组织为谁代言:社会治理中商会多重身份的演变

蔡斯敏

（中国人民大学社会与人口学院，北京 100872）

组织为谁代言:社会治理中商会多重身份的演变

蔡斯敏

（中国人民大学社会与人口学院，北京 100872）

作为一种存在于政府与企业间的组织形态，商会在市场经济发展不同阶段发挥着重要作用。对于其身份归属，学界观点存在分歧。“代理人”论认为商会是一种代理政府管理企业的新型组织形式；“俱乐部组织”论表示商会是入会会员利益整合和表达的组织机制。此外，还有模糊二者差异的“中介组织”论。“强国家-弱社会”的既有制度安排造就了中国商会的生发机制很大程度受制于政府权力。在现实语境中，商会身份多重性是政府权力和企业活动渗透的结果，这将深刻影响其在社会治理中的角色发挥。

社会治理；商会；多重身份

在现代社会多元治理格局中，商会由于其介于政府与企业间的特殊位置，在参与社会治理、调节政府、市场及其他社会主体关系的过程中发挥着不可替代的作用。为什么在具体情境中商会的行动表现呈现复杂性？商会身份演变问题的探讨是对其作用发挥形成正确认识的一个基本前提。

一、商会身份的多重性

回溯社会学科发展史，我们不难发现在人类社会的构成领域，政治与市场成为了众多学科关注的核心。在市场秩序的建构过程中，拥有最大政治权威主体——政府主要通过公共政策的制定对社会经济活动实施引导。而经济领域的主体——企业则通过市场实现利润最大化，进而带动整个社会资源优化配置。政府干预和市场自由是学界在探讨二者关系时的一条基本准线。与西方政府市场间的博弈过程不同，中国在实施市场经济之前是“计划主导下的市场”，“强政府—弱市场”是社会长期的基本格局。

伴随着市场经济的不断繁荣和政府活动领域的深入，商会——一种新的组织形态在两种力量的作用下酝酿而生。著名经济学家，1993年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·C·诺斯曾经表示：“我认为一种经济的实绩取决于这种经济的组织结构。”[1]诺斯在这里强调商会作为一种涉及经济领域新的组织结构出现的意义异乎寻常。

20世纪90年代，中国改革开放进程加快，随着市场经济体制的建立和“小政府、大社会”改革目标的确立为包括行业组织在内的社会组织发展创造了广阔空间，商会也成为学界关注的重点[2]。在商会组织的文献研究中，商会的身份归属是一个不可绕过的问题。因为它涉及到商会角色地位的界定、合法性等内容，特别是影响我们对于现代治理体系中商会行动的判定。因此，在日益丰富的商会研究中，对其身份归属的探讨变得十分重要。

商会不是一个自我存在的组织，作为社会领域中的活动主体，当我们在反思商会身份属性的时候，实际上已经把它放置在与企业、政府主体关系建构及其对既有市场和政府制度安排的作用上。因此，有学者提出研究假设：商会性质的思考必须联系与企业和政府的关系[3]。同时，在不同的国家，由于政治法律制度及市场经济体系的差异，商会的身份也有所差别。

（一）法律规范下的商会身份

商会的法人身份首先取决于国家法律的严格界定。在国际层面上，综合不同国家所属法律体系对于商会身份的基本要求，可以概括为以下几点：首先，商会是具有非营利的法人组织。作为法人组织，它能够独立享受民事权力并承担相应义务。不论是大陆法系还是英美法系，非营利性是大部分国家法律及其商会法条款中对商会法人的隐含规定。另外，商会具有自治性质，这是产生于政府与企业间的商会组织拥有的特殊使命[4]。商会成员为了解决群体面对的共同问题，增进共同利益而进行的自我协调，并由此形成有效制度安排[5]。

由此可见，大多数国家的法律制度环境中，对于商会身份的界定更加强调其源自会员企业，如何更好地服务和代表会员利益，规范行业发展是商会的基本属性。商会要保持一定的独立和自治，政府对于商会活动的干预较少。在英美法系国家，商会的产生、管理完全由企业自主完成。在法德等大陆法系国家，商会与政府是一种合作关系。在俄罗斯、日本、韩国及中国的台湾地区，商会法中对商会的自治性质都有明确规定。因此，李永忠、张首先认为国外特别是发达国家，商会是以服务为宗旨的、独立于政府的民间组织[6]。

