浅论我国的农村土地管理制度

贺飞

(河北省唐山市滦县国土资源局,河北唐山 063700)

浅论我国的农村土地管理制度

贺飞

(河北省唐山市滦县国土资源局,河北唐山 063700)

伴随着社会经济的快速发展,农村土地管理制度所发挥的作用也越来越大。本文在对我国土地管理制度历程分析的基础上,以现有的我国农村土地管理制度为前提,确定了优化我国农村土地管理制度的建议。该研究对促进我国农村土地管理制度的发展有一定的参考作用。

农村 土地管理 制度

土地,是农民赖以生存的最根本的生产资料,而土地管理是协调农村发展最重要的内容[1]。自从我国实施生产责任制以来,到目前为止,已经形成了一套比较完善的土地管理制度[2]。不可否认,该套制度保证了我国农村数十年的快速发展。但是,在新的发展时期,该套管理制度也暴露出了一系列的问题,在某种程度上已经不适应当前的发展环境。正因为如此,本文对我国的农村土地管理制度进行深入的研究。

1 我国土地管理制度历程分析

新中国成立后,我国的中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》,通过该法明确规定土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力、发展农业生产[3]。自此我国的土地管理制度的发展经历了三个不同的阶段。第一个阶段为初级农业生产合作社阶段。在农业合作化的过程中,首先是建立农业生产互助组,即在土地和其他生产资料私有和农民家庭分散经营的基础上实行劳动互助,它使农民组织起来,把农民的一部分分散劳动变成了集中劳动[4]。在初级合作社的形式下,农民对土地仍有私有权,土地使用权则转归合作社,由合作社对土地统一经营,土地所有权和使用权发生了分离。第二个阶段为高级合作社和人民公社化阶段。高级合作社指的是在土地等基本生产资料集体所有制的基础上,实行统一经营、集中劳动和按劳分配。入社农民私有的土地无偿收归合作社集体所有,并取消了土地分红。1958年,中国农村掀起了公社化运动,将其合并升级,建立起规模更大的人民公社,实行土地的公社所有,“一大二公”,“社政合一”,实行高度的集中和高度的平均主义。第三个阶段为家庭联产承包责任制阶段。1978年11月24日,安徽凤阳小岗村18户农民签订的土地承包协议,掀开了中国农村土地制度改革的新篇章。家庭联产承包责任制在坚持集体土地所有制的前提下,改变了人民公社的集体经营体制,建立起土地集体所有,家庭承包经营,统分结合、双层经营的农村土地制度。

2 我国农村土地管理制度现状分析

从我国现有的农村土地管理制度的实际情况来看,主要表现在以下几个方面。

2.1 土地所有权的界定现状

土地所有权的主体是农民,国家是土地资源的最高所有者,并以责任承包的方式将所有权“转移”到农民手里。虽然从形式上说,这种所有权的界定比较明确,但从实际上来看,这种产权划分就显得过于笼统。也就是说,农民虽然拥有土地的使用权,但并没有实际上的支配权[5]。土地所有权界定不明确,产权残缺的情况,在数十年前表现出的危害并不明显,但随着我国社会经济的发展和城镇化的不断加快,关于土地产权的纠纷越来越多,性质也越来越严重,甚至在某种程度上动摇了政府的公信力。此外,现行土地管理制度对产权转移的管理并不完善,土地的私自买卖现象非常严重,不仅使得国家蒙受了不小的损失,还加剧了土地管理的混乱。总之,土地所有权问题已经成为困扰国家发展的重大问题,倘若得不到有效地解决,将可能产生难以预料的严重后果。

2.2 农地分配制度现状

现行的土地管理制度规定了在 2030 年之前的土地承包所有权形式不改变。但在再次对土地承包权进行调整之前,会出现一些新的问题,如在承包期内实行增人不增地,减人不减地的管理政策,在土地已经基本承包完毕的情况下,新增人口无法获得土地。因此,新增加人口的食粮就需要上一代人的土地来提供。但是,在当今情况下,土地的粮食增产十分有限,根本不可能长期负担日益增长的人口食粮,而新增人口为了生存,不得不外出务工,这就导致了农民工问题的加剧。与此同时,现行的土地管理制度规定,土地是按家庭人口的数量来进行分配的。按照这个规则,人口较多的家庭分到的土地自然也就越多,人们为了获得更多的土地,就会多生、超生,这等于变相鼓励生育,与国家计划生育的国策背道而驰。同时,由于总人口的增加,人地矛盾将更加激化,粮食危机也会加快出现。

2.3 农地征用制度现状

尽管法律有明确规定,但现实中征收集体土地,并未区分公益性还是经营性建设用地,这是征地范围难以缩小的重要原因。未充分考虑土地转性后的增值收益,对农民的征地补偿不到位,是导致被征地者与地方政府、开发商矛盾冲突的重要原因;集体土地上的房屋拆迁补偿缺乏法律和行政法规依据,地方政府的文件层级低,政策前后不衔接是导致拆迁难以及恶性事件频发的重要原因。此外,土地征用的程序也不合理。目前的做法是：土地征用是政府行为。合理的做法：应当让农民与土地的最终使用者直接进行交易,政府或土地管理机构只是作为中间人。这个程序不改,农民的合法权益是无法得到保障的。

