大工作会议，并下发加强和改进人大工作的专门文件。

二是围绕党和国家重大决策部署开展工作，保障和促进地方经济社会全面发展

全省县级人大及其常委会认真贯彻落实党和国家各项重大决策部署，围绕本地改革发展稳定大局和人民群众关心的热点难点问题，通过综合运用各种法定监督手段，适时决定重大事项，组织代表活动，督办议案建议等方式，努力推进经济社会发展和民主法治建设。如冷水江市采取代表大会听取环保工作报告，排污大户向大会报告治污情况和年度减排目标做法，促进了环保工作的开展。汉寿县人大常委会督促政府出台财政标准预算周期监督管理暂行办法，加强对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督。一些县市区还开展了“司法公正行”活动，加强对司法活动和执法工作的监督。

三是积极创新工作方式方法，进一步激发基层人大工作活力

全省县级人大常委会在推进工作创新、增强工作实效上进行了有益探索。各地出台决定或办法，细化重大事项决定权行使。如花垣县人大规定，对应当报告而未报告的重大事项，由人大常委会发出通知书，“一府两院”必须及时报人大审议。监督工作方面，专题询问、工作评议、审议意见办理情况表决等监督方式得到广泛运用，一些地方还探索运用质询、特定问题调查等刚性监督手段，人大监督的综合效应进一步增强。据统计，2008～2012年，全省县级人大常委会组织专题询问、质询100次，特定问题调查16次，审议决定撤职案56个。代表工作方面，全省县级人大常委会深入开展“双联”工作，进一步加强常委会与代表、代表与选民的经常性联系，醴陵市、永兴县在各选区设立代表公示牌，公开人大代表的联系方式；资兴市在各社区服务中心设立代表联系处，当面听取群众意见。一些地方不断改进代表与选民的联系，取得了很好的效果。如涟源市组织代表候选人与选民见面，扩大选民对组织推荐人选的了解；娄星区开展代表向选民述职活动，叙浦县人大代表向选区公开议案建议，接受选民监督。

四是不断加强自身建设，切实增强依法履职能力

全省县级人大高度重视自身建设，坚持开展人大代表、常委会组成人员和人大机关干部履职培训，着力加强制度建设，常委会整体履职水平有了新的提高。大多数县级人大常委会建立了组成人员履职台账，一些地方还实行组成人员向代表报告年度履职情况，大部分县市区坚持主任会议成员联系片区制度，增进了常委会组成人员与基层群众的广泛联系。一些县级人大常委会还添置电子表决系统，提高了会议审议表决质量。

二、县级人大工作和人大建设存在的突出困难与问题

调研中，基层同志普遍反映，当前县级人大工作受体制机制和履职条件制约，存在诸多困难。

（一）各方面对人大制度和人大工作认识不到位，人大履职行权面临许多有形无形的障碍

部分党政领导干部对人大制度认识不高，有的把人大工作等同于部门工作，有的认为基层人大工作可有可无，对人大履职行权支持不够，对人大工作面临的困难关心不够、解决不够。一些人大干部、人大代表对人大制度和人大工作的自信不够，工作积极性不强，履职热情不高。一些“公知”和小报小刊忽视我国基本国情，热衷于宣扬西方的宪政民主、三权分立，模糊了人民群众对人大制度的认识和了解。

（二）法律保障和制度建设滞后，各项职权行使不够规范

一是重大事项决定权的行使范围、程序、效力等规定不具体、操作性不强。经济社会发展中的重大事项往往是党委决定、政府执行，或党政联合行文，人大重大事项决定权形同虚设，而一些需要担责的事，如借贷、拆迁等则提请人大审议决定，把人大当“挡箭牌”。二是选举任免程序不规范，任前了解不够，任后监督缺失。一些地方规定，人大委室负责人不参加组织部门考察推荐干部；一些地方党委及组织部门任免干部前不征求人大常委会党组意见。有的地方对选举任命相关人员要求“高票”“满票”，人大成了事实上的“表决机器”，对选举任命之后的监督更是无从谈起。三是监督法对审议意见的形成与效力及质询、特定问题调查等刚性监督手段规定过于原则，法律“落地”效果不好。四是乡镇、街道、园区人大工作的法律规范和保障缺失，乡镇人大闭会期间的工作、街道和园区人大机构设置与职能确定等面临法律空白。