商会是完全代表会员利益的俱乐部组织，还是政府委托提供公共服务的代理人？国外法律体系关于商会身份的界定不同程度体现了多重矛盾性。作为现代意义上的商会——法国马赛商会，国家商会法对其规定：商会是政府部门中代表各自管辖区工商界利益的结构。显而易见，商会是一个既具有工商业者的公共代表机构，又带有辅助管理“双重性质”的组织[7]。

（二）国内学界的商会身份界定

目前关于商会身份的理解中，多元化是一种普遍认识。作为一种立足于企业和政府间的社会团体组织，一方面，会员企业是商会的重要构成，组织运转、职能发挥依托于会员企业；另一方面，在实现自主治理的同时，又需要与政府保持适当关系。政府在实现社会治理、了解行业发展状况时需借助商会。由此衍生出政府市场间多重矛盾性。

商会组织作为一种避免政府和市场失灵的组织创新，通过组织载体实现自主治理、提升市场资源配置等方面的贡献不容置疑。叶航表示，民间商会提供的服务具有多重属性，即商会是 “纯粹公共物品”、“俱乐部产品”、“公共池塘物物品”和“私人物品”的综合体[8]（P64）。关于商会多重属性，一些学者认为商会属于“俱乐部组织”，即该类组织所提供的产品只能由交费后具有某种资格并遵守俱乐部规则的会员公共消费，从而有效解决拥挤问题。因此，商会代表会员利益，为会员企业提供准俱乐部产品。还有一些学者则认为商会是政府授权的行政管理机构，代理政府行使部分职权，提供公共服务。此外，还有一种观点认为商会是一种介于政府和企业的中介机构，在政府和企业间传递各种信息，促进政企间合作[9]。

综上所述，几种观点都是基于商会和政企间关系探讨组织身份。由于关系主体不一样，组织的生发机制不同，对其身份界定存在差异。特别是涉及商会、行业协会等概念区分上，也鲜明体现了商会身份的多重属性。一般研究认为，政府自上而下推动组建的行业协会其性质更接近政府授权的行业管理机构，而企业自下而上自主组建的行业商会其性质更接近民间组织，当然还有关于商会是“半官半民”组织性质的表达[10]。此外，还有学者使用自律性行业组织作为商会等组织形态的统称[11]。按照组织会员涉及的行业领域、市场成分等作为依据划分，行业协会更加强调行业或市场领域相近的部门组成。商会组织会员可能包涵的行业领域更加多样。显然，现实中商会组织形态表现的复杂性已经超越了学理层面对于组织身份的界定。行业组织，主要是指经济类自律性法人社会团体，在法律界又被称为互益性法人团体。范围包括行业协会、商会等在内的各种组织形态。事实上，受体制因素影响，行业组织在社会空间距离政府、市场远近不同造成了组织身份多重性和存在形态多样化。本文使用的商会概念是一个广义概念，可以扩展到行业组织。

一些学者尝试用新的理论视角结合商会的具体行动反映其本质属性。集体行动理论、利益协调机制、契约视角等理论框架都被运用到学界解释和界定商会身份。黄少卿、余晖从组织集体行动条件入手，结合温州市烟具协会应对欧盟反倾销诉讼的典型案例进行分析，具体阐述商会在行动过程中的作用机制[12]。喻术红、周玮围绕组织内外不同利益差别及其存在问题展开论述，强调基于利益平衡原则的行业立法规制[13]。周林彬、董淳愕则在分析商会作为一种“关系型契约”经济本质的基础上，提出商会立法主题应由“身份性立法”模式向“契约性”模式转变[14]。在这里，我们注意到与传统法律规范、理论视角对于商会是政府职能转变委托的 “代理者”或者“半官半民”的属性有所差异，这些研究更加注重结合商会在具体市场经济环境中运作过程总结组织呈现的属性特征。下表梳理了目前商会性质及其相关研究中几种主要认识。由于商会组织多重属性的存在，这为我们进一步深入挖掘这种组织形态及其衍生出政府、市场和社会领域丰富的关系提供了依据。

