浅谈中原经济区建设中河南省农村土地确权的困境与对策

崔丽娜

(洛阳理工学院，河南洛阳471023)

中原经济区建设的重要任务之一是统筹城乡发展、破除城乡二元分割。要统筹城乡发展、破除城乡二元分割，关键环节在于农村产权制度改革。改革农村产权制度，必然要求对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权及房屋所有权等进行确认登记，而其核心是土地权。没有土地的确认，其他如林权、水利设施权的确认就是一句空话。因此，农村集体土地产权制度改革是整个农村产权制度改革的核心，也是农村产权制度改革最直接、最重要的基础性工作。

一、河南省农村产权制度改革的基本情况

为了贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的文件精神，河南省国土资源厅于2011年6月10日颁发了豫国土资发66号文件。文件规定为加快推进河南省农村土地确权登记发证工作，要求2012年年底完成农村集体土地所有权证确权登记，并发放到每个具有所有权的农民集体经济组织的工作。河南省政府于2011年10月9日颁发豫政77号文件，批转省国土资源厅、财政厅、农业厅制定的《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，进一步提出，农村宅基地使用权和集体建设用地使用权登记于2012年上半年开始筹备，2012年9月30日前开始，2015年12月31日基本完成。

河南省各地市县认真贯彻文件精神，于2011年12月展开了集体土地所有权、农村集体建设用地所有权和农村土地使用权的登记确权及发证工作。各地市陆续对辖区内农村土地情况进行重新调查和确认;成立了专项领导小组负责和指导农村集体土地确权登记和发证工作;根据河南省各地市县的实际情况，确定了农村土地产权改革的试点范围;提出了相关信息管理方法;审查并招标确定地籍测绘作业单位。截至2013年11月，河南省农村集体土地所有权登记发证工作已基本完成。农村宅基地和农村建设用地的土地确权工作于2013年9月开始推进，截至2013年年底，全省已完成30%左右的土地确权工作。

二、河南省农村土地确权面临的问题和困难

当前河南省农村集体土地确权登记发证工作进展良好，取得了一定的成绩，但由于存在经费落实不到位、宣传力度不够、地籍信息确认困难、法律层面支撑缺位、应急机制尚未建立等问题，致使此项工作在一些地方进展缓慢，甚至搁浅。

(一)地界界限不清，历史遗留问题较多，边界权属争议普遍

完整的地籍信息是农村土地产权改革的基础，它包括权属调查、地籍测量、土地登记、地籍档案管理、地籍信息系统建设等工作内容，并涉及到登记信息技术程序问题。一些地市的农村土地产权改革进行到地籍测量的环节时，有40%左右的村委会之间因历史遗留问题造成的地界界限不清，无法标定土地权属界址点、线，因此也就无法为地籍测量提供测绘依据。有些辖区的牧业乡，混牧现象严重，历史上没有形成固定的行政区域界线，这种情况还包括一些山区和林区。边界权属争议问题的存在容易引发新的矛盾纠纷，影响社会稳定，因此，一些地方产权改革工作已搁置。

(二)管理层面的地块面积存在争议

管理层面的地块面积争议问题实际表现为“证地不符”，即农户承包证书上的地块和实际面积不一致，通常是实际面积大于承包合同和权证上的面积。形成这个问题的原因主要有以下几个方面:

1.农业税费与承包面积挂钩时期，为了尽可能地减轻负担，人为地将承包合同和经营权证上的面积缩小。

2.部分农户私自开垦集体荒地不上报，管理部门既没有查处、也没有确权发证。

3.为了应付检查，突击签订承包合同、发放经营权证书，证书、合同与实际承包土地不符。

4.落实退耕还林政策，有些地方发放林权证与土地承包经营权证互不衔接，“一地两证”现象比较普遍。

5.因土地征用后，承包合同和权证的收回、变更等事项办理不及时，出现有地无证或有证无地的现象。

(三)缺乏相关法律层面的支撑

自国家开展农村产权制度改革以来，国家和省政府为开展农村集体土地确权登记发证工作颁布了相关的文件和法规政策，但在确权的效力、地籍调查工作的监理等问题上却缺少相应法律法规的支持，无章可循。产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。确保确权工作依法有序进行和确权结果合法有效是农村产权制度改革确权阶段的重要内容。但在实际工作中，没有有效的法律来确保测量结果的效力及实测面积与台账面积的效力，对确权登记发证的手续和监督等方面也缺乏相应的法律法规进行约束，导致试图利用土地登记发证机会将违法用地合法化的现象时有出现。

(四)改革工作宣传力度不够

很多基层农民群众观念陈旧，顾虑多，风险意识差，担心改革后自身的利益受到损害;而有些基层“三权”发证的工作人员，对农村土地产权改革工作的重要性认识不够，认为这是农户自己的事，工作热情不高，支持、引导和服务工作不够，对改革政策解读不到位，无法解答农户的疑问。