（三）代表产生、履职和约束机制不健全，代表作用发挥不够

县级人大代表候选人的提名、情况介绍公开不够，选民对候选人了解不多，投票选举的热情不高。代表与选区选民的经常性联系不多，选民对代表的履职监督基本空置。代表活动经费保障困难，有的县安排人大代表每人每年活动经费仅200元，常委会组织视察、调研、旁听会议时只能尽量削减人数。代表学习培训不够，部分代表议政能力不足，履职水平不高。人大代表履职评价、监督机制不健全，部分代表选举时表现积极，但当选后履职热情不高，责任心不强。

（四）机构设置、人员编制、干部队伍建设困难重重，履职保障能力偏弱

一是机构设置不规范。县级人大常委会设置多少个机构、使用什么样的名称，没有统一规定，各地机构数量、名称五花八门，如有的地方设信访办，有的地方设群众工作室；有的地方备案审查放在内司委，有的地方放在办公室；一些地方没设环资委，相关工作由财经委承担。二是人员编制少。全省县级人大机关共有行政编制2757个，平均每个县市区22.6个，50个县级人大存在“一人委”。许多地方只能通过借调、临聘等方式来保证基本的工作力量。三是常委会主要领导在同级党委缺乏话语权。常委会主任没有进入同级党委班子，只能列席党委常委会议，而作为监督对象的政府，“一把手”是党委副书记、两位副职是常委，人大处于事实上的“弱势”，工作权威性不够。四是干部成长交流困难。人大机关干部普遍年龄偏大、交流出口不畅，干部队伍缺乏活力。大部分地方离退休人员与在职干部比例达到1：1，成了名副其实的“老干局”。大家反映，人大干部在一个岗位上一干就是十年二十年，很难有对外交流的机会。同时，组织部门把人大机关视同为一个工作部门，干部培训指标少、挂职锻炼机会少，人大干部能力提升慢。

三、进一步加强县级人大建设的思考与建议

一是切实加强和改进党对人大工作的领导，尊重和维护人大制度的宪法地位

各级党委应把人民代表大会制度知识、理论纳入中心组学习内容，纳入各级党校和行政学院党政干部培训教育内容，不断增强领导干部的法治思维和人大意识。将党委重视人大工作、“一府两院”自觉接受人大监督的情况纳入各级党政领导干部履职考核体系，增强各级各部门重视人大工作、加强人大建设的自觉性、责任心。规范地方各级党委支持和保证人大依法行权的工作机制，如每届党委应召开一次人大工作会议，重大决策和重要人事任免应事前征求人大意见，县级人大常委会主任兼任同级党委副书记等。

二是加强法律和制度建设，提高县级人大工作的规范化水平

修改地方组织法或指导省级人大常委会制定相关制度，细化工作流程，提升各级人大常委会审议决定重大事项、开展人事任免的规范化、制度化水平。修改监督法或制定监督法实施办法，对各项监督工作程序进行细化和补充，完善责任追究机制，解决“常用的不管用、管用的不能用”的现状，并结合地方人大工作实际，将审议意见办理情况表决、工作评议、履职评议、专题询问纳入法律规定，增强人大监督的综合效力。

三是统筹解决地方人大面临的现实困难，提高人大系统整体履职能力

“冰冻三尺非一日之寒”，包括县级人大在内的地方人大，工作中面临的人、权、财困难，是长期以来人大系统忽视基层基础工作的结果。建议全国人大常委会开展专项调研或地方组织法、监督法执法检查，帮助和指导地方人大争取党委重视、创新工作机制，在人员编制、机构设置、经费保障、干部交流等方面解决几个带共性的问题与困难。

四是加强和改进代表工作，激发人大代表依法履职活力

完善人大代表选举制度，规范代表候选人提名推荐和情况介绍工作，加强选举监督，严把代表“入口关”。加强对人大代表的履职培训，实行上提一级培训制度，提高代表培训质量。完善代表经费保障机制，将代表活动经费列入财政预算并明确相应的增长额度。加强代表履职平台建设，加快网络和代表活动室建设，促进人大常委会与人大代表、人大代表与人民群众的经常性联系，充分发挥代表在反映民意、疏导情绪中的桥梁和纽带作用。改进议案建议办理工作，探索议案建议跨年度办理制度。完善代表履职评价制度，公开代表履职情况，健全代表“退出”机制，强化代表履职责任。

（作者单位：湖南省人大常委会研究室）