国家治理现代化:缘起、实践及整体框架

李志强，姚金海（中共江西省委党校公共管理学教研部,江西 南昌 330003）

国家治理现代化:缘起、实践及整体框架

李志强，姚金海
（中共江西省委党校公共管理学教研部,江西 南昌 330003）

国家治理是政府等治理主体在政治、经济、社会等多个维度上运用权威配置资源、维持秩序的一个过程，它具有过程性、协调性和持续互动等特征。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。

国家治理体系；国家治理能力；现代化

在 《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中，习近平总书记提出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。推进国家治理体系和治理能力现代化是实现人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安的必由之路。但我们也应该认识到，当前我们的国家治理体系和治理能力仍无法有效保障经济社会持续快速健康发展，满足人民群众日益增长的物质文化增长需求，适应当今世界日趋激烈的国际竞争形式，尚有许多亟待改进的地方，对其进行学术和理论研究十分必要。

一、国家治理及其理论溯源

国家治理并不是一个孤立的概念，作为治理的核心子系统，与治理和善治有着密不可分的联系。治理和善治概念的使用最早可追溯至亚里士多德，治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。善治是在治理的基础上提出的、相对于坏的治理的一个概念。全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中提出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[1]。得益于西方治理概念和理论的引入，在过去短短的几十年间，中国的治理研究也开始趋于繁荣。若论治理思想的萌芽及起源，华夏文明的贡献实在功不可没。国家的治理与国家一同来到人间，与国家治理的不同历史时代、不同国家的物质生活条件和文化传统相适应，人类便形成了繁多的治国思想[2]。无论是从理论还是实践的角度，中国人关于治国安邦之治道思想的探索与争鸣早在先秦时期就曾达到过高潮。1988年7月1日，法国《堪培拉日报》刊登了75位诺贝尔奖获得者发出了联名倡议：“如果人类要在21世纪生存下去，必须要回到2500年前，从中国孔子那里寻找智慧”。东方智慧中关于治国安邦的“治道”思考源远流长，早在先秦时期就出现了百家争鸣之荣景，最终形成了儒家德治和法家法治两种不同“治国方略”的分野。与西方古代柏拉图的“哲学王治理”，亚里士多德的“法治”等代表性的治国思想交相辉映，形成了当今治理理论和实践的传承基础。

强调国家治理理论和实践的历史渊源，并非是要株守二千多年前的儒、法治道及其实践，这不免迂腐，只是中国的国家治理体系和能力现代化只有基于自己的传统才有望获得成功。正如习近平所强调，一个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平对该国选择什么样的治理体系具有决定性作用。在对西方治理理论和实践进行拿来主义的同时，我们有必要先对中国的治国安邦之治道传统进行深刻严肃的检视与反思，有必要对中国传统的治国方略进行认真的梳理，珍惜并善待自己的传统，正确的态度应该是“取其精华，去其糟粕”。时过境迁，中国在基本的社会结构、关系和价值上都发生了深刻变化，中国共产党人带领全国人民正在摸索一条“党的领导、人民当家作主和依法治国”的中国特色社会主义道路，这与传统治理的基础有着天壤之别。因此，认真梳理传统智慧中的治道精髓，并以开放的视野借鉴世界治道文明的成果，通往善治的大道正在我们面前逐步清晰。

自二战以来，西方发达国家在经济与技术发展过程中暴露出一系列政治社会问题，民主的困境和福利问题接踵而至，国家推行一系列发展改革政策的失败使得那些忠实的市场体制的拥趸们也开始逐渐意识到健康的市场需要良好的治理。发展中国家以及其他落后的国家和地区的政治体制和公共事务管理也是积弊丛生，但同时公民社会的发展却方兴未艾。在经济全球化的背景下，发达国家向发展中国家的资本流动早已是不可逆转的趋势，一些直接投资者和来自主要的养老基金和大型机构投资者的国际投资组合进入新兴市场经济体，他们尤为关注被投资国的治理系统，并将其作为投资决策的一个首要决策变量。理论上，“西方主导的国际组织最初用它来评论发展中国家，但在使用中却发生了路径的转换，被西方学者用来批评与反省自身，从而大大拓展了其理论范畴”。其理论背景应当说，治理之兴起，既是对以往民主理论的延伸与拓展，也肇始于凯恩斯主义与新保守主义的缺陷[3]