二、国家社会关系变革下的商会身份变化

（一）古代社会：公共领域先天发育不良

中国古代社会结构是“家国一体”。国家是统一的有机体。国家权力被神化赋予君主，凌驾于个体之上。在森严的等级制度下，个体被禁锢在一定的家族空间，家国一体造成了个体公共权利表达丧失，社会成长缺乏独立的公共空间。即使是王权至于县治的乡村社会，各种社会团体所拥有的自治力量也十分有限。国家强大的权力体系渗透到社会公共空间，导致社会公共领域发育先天匮乏。美国芝加哥大学教授诌谠先生用“总体性社会”来表示国家对社会资源全面控制下的国家与社会关系结构。

同时，在这种非对称的国家社会关系结构下，社会个体的力量微乎其微，意见也无法有效表达。不对称的国家和个体权利结构体系导致个体转向对私人权利追求的满足。私人权利的满足成为了对公民公共权利表达丧失的一种弥补，结果造成了公共领域发展的严重滞后[15]。因此，无论在宏观社会结构层面，还是社会成员对公共事务的参与度，中国社会的公共空间先天营养不良。在这样的社会环境里，政治力量对于商会的控制一开始就比较深入。

（二）近代商会地位演变：“集权”环境下的“分权”寻求

回顾中国商会百年走过的历史轨迹，其在社会领域中的地位变化充满曲折。如前文所述，由于封建集权对市场活动的全面渗透，在清末民初之前，虽然出现过类似于欧洲中世纪封建行会制度的 “行帮”、“同业公馆”，但它们属于传统工商组织，不是现代意义上的民间社团。显然，这里学者对于商会身份的界定主要来自于对国际法律惯例中商会社会团体法人的基本认识。20世纪初新型民间社团的诞生，开启了中国初具现代特征的民间工商社团。自1904年以后，由新兴工商业团体组成的商会在全国各地相继设立，成为当时最为普及、影响最大的新型商人社团[16]。

关于近代商会形成的身份归属，虞和平认为其不是官方或者半官方机构，也不是“官督商办”的社团，而是一个商办的法人团体。商会的产生和发展离不开行业领域商人的支持。而作为法人社团，商会在组织、财产独立以及活动范围等方面都有明确规定[17]。在这里，对于商会身份的分析更加体现其维护工商业阶层利益和市场正常秩序的需要。

在当时内忧外患的形式下，商会组织的成立承担了挽救民族危机的时代重任。与此同时，必须认识到作为当局者——清政府实施了一系列有利于商会发展的政策，促进了商会团体的兴起。中国商会组织的生发过程无法脱离特定的制度土壤。政府为了“振兴商业”的现实要求，需要对各种商业活动和工商企业情况了解掌握，近代商会由此承载了一种联结各地商人及政府商部间组织信息联系的职能，中国商会与政府间的复杂关系渊源于此，商会在政府运作下的代理身份也由此而生。针对商会身份属性存在的矛盾，学者马敏指出商会的身份变化伴随其不同发展阶段有所差异。创办初期，商会官办色彩较浓，进入民国时期，摆脱官办特征表现鲜明[18]。

（三）建国之后的商会身份：政经统一

中国共产党执政以后，工商联组织逐渐被改造成具有社会主义性质统一战线，成为共产党联系和管理非公经济的重要桥梁[19]。在这里，工商联的身份首先是党领导下的人民团体，其次兼具经济性。政治经济双重属性在建国后的工商联体现明显。改革开放以后，随着市场经济体制的不断完善，商会在联系政府、企业，弥补政府和市场失灵等方面发挥的作用日趋突出。

有学者认为正是由于中西文化交融，特别是西方治理理念中的参与、责任和中国传统文化中的模糊、服从等理念形成商会治理的特殊性[19]（P73）。对于政治权力而言，商会的力量一直是弱势的。这也决定了近代商会是在政治集权的环境下尝试寻找 “分权”。实际上，很多学者认识到商会作为一种降低企业交易成本的组织载体，依托契约化非正式的制度安排影响政府、市场间秩序建构。这是一种不同于政府“公序”治理之外的“私序”治理机制。他们从制度安排、秩序重构等研究视角肯定了商会存在的价值。其中，张东刚从制度安排与变迁的视角对商会的性质做了新的诠释，认为它具有制度供给和需求双重身份性质[20]。余晖对于行业组织治理机制的发挥过程做了分析，认为其建立起来的组织化运作“私序”是对国家法律“公序”的补充[21]。

