浅谈人代会简报工作

陈淑娟

2014年年初，北京市十四届人大二次会议一结束，市人大常委会就开始汇总整理代表在会上提出的审议发言，并及时交“一府两院”研究处理。事实上，2013年北京市人代会后就曾经开展这项工作，2014年则继续探索，目的就是通过加强和改进简报工作，发挥代表审议意见的作用，保障代表的审议权，增强代表在人代会上发表审议意见的积极性和主动性。

由于这项工作刚刚开始，有很多问题值得探索，比如，如何对代表的审议发言进行汇总？审议发言以何种文书形式送交“一府两院”？“一府两院”应当以何种形式作出反馈？但是，笔者却在这些问题之外，发现了另一个值得研究的老问题，即提高简报质量问题。由于审议发言的汇总整理以大会秘书处简报组印发的简报为基本素材，其质量的高低直接受制于简报质量的高低。因此，北京市人大常委会探索开展的审议意见汇总整理工作，对进一步提高简报质量形成了倒逼机制，继续加强和改进简报工作的重要性也不言而喻。

简报的法律地位

加强和改进简报工作，不是简单的文风会风转变问题，而是事关代表权利保障、事关人民代表大会制度作用发挥的重要问题。

1954年全国人民代表大会召开第一次会议时就有了简报。当时，领导人十分重视代表们在大会上提出的意见，工作人员根据记录，连夜编出快报，将代表意见反映给大会。此后，无论简报的形式如何变化，其定位、作用一直没有改变。

《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第十八条规定：“全国人民代表大会会议公开举行。全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。”

《北京市人民代表大会议事规则》第四十七条规定：“市人民代表大会代表在市人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”第四十八条规定：“市人民代表大会会议期间，代表在代表团会议和代表小组会议上的发言，由大会秘书处整理简报印发会议。根据代表要求，可以将代表本人整理的发言材料印发会议。”

结合代表法的有关规定，可以看出，代表在人民代表大会会议上审议各项议案和报告，发表审议意见，是代表的一项重要法定权利，代表在人民代表大会会议上的发言和表决不受法律追究。简报作为人民代表大会会议期间大会会务机构编印的一种反映情况、传递信息的会议材料，属于内部资料，印发全体代表和大会工作人员。它具有真实性、全面性、及时性、内部性等特点，能够全面、如实地反映各位代表的审议意见，真实记录会议期间代表依法履行职务的情况，使大会主席团以及代表之间及时了解、掌握和沟通情况，促进科学决策、民主决策，推动人大和“一府两院”改进工作。

改进简报工作的实践

由于内部会议材料的定位，简报更多承担了沟通信息的功能。随着实践的发展，尤其是受到会议日益公开、新闻媒体广泛及时报道的冲击，简报越来越不受重视，成为人代会上可有可无的“鸡肋”。一些地方人代会甚至取消了简报，比如江苏省扬州市人代会从1999年起就不再编发简报。取消简报，并不能改变代表“说了白说”的问题，反而会失去一个反映代表审议意见的重要渠道。因此，简报工作只能加强，不能削弱，关键是要探索更多更好的实现形式，挖掘代表审议意见这座“富矿”。

2013年，北京市人大常委会开展了提高人民代表大会会议质量的课题调研，并将加强简报工作作为其中的一部分内容，提出了加强培训、明确简报编写的具体要求、提高信息化处理水平等改进措施，并将这些措施应用于2014年初召开的市十四届人大二次会议上。第一个重大改进，是加大对简报编辑工作的指导力度。会前制订了简报工作注意事项，并对17个代表团的简报组工作人员进行统一培训，对简报编写的格式、字数、文风等作出统一要求。第二个重大改进，是精简简报数量，实现网上阅读。大会削减了简报印制数量，改进了发放方式，提高了信息化水平，全部简报都上传到常委会机关网站代表服务平台上，使简报不仅成为会上交流信息的材料，也为会后机关工作人员、人大代表等查找材料提供了便利，无形中延长了简报的生命周期。