(五)改革工作经费不足

依据《中共河南省委、河南省人民政府关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的实施意见》的文件精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费应足额纳入本级财政预算。各级财政、国土资源部门要加强农村集体土地确权登记发证专项资金使用的监督检查职责，确保农村集体土地确权登记发证专项资金专款专用。由于各级政府在“十二五”期间计划实施项目较多，财政十分困难，足额落实经费有很大的难度。有些地方财政部门没有将计划中的“三权”发证资金拨付给国土资源等相关部门。如某地市，根据《河南省农村集体土地确权登记发证测绘作业单位资质管理暂行办法》规定，对“三权”确权工作测绘作业单位进行招标，2012年5月已完成招标，并与作业单位进行了工作协商，到7月份，测绘作业单位已到位，准备前期工作，但因经费不到位，工作已全面停止。

(六)针对地界权属争议，缺乏应急机制

在有些地方，由于历史原因，乡村之间存在着地界不明显等问题，匆忙开展产权确权颁证工作，使农民感到权益受到损害，往往会发生群体事件，甚至村民会械斗，而当地相关部门处理此类突发事件却没有建立应急机制，解决的办法，一般会派公安或武警进行应急，致使事态扩大，导致工作停滞。

三、解决河南省农村土地确权问题的对策建议

(一)勘察地界界限、协商解决历史遗留问题和边界权属争议

在开展土地确权、颁证工作中，首先要对村(镇)村(镇)之间的地界界限进行调查摸底，通过召开村委会议、村民会议等方式把情况摸清楚，凡是村、镇存在土地边界权属不清、有争议的历史遗留问题，要成立解决历史遗留问题协调工作组，有边界争议要通过协调、协商、重新勘察等方式予以解决。

在开展此项工作的过程中，要遵循尊重历史、村民满意的基本原则，采取干部群众参与和协商，信息公告公开的方式，防止在工作中走过场、工作方式粗暴等引发新的矛盾出现和社会不稳定事件，这些问题解决之后，方能进入产权改革程序，开展土地确权、颁证工作。

(二)确认地块面积，解决证地不实问题

针对农户承包证书上的地块面积和实际面积不一致，通常是实际面积大于承包合同和权证上的面积等问题，在此次确权发证过程中，要进行重新丈量，重新确认，废除原证书的法律效力。

(三)健全法规制度完善咨询服务机制

妥善解决农村产权制度改革中的新情况、新问题，需要建立完善的地方法规和制度，为农村产权制度改革顺利进行提供法律保障。同时，也要完善咨询服务机制，为村民提供法律咨询服务，保护农民的合法权益。

1.确定各产权主体的权利、义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，界定土地管理部门的权限、义务及行政行为，严禁利用土地登记发证机会将违法用地合法化。

2.针对《农村土地承包法》表述过于宽泛、缺乏实施条例等问题，河南省应出台补充条例。

3.制定符合河南省省情的土地抵押贷款法规。

4.建立农民土地权益遭受侵害的法律咨询服务机制。

5.建立健全农村地籍调查工作监理的法律和制度。

6.建立健全农村基层自治组织内部的纠纷处理机制，通过村规民约、村民委员会等途径争取把问题在组织内部解决。

(四)加大宣传力度，提高村民及工作人员的认识

一些农村居民，甚至是基层“三权”发证的工作人员，对农村集体土地确权登记发证工作的重要性认识不够，一些村民错误地认为土地确权是为了侵占他们的土地做铺垫，导致村民对此项工作有抵触情绪，工作人员的积极性也不高。建议政府应采取多种形式对村民进行政策宣传，明确此项工作在统筹城乡发展中的重要性，打消他们心中的顾虑，调动他们参与此项工作的积极性和主动性;对参与农村集体土地确权登记发证工作人员要组织培训，明确要求、统一思想，确保农村集体土地确权登记发证工作顺利进行。

(五)改革工作经费要做到足额预算，拨付到位

根据《中共河南省委、河南省人民政府关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的实施意见》精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费要足额纳入本级财政预算。各级财政、国土资源部门要加强农村集体土地确权登记发证专项资金使用的监督检查，确保农村集体土地确权登记发证专项资金专款专用。各级政府要克服在“十二五”期间实施项目多、财政资金紧张、全面落实经费难度大等困难，确保将经费足额纳入财政预算，并及时拨付国土资源等相关部门，以保障此项工作的顺利开展。

(六)建立奖补机制和应急机制

为加快农村产权制度改革，调动农村集体和农民的积极性，应适当建立奖补机制，鼓励乡(镇)、村集体经济组织积极推进产权制度改革，并对集体经济组织在改制过程中发生的成本费用给予适当补贴。奖补对象是开展产权制度改革并通过考评的乡(镇)、村两级集体经济组织。奖补的原则是适当补贴、先评后奖。考评的内容和标准要结合当地改革进展程度确立考评指标。

针对农村产权改革中可能出现的突发事件，政府应事先建立应急机制，防止事态扩大化，保证当地社会大局稳定。

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