澳大利亚的议会与立法

马进译

议会与立法

与澳洲法律制度相关的一共有三个议会。这三个议会都是民主立法机构，都以各种方式包括了一个世袭的君主和两个议院（昆士兰州除外），通常被称为威斯敏斯特模式（或“西敏制”，the Westminster Mode）。

1.英国国会与澳大利亚议会

第一个要介绍的议会是坐落于威斯敏斯特宫，被称为议会之母的英国国会。普通法系最为重要的基本原则就是英国国会的立法权力不受限制。不过在《1972年欧共体法令》出台之后英国加入欧共体（现称“欧盟”），这一原则也随之改变。目前英国的律师一般认为英国国会只能在欧盟条约下制定不违背欧盟法的立法。

澳大利亚联邦和各州的宪法都是由英国国会制定的。这些宪法规定了各州的议会以及澳大利亚国会的内容。在英国，如果希望制定新法，通常的实践是先使法案进入下议院，然后进入上议院。如果得到了两院的多数支持，则理所当然得到女王的同意并成为国会的正式法律。在澳大利亚的维多利亚州也遵循同样的程序，法案经两院通过后由总督（the Governor）代表女王签署同意意见。澳大利亚其他州的情况与此相同，只有昆士兰州在1922年废除了上议院。本文将以维多利亚州为代表进行研究。

首先需要简要交代英国国会、澳大利亚联邦议会以及维多利亚州议会之间的关系。除了宪法提到的之外，一部分英国法律仍在维多利亚州有效。直到1986年3月3日之前，英国国会都可以为澳大利亚各州制定法律，并在理论上可以制定“帝国法令”（Imperial Act），如果维州议会立法与此相悖则皇家法令优先。1985年，联邦议会根据各州的请求通过了《1986年澳大利亚法令》。该法令去除了英国国会对各州议会最后的限制（包含在帝国法律中，尤其是《1865年殖民地法律效力法》中）。该法令是1982年6月和1984年6月两次在联邦与六个州之间召开的首相会议最终达成的结果，切断了澳大利亚各州与英国国会之间所有的宪政联系。其所依据的是联邦宪法第五十一条三十八款，规定联邦议会可以“根据各州的请求或与之合作，针对只能由英国国会实施的权力事宜”制定法律。

澳大利亚联邦议会与英国国会之间的关系则仍由英国《1931年威斯敏斯特法令》管理。该法案通过于1931年英国政府与英联邦各自治成员之间的会议上。澳大利亚联邦议会于1942年批准了《1931年威斯敏斯特法令》并使其效力回溯至1939年9月3日，当日英国与澳洲向德国宣战。就澳大利亚而言，该法令规定了英国国会的法律不得适用于澳大利亚联邦，除非澳联邦表示要求并同意这种适用。大体上，可以说英国国会是澳大利亚联邦议会和所有州议会权力的历史来源。但如今已经不是这种情况了。在澳大利亚联邦和各州的要求下出台法律解除了澳大利亚各州与帝国的关系，是英国国会在与澳洲的关系中扮演的最后角色。

2.澳大利亚联邦议会与各州议会

澳大利亚联邦议会与各州议会之间的关系则是一个日益变化的话题，也更为复杂。澳大利亚联邦成立于1901年1月1日。此前澳大利亚的六个殖民地议会是根据英国国会所规定的一系列宪法运行的。维州宪法颁布于1855年。之后又经过了多次修订和巩固。1975年该宪法被《1975年宪法法令》所取代。这部宪法建立了维州议会，由立法会议、立法委员会，以及代表女王的总督组成。新南威尔士、南澳和塔斯马尼亚的宪法也分别颁布于1854～1855年。昆士兰州宪法是由1859年的一项枢密令（Order in Council）制定的。西澳宪法是由英国国会在1890年制定的。之后这些宪法也都经过了修订和巩固。