从最终的效果上来看，本次会议共出版简报39期，每期简报的字数控制在2200字以内，比市十四届人大一次会议的41期、市十三届人大五次会议的53期明显减少。更重要的是，简报的文风发生了很大变化，领导干部代表的审议发言短了，一般性表态发言或单纯汇报工作的内容少了，基层代表的审议发言多了，批评性、建设性意见多了。令人印象深刻的是，在有限的篇幅内，简报刊发了一些代表原汁原味的发言，指出了问题，引发了思考。比如，针对人口调控这个热门问题，有的代表说：“市政府一年来为保障城市运转做了大量工作，但北京就像一列火车，政府是列车员，只管照顾好上车的旅客，没有考虑火车究竟能乘多少人。”一些代表对政府工作报告将“常住人口增长速度明显下降”这一目标纳入年度经济社会发展主要预期目标，以及提出的部分调控人口的措施提出了质疑。有的代表提出，人口调控是一个漫长的过程，需要靠调整经济结构、合理配置资源、提高城市建设管理水平等具体的举措来解决，如果突出强调人口调控，可能这个问题没解决好，反而造成其他的矛盾。这里只是举了几个小例子，但足以说明，在简报工作思路改变、文风改变的情况下，简报的内容比以往生动，可读性强，既提出了一些问题，更提出了一些解决问题的方法或途径，无论对或错，都在一定程度上反映了民情民意，对“一府两院”开展工作也具有一定的借鉴意义。

有待继续改进的问题

虽然前文列举了北京市十四届人大二次会议简报工作发生的可喜变化，但从整体上看，仍然存在各代表团简报编写水平参差不齐、简报时效性不强、简报作用难发挥等固有问题，加强和改进简报工作永远在路上。

简报时效性不强的问题。简报编发一般要经过代表本人审核、工作人员编辑、团长审签等多个环节，一期简报最快也要一天以上才能编发出来，具有一定的滞后性。新闻媒体的反应速度要快得多，互联网、微博、微信等新媒体平台可以实现实时报道，报纸、广播、电视也能够当天报道或者隔天报道。经过新闻媒体的广泛传播，一些观点精彩、内容独到的审议发言代表早已知悉，没必要再阅读简报。

简报作用难发挥问题。多年以来，编发人代会简报都是一种上行下效的习惯做法，由于缺乏相应的制度设计，代表的审议意见很难发挥作用。代表针对各项报告提出的文字修改意见，经大会秘书处汇总整理、报告给主席团会议后，在修改完善各项报告的过程中被吸收。但对于代表提出更多的，关于“一府两院”加强和改进工作方面的具体建议，很难落实。因此，有人把代表的审议发言看成是自娱自乐，说了也白说，关起门来热热闹闹，反映的问题根本得不到解决。

因此，在时效性拼不过新闻媒体的情况下，必须找到简报不同于新闻报道的独特价值，对这些问题作出回答：简报到底要达到什么目的、起到什么作用？如何提高简报所反映观点的含金量，使其具有深度阅读的价值和更强的参考性？如何加强制度设计，打通代表审议意见进入“一府两院”决策的渠道，切实发挥审议意见的作用？通过回答这些问题，找到更好发挥简报作用的途径。

进一步发挥简报作用的建议

北京市人大常委会正是看到代表审议发言作用难发挥的困境，试图通过汇总整理审议发言并交“一府两院”研究处理的方式，使代表的审议意见有“出口”。在汇总审议发言时碰到一个问题：如果面面俱到、对所有的审议发言简单叠加，形成一串以“加强”“改进”“完善”“提高”等词语开头的文字，可读性不强，观点不突出，效果并不一定好；如果将言之有物、有一定新意、论述充分的审议发言挑选出来，则有可能令“一府两院”相关部门负责人眼前一亮，能够看得进去，并真正吸收进工作决策中。这就要求简报必须出彩，是言之有物、内容实在、问题聚焦、对策具体的简报。从这一角度出发，对加强和改进简报工作提出一些建议。