三、现实治理中商会身份多重性

（一）社会治理主体的运作逻辑

我国尚处于社会转型关键期，改革深入下的社会分化程度日益加剧。面对日益复杂的社会矛盾，如何充分发挥社会主体优势，实现资源优化配置，提升社会治理能力是一个需要深入思考的问题。

在我国社会治理主体中，政府作为国家公共权力的掌控者，在现代市场经济体系中的主要职能是在涉及市场运行的宏观方面制定政策，利用法律等制度手段解决市场纠纷，在特殊经济形势下出台政策支持企业等。由于公共权力核心特征是控制，在不受任何约束条件下，政府权力具有天然扩张的倾向，这表明政府行动轨迹存在越界干预市场秩序的可能[22]。由于社会公共领域缺乏发展空间，在现实语境下治理依然是政府力量作用的非对称体系。

市场经济体系中，企业是经济活动的主体。企业在市场交易过程中按照“经济人”理性原则办事，通过各种博弈手段获得利润最大化。在完全竞争的市场环境下，市场实现资源优化配置方面的作用被认为是万能的。由于市场活动主体与政府公共权力相对应，强调私人权力的重要性，而私人权力的核心特征是自由。因此，企业为了追逐利润最大化而不惜使用各种手段。这也导致整个市场秩序存在垄断、欺诈等不正当竞争。

在现代社会多元治理体系中，以非政府组织等构成了不同于政府和市场的社会第三方治理逻辑。社会公共权力是治理过程中各类社会组织的命脉，而社会公共权力的核心特质是自治。哈贝马斯建构的公共领域具有鲜明的公共性，作为私人的公众能够自由进入并展开各种对话，在非强制的环境下形成对普遍利益问题的解决办法。“公共性表现为一个独立领域，即公共领域，他和私人领域是相对立的，但同时作为公共舆论领域，它和公共权力机关直接相抗衡。”[23]市民社会孕育发展成熟的理想社会，由社会公共组织构成的独立于政府和市场之外的 “第三部门”具有强大社会效力，可以实现与公共权力抗衡，进而维系社会秩序的稳定运行。

商会组织由于其服务对象是营利性企业，组织距离市场环境较近，活动中经济性色彩突出。学界把商会定义为互益性法人社会团体，强调商会提供公共产品的属性是俱乐部产品。但同时由于我国现有的制度安排，大多数商会为了维系生存和发展，必须与政府建立良好关系。这又在很大程度上造成商会服从政府开展社会管理。在法学界，商会被认为是具有法人资格的互益性社会团体，但对于商会性质的认定，究竟是公法人抑或是私法人，在国内外政府及其法律文件中没有统一认定[24]。于是，姓“公”还是姓“私”成为商会身份研究中的困境。

（二）现实治理语境：政府、市场与商会间渗透

以上集中阐述的是学理研究中不同治理主体的运作逻辑。结合中国社会的现实语境考察商会性质，则呈现不同主体间力量渗透博弈的丰富性。

资源依赖理论强调由于组织目标而产生的组织间资源依赖，相互依赖程度不同造成了组织间关系的不平等。在中国，特殊制度环境造成了组织层级高低与组织间关系依赖独立程度密切相关。总体而言，政府对于以商会组织为代表的社会自治力量采取的是一种管控式的思维方式。社团双重管理体制下政府的行政权力已经渗透到商会组织生存发展的各个方面。但同时，康晓光等学者认为我国政府对于非政府组织的具体管理手段是多元化的，即“分类控制”方式。具体而言，国家会针对不同非政府组织在“经济和社会服务”以及“对社会稳定潜在威胁”方面采取不同的管理方式[25]。对于商会而言，由于其经济社会服务程度较高，对社会的潜在威胁低，所以政府对于其发展的管理较为宽松。

由于政府部门存在一定的利益分化，不同级别部门在实际工作中基于地方经济发展的战略考虑，需要借助商会组织了解企业状况。而商会组织是一种有利于建立、扩展和强化企业主之间关系网络的组织形态。鉴于商会掌握着本地企业间联系的信息，政府在招商引资过程使用“以商招商”的手段，即介绍外地企业家进入本地领域需要借助商会了解市场。与此同时，商会与政府合作过程中获得信任，商会与政府之间存在相互受益的关系。有学者形象地将这种政府渗透商会的现象称为退“公”进“私”[26]。