两国的议会之间仍有许多不同之处。英国至今没有成文宪法规定国会的权力。普通法法庭因而承认议会法律的效力不可置疑。相反，维州议会“在维多利亚州境内为其立法”的立法权力则始终受到宪法的制约。宪法条款限制了维州议会所拥有的立法权力。在1901年联邦成立之前，就时有关于某一自治殖民地所颁布的法律是否有效的质疑。例如，这种质疑可能发生在当一项法律超出“在维多利亚州境内为其立法”的条件时，亦或是某一殖民地议会试图运用法律解决某一超出殖民地物理界限的事宜时。这类质疑很难解决，并且这种不确定性可能对政府活动和非政府活动都有着严重的影响。1986年澳大利亚法令试图澄清这一问题，规定：州议会的立法权“包括就该州的和平、秩序和管理进行全权立法，以及在州外执法”。需要清楚的是，维州议会和其他各州议会被赋予了广泛但并不是无限制的立法权。新南威尔士州议会关于立法权则表述为“就新南威尔士各种情况下的和平、福利和良好管理”而立法。不过这之间没有实质上的差异。

1901年澳洲联邦成立时，其六个自治殖民地就成为了联邦的六个州，并且由联邦宪法规定了州议会的权力。为遵守建立澳大利亚联邦和现存的联邦制度的合约，各州同意向联邦中央政府出让一些立法权。其中一些权力由联邦专有，这意味着这些权力是由各州全权让出的。另一些联邦专有的权力则是新产生的，过去各州也从未享有过，例如关于领水之外的澳大利亚水域的渔业权问题的法律以及关于太平洋岛屿问题的法律。其他一些权力可以由联邦和州共同享有，行使这种权力的原则是：如果联邦立法与州立法发生冲突，则州立法无效。这种解决办法规定在联邦宪法第一百零九条的特别规定中。

关于联邦和州共同享有的立法权的一个例子是离婚方面。在联邦成立近60年的时间里各州都是自行规定离婚法，但在1959年联邦通过了单独的全面的离婚法。当联邦离婚法（即《1959年婚姻法》，后被《1975年家庭法》所取代）在1961年2月1日生效后，所有州离婚法都停止适用。目前澳大利亚全国范围内适用的是生效于1976年初的《1975年家庭法》。

联邦还在其他很多方面限制和控制各州的权力：例如自联邦成立以来各州不得自行铸币，各州不得未经联邦允许建立或维持军事力量。

联邦并不像各州一样享有广泛的立法权力。联邦议会只就特定和有限的事宜享有立法权。根据宪法规定只有就联邦宪法规定的事宜立法才具有效性。如果不具有效性则任何人都无需遵守该法。另外，宪法还明确禁止了联邦的一些权力。例如根据宪法第一百一十六条的规定，联邦不得立法建立任何宗教或损害宗教自由。宪法中也有一些同时禁止联邦和州立法的条款，例如第九十二条就禁止联邦和州限制州际贸易，规定“各州之间的贸易、商业和交流应当完全自由”。还必须清楚的一点是，各州宪法的运行必须尊重联邦权力的存在以及宪法对各州权力的限制。endprint

除了极少数仍在澳洲有效的英国法律之外（这些法律也将随着《1986年澳大利亚法令》的颁布被逐渐代替或废止），澳洲国民和律师需要关注的议会立法就是联邦法律和各州议会法律。

3.总结

由此可以看出，澳洲的成文法可以分为三个层次：少部分的英国国会法律、澳洲联邦议会法律，以及各州议会法律。如果州立法与联邦立法冲突，则州立法无效。在1986年3月3日之前，如果州立法与仍在澳洲有效的英国国会立法相冲突，则州立法无效。不过在《威斯敏斯特法令》生效之后，与英国国会立法冲突的澳大利亚联邦立法并不无效。联邦立法仍然有效并在冲突的范围内废除英国法在澳大利亚的适用。现今州法也拥有同样的地位。