一是突出重点，有所取舍。从《北京市人民代表大会议事规则》“根据代表要求，可以将代表本人整理的发言材料印发会议”的规定可以看出，简报的内容不必面面俱到，可以根据审议发言的质量有所取舍。目前，只要代表作出了审议发言，无论内容是否有实质性意义，其名字都会在简报中出现，有时以打捆的形式，与其他代表的名字罗列在一起。事实上，每位代表的知识背景、关心领域、表达能力和履职热情都不太一致，不同代表发言的水平也参差不齐，力求全面就不容易突出重点。要加强对代表发言的分析判断和分类整理，对涉及人民群众关心的重要议题、所提建议具体翔实的审议发言，可在简报中重点反映，有观点、有数据、有事例，质量好的甚至可用单独整理发言材料的形式出现。如果发言只是泛泛而谈、老生常谈，简报完全可以不予反映。这种结果导向，也可以引导代表更加重视审议发言，提前调查研究，提前准备，提高审议发言的质量和水平。

二是加强简报的信息公开。人代会期间，简报的内容是向新闻媒体公开的。实践中，由于简报的内容比较干瘪，对重点发言的反映不够突出，新闻媒体很少直接采用，而是利用分组审议的现场录音整理，对精彩的审议发言进行公开报道，力求原汁原味地再现当时的情景，塑造生动立体的人物形象。新闻媒体的选择倾向反过来又削弱了简报的作用。虽然简报是会议材料，具有内部性，但随着信息公开力度的加大，简报也应该与时俱进，加大公开力度。北京市十四届人大二次会议期间，首次对部分代表团的审议情况进行了网络直播，由千龙网对东城、西城、朝阳、海淀4个代表团共4场审议情况进行了网络直播，代表在人代会上的履职情况日益公开透明。顺应信息公开的历史潮流，建议通过网站等新媒体，将简报的内容全文向社会公开，供公众点击、查阅，既可以满足公众的知情权，又可以形成公众对代表履职的广泛监督。

三是借鉴全国人大的做法，在编发简报之外，建立综合简报等制度。与简报按照代表团分类不同，综合简报主要按照专题分类，对各代表团普遍关注、集中提出意见建议较多的问题予以反映。其素材来源，则是全国人大机关的工作人员深入各代表团，全程听取审议情况，会议一结束，立即将自己认为有价值、比较好的代表发言做摘录整理，按照重点突出、一事一报的要求，把代表反映的某一方面或某一个问题讲清楚。这种综合简报有信息筛选、加工的作用，提高了简报的针对性和有效性。

四是落实询问的有关规定，建立代表与“一府两院”负责人直接沟通的机制。代表法第十三条规定：“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”要严格落实相关规定，督促“一府两院”重视人代会上代表提出的审议意见，安排工作人员列席人代会分组审议，对代表的询问现场作答，不能当场回答的也要事后积极查证，以口头或书面形式向代表反馈。

五是引导代表将质量较高的审议发言形成代表议案或建议。议案和建议都是代表在密切联系群众、深入调查研究的基础上，精心准备后提出的，议案一般包括案由、案据和方案，建议则比较明确具体，针对性较强。与审议发言相比，议案和建议的法律地位明确，研究处理机制较成熟，办理时限明确，更容易引起有关部门的重视，得到研究处理。事实上，会议期间很多代表所作的审议发言，就是将向大会提交的议案或建议的内容，数据翔实，分析深入，反响较好；还有一部分审议发言并未转化成议案或建议。考虑到大会对议案和建议的提交有截止时间限制，加上北京市近90%的代表建议都是在大会期间提出，闭会期间代表建议数量很少，建议代表将调研深入、论证系统、观点完整的审议发言形成代表建议，会上提交大会秘书处，闭会期间提交人大常委会有关工作机构，推动相关问题尽快解决。

（作者单位：北京市人大常委会研究室）