对于市场领域活动的企业，商会的组建有利于企业主之间的协作互惠。虽然企业间开展活动难免存在竞争，但是通过商会内部治理机制，会员企业之间可以实现信息资源共享，降低交易成本，在合作的基础上实现共赢。企业主进入商会组织可以借助组织平台提升企业的社会地位。商会对于会员企业间联系不仅仅局限于业务，甚至渗透到会员日常生活中，尤其是在成员婚丧嫁娶等事务中发挥着重要角色[26]。政府、市场的力量对于商会组织的渗透不容忽视，原先治理主体遵循的行动逻辑在具体情境发生改变。商会身份多重性是政府公共权力、企业主利益博弈等因素共同作用的。这种身份多样性可以理解成是组织在特定制度环境下的异化，体现了组织与外部环境间的复杂关系。

四、商会参与治理的潜在“失灵”

国家、市场和社会关系的变化，导致新的问题突破了既往政府或市场手段的解决能力，一种要求包括社会力量在内承担职能的治理结构应运而生。社会治理强调各个主体之间存在权力相互依赖，在彼此协商博弈的基础上形成有效的集体行动。值得注意的是，治理理论明确指出在寻求社会经济问题解答的过程中存在界限和责任方面的模糊，政府不是唯一的责任主体[27]。在涉及政府、市场及商会参与的多元治理过程中，主体间界限的模糊性可能导致治理主体角色定位不清，进而导致功能发挥产生偏离并对社会整体治理效果和制度安排造成影响。以下结合商会身份多重性对其在未来社会治理可能存在的问题做出分析。

（一）内部治理的“非制度化”

商会身份的多重性模糊了商会内部治理准则的明确性。人情大于法则带来了内部治理中的潜在风险。对于大多数商会而言，都经历了一个行业规模不断扩大，商会会员变动的过程。在组织发展初期，维系组织运作更多是依托商会中的领导精英。凭借精英的个人魅力及其在不同社会领域建构的关系网络，组织能够高效有序运转。组织实现内部治理主要通过一种成员间信任建立的非正式约束机制。入会会员不遵守商会契约安排会受到惩罚。但是，随着组织发展日益成熟，外部可触及资源增多，原有的熟人信任关系也变得日益松懈，非正式规则的约束性受到挑战。对于会员而言，建立一个合作交往的规则对于规范交往行为、抑制权力泛滥等都是必要的[28]。有学者提出很多研究目前主要集中在分析商会治理机制的优越性，而忽视商会内部治理中存在的所有者和经营者之间信息不对称问题，这可能导致商会内部出现会员利益受损，组织沦落为少数人服务牟利的工具，严重破坏了商会的组织目标和治理准则[29]。在商会演进过程中，建立一套正式的规则体系对于现代商会治理十分必要。在这一过程中，初期的精英式管理与现有正式规则间可能存在的矛盾也是商会治理中需要思考的问题。

（二）行业垄断限制竞争

伴随市场经济的发展，商会组织通过企业入会方式逐步建构了一张覆盖地区行业间网络体系。作为市场交易领域的第三方治理机构，商会利用组织载体对企业的非理性市场行为做出协调，有效地解决集体行动困境。由于商会是会员企业利益的代表，企业入会交纳会费并遵守会员规则是为了获取更多商会服务。商会向其成员提供“公用”且“排他”性的俱乐部服务，这些服务的受益者，只是局限于商会内部成员。因此，在一定区域范围内，商会下属会员构成的企业联盟对本地市场具有主导话语权。同时，在我国现有关于商会的法律文件中对于区域内同行业领域商会的注册数量采取了限定措施，这可能造成本地商会构成的企业联盟一家独大，利用垄断地位联合限制竞争。在未来商会发展进程中，是否有必要考虑放开本地区行业领域商会注册数量，同时加强对商会及其会员行为的外部管理是政府部门的应有作为。

（三）政府合作下的“共谋”