2.4 土地资源配置现状

取消农业税后,无法对土地这种最重要的生产资料进行科学有效配置,农民无论有无稳定的农业外就业收入都不会轻易放弃承包地,这一点在广大农村表现得十分明显[6]。例如,在土地收入日益难以满足家庭需求的情况下,很多村的农民家庭举家外出务工,将土地留给劳动能力非常有限的老弱妇孺,甚至由于有的村庄外出务工人口太多,出现了大片良田被荒芜的现象,严重浪费了宝贵的土地资源。再加上土地流转非常困难,使得“想种地的人没地种,不想种地的人找不到人种”的现象更为严重。总之,土地资源配置的不合理,严重干扰了农村的现代化建设。

3 优化我国农村土地管理制度的建议

结合上文关于我国农村土地管理制度历程以及现状的分析,本文确定以下优化我国农村土地管理制度的建议。

3.1 优化土地的所有权

我国是社会主义国家,生产资料的社会主义公有制是我国的经济基础。将土地收归国有,赋予农民永久的土地使用权,通过这样的改革,使土地的所有权和产权一目了然。国家可以通过法律手段,对土地的承包、转让、继承或者征用进行规范。同时,这种改革不仅使农民真正拥有土地,而且生产承包制也不会改变。在国家处理土地征用的情况时,又可以根据明确的法律规定进行土地产权有偿收回。总之,这种土地所有权的优化,消除了因产权不明而导致的一系列问题,使得土地公有的性质更加牢固,也使农民对自己的土地更加放心。不仅有利于农村的现代化建设,对缓解土地资源短缺也有着非常重要的意义。

3.2 优化农村土地登记制度

完善农村土地登记制度,农村土地行政由审批管理转向登记管理,不仅可以更有效保护农民的土地权利、规范农村土地的流转,而且可以在土地管理领域实现政府职能的依法转变,这将是一项具有深远意义的改革。通过这项改革,国家成为了土地资源的管理者。首先,应当对目前全国土地资源进行普查,对这些土地的所有权进行重新登记,以探查土地资源的基本情况。其次,国家应建立土地资源信息收集与分析数据库[7]。通过这个数据库,不仅可以了解农村人口和土地的变动情况,还可以及时了解土地的新增或者减少,以及农民对土地资源的新要求,以便出台宏观调控措施。再次,以乡镇为单位,对土地的耕种情况进行常态化调查。其中,如果有土地的家庭要外出务工,应到政府有关部门进行登记,以解决遗留下的土地的使用问题。总之,完善农村土地登记制度,是土地管理制度改革的必由之路。

3.3 优化农村土地征地制度

被征地农民失去土地后,失去了其赖以生存的基本生活资料,需要的不仅仅是货币补偿,还要安置好以后的就业、住房、社会保障等。当前,由于被征地农民的社会保障体系不够完善,被征地农民丧失土地后的长远生计问题,需要统筹考虑,否则,会形成社会隐患。可以采取例如通过预留发展经营用地或经营用房、部分征地补偿款作价入股参与经营等多种方式,解决被征地农民的长远生计。

3.4 优化土地资源公平分配体制

在首次土地分配时,做到公平合理。而在首次分配之后,新增人口的土地问题由家庭自己解决,如可以通过买卖、承包、转包等方式进行解决。同时,对于死亡人口留下的土地,应规定一定的继承年限,待这个使用年限到期后,对这部分土地的承包权进行重新分配,来解决土地资源分配不平衡的问题。此外,在农业所得税取消的情况下,国家应建立新的调控手段,来加强对土地资源的管理。如完善土地管理法、丰富土地分配手段等,来增强国家对土地的综合管理能力。

4 结语

我国农村土地管理制度作用的发挥需要结合社会生活经济发展这一大的社会背景[8]。也就是说,我国农村土地管理制度的优化本身是一个动态的系统化工程,需要我国不断的结合现有的农村土地管理制度的实际情况,以我国国情和农村发展的目标为基础,不断的促进我国农村土地管理制度作用的发挥。只有这样才能从根本上促进我国农村经济的不断发展。

[1]李中.我国农村土地管理制度的改革与展望[J].邵阳学院学报(社会科学版),2012,(2):45-49.

[2]石嘴山市委政研室课题组.土地新政的希望——平罗县农村土地经营管理制度改革试验区新试验[J].共产党人,2013,(15):31-34.

[3]上海交通大学课题组.深化农村土地管理制度改革研究[J].科学发展,2014,(2):84-92.

[4]詹水芳,齐峰.上海农村土地管理制度的改革创新[J].科学发展,2014,(2):109-110.

[5]张艳.浅谈我国农村土地管理的创新发展[J].科技向导,2012,(21):248.

[6]刘振伟.积极推进农村土地管理制度改革[J].理论学习,2012,(7):44-45.

[7]王爱莲.新农村建设思路下的农村土地管理研究[J].财经界(学术版),2013,(8):262.

[8]刘放生.农村土地制度考察报告[J].中国乡村发现,2013,(6):75-81.