在任何一个有多个议会实施立法权的法律系统内，都常会出现关于某一议会是否有权通过某一法令的问题。这种问题既可能出现在联邦法上，也可能出现在州法上。在澳大利亚的法律系统内最终由法院来决定该问题的答案，并最终可交由澳大利亚高等法院（the High Court of Australia）决定。

委任立法

过去一百年来政府行为的范围和重要性得到了显著提升，并由此引申出了委任立法（Subordinate Legislation）的重要意义。委任立法是特定的人或机构根据议会立法的授权或权力移交来制定法律，一般以法规、枢密令、规章或其他形式存在。如今根据立法委任进行的法律起草的绝对数量要比议会立法本身还要多得多。

大部分议会立法都将一部分的立法权交给了政府。这是为了保证政府能够使议会法律中所表达的概括性目标具体化。就特定政府事务的控制规定成文权力的法律将这些权力授予政府来制定法规或规章。由此，那些建立地方政府机构如地方议会的法律、规定政府事务如铁路的法律，以及委托管理河流和供水、电、气的法律都是对立法权的委任。

议会有时在法律中不只针对特定事务规定一般性的授权。其中一个引人注目的例子是在二战中联邦议会自卫权的使用。1939年战争开始时，联邦议会通过了《国家安全法》。该法的其中一部分将与保护公共安全以及保卫联邦相关的一般立法权授予了委员长（当时的政府首脑）。很明显，这一部分使委员长能够针对与参战相关的事务制定法规管理社会。从实际意义上将这意味着为战争目的将更大一部分的立法权授予执行政府以及相关部门。实际上，根据该法所制定的《国家安全规章》涵盖了我们日常生活和经济的许多方面，例如包括人力资源管理、食物分配、衣物与汽油、价格管控、租赁关系管控、广告管控等等。

当然，战争是一种特殊情形。议会在两次世界大战期间委任给政府的立法权远比日常情况下要大。在战争期间大范围地授权立法可能比较极端，但这有助于理解其他更为一般性的和平时期的委任立法的原因。

首先，立法需要速度和弹性。议会是一个相对笨重的决策部门，且忙于各种一般性决策。因此议会没有时间专门针对所有的事务制定特别的法律。

其次，在一些情况下议会本身可能并不具备必需的技术或专门知识来解决某类问题的立法，也没有这个时间。

最后，传统上我们仍认为人民是他们自己事务的最佳以及最有效率的决策者，并且应当如此，除非有更好的理由。因此地方市政主体应当承担当地立法的义务。在澳大利亚的所有州，《州议会法》都将权力赋予市政委员会或其他类似主体，使其能够就多数事务立法（如果是当地政府机构的立法则被称为地方法规）。

由此议会成为了最大的并且而非笨重的决策机构，只负责比较一般性的政策事务。这就导致了规章、地方法规、枢密令等形式的立法日益增多。这些立法的庞大的数量构成了律师和民众面临的一个巨大问题。对新规章和地方法规的同步是实践中的一个难题。并且，规章是否在有效的委任立法权范围内也成为了很难解决的法律问题。

而在民主国家内，委任立法的增加还产生了其他的问题。议会中由选举出来的代表进行立法与非经选举产生的政府官员或其他机构进行立法是完全两码事。既然委任立法的增多是不可避免的现实，那么就需要有适当的监督机制来规范权力的行使。其中一些监督是由法院进行的，但法院不得主动启动程序除非有诉讼发生。法院也不能对委任立法的产生和实施进行持续性的监督。在更多情况下，是由授予立法权的议会自身，或至少是政府或政府内对议会负责的官员来制定条文，对被授权立法的主体进行监督。过去经验表明这种监督并不是特别有效和令人满意，并且一直以来人们都在研究更为充分的监督方法。

[作者系澳大利亚墨尔本大学2013级博士生。本文翻译自：Louis Waller， Derham， Maher and Waller： An Introduction to Law （LBC， 8th ed， 2000）， chapter 1， Our Legal System， pp. 3～10. Louis Waller教授是澳大利亚莫纳什大学法学院荣誉教授]endprint