在市场转型中，政府扮演着重要角色。许多政府在地方经济发展过程中角色研究表明政府积极参与地方经济建设的必要性。丘海雄、徐建牛认为成熟的市场经济环境下国家、市场和社会是经济领域主要行动者，但是中国历史“强国家—弱社会”的状态，导致商会、行业协会等民间组织不成熟，形成社会结构洞，为地方政府介入经济活动提供了行动空间，这导致商会成为政府部门实施管理的“代理人”[30]。由此可知，商会等经济类组织在活动中必须处理好与政府的关系，政府在经济发展中制定相关政策需要掌握本地企业情况，而商会是企业主联系的网络平台。政府与商会在合作过程中存在利益的契合点，政府与商会间的特殊关系也许会成为一个具有巨大商业价值、隐性潜在的“私人物品”[8]（P561）。商会领导精英与政府官员建构的关系网络演变成为二者基于利益的资源交换。政府与商会联合的“共谋”行为可能造成权力寻租、滋生腐败，进而破坏现有社会治理的制度安排。在政府、商会等共同参与社会治理中，如何防范和控制合作中可能产生的负面效应，推进各方力量形成良性治理格局是未来社会治理中的关键点。

五、结论与思考

综上所述，作为市场领域服务企业的重要经济类组织，商会身份及其地位变化与国家权力、市场活动等因素密不可分。如下图所示，首先，在不同历史时期，由于政策制度、企业竞争、社会治理需求等因素，相对于政府而言，商会和市场各自有一个逐步壮大的过程。其次，比较不同时期，三者的关系和位置也在发生变化。

在全能主义及其之前的总体性社会，由于市场活动受到国家权力的限制作用，此时的商会存在特定的商业领域，发挥了有限功能。改革开放后，随着市场经济体制不断完善，形成包括民营、私营经济在内的多元市场主体参与，特别是在经济全球化下，市场竞争活动日趋激励。同时，政府职能的转变和权力下放使得商会地位在此过程中发展壮大。但由于受到既有制度安排作用，商会活动主要还在政府的指导框架内进行。在目前社会治理阶段，商会作为市场活动的经济类中介组织，在规范行业发展、实现政府与企业关系有效连接的过程中扮演着重要角色。对于未来治理而言，市场经济的内在要求和企业发展的切实需求会促使商会在实现政企联系的同时更加偏重于市场，这也是商会对于自身在社会治理中身份的理想定位。

商会在治理过程中的身份多重性是理解商会组织运作逻辑及行动轨迹的重要途径，也为我们重新思考商会在不断变化治理体系中的地位，认识这种多重属性对于现有治理制度安排的作用提供了依据。

在现实治理环境中，由于制度本身漏洞以及包括商会在内的各个主体存在缺陷，可能导致治理过程中角色产生偏离。就商会治理而言，组织内部治理机制的“非制度化”、市场领域活动涉嫌行业垄断、与政府合作中存在潜在“共谋”行为等都是商会参与治理“失灵”的潜在危机。未来社会治理格局应当是政府、市场和商会三方力量共同作用，其中商会等组织作为社会自治力量应逐渐成为核心部分。为了实现未来社会治理的美好蓝图，我们需要努力完善的地方还有很多。

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【责任编辑：董世峰】

The Evolution of the Multiroled Chamber of Commerce in Chinese Social Governance

CAI Si-min
(Renmin University of China,School of Demographic Studies,Beijing 100872)

As an organization that exists between the government and the private enterprises,the Chamber of Commerce (CC)plays important roles in the development of the various stages of market economy.Academic opinions differ as to its nature and identity.The “agent”theory contends that the Chamber of Commerce is a new type of organization acting as a government agent that administrates the enterprises on behalf of the government.The “club”theory holds that the CC is a club-like entity that represent the collective interests of its members.A third theory blurs the distinction between the first two views and emphasizes the CC’s nature as an “intermediary”.China’s strong-government-weak-society arrangement decides that the CC inevitably experiences severe restrictions from the government.In reality,the CC’s multi-faceted role is the result of constant infiltration of private-and public-sector influences and that fact impinges CC’s role in social governance in China.

social governance；China Chamber of Commerce；multirole

C 912.2

A

1000－260X（2014）05-0106-07

2014-03-01

蔡斯敏，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，从事组织社会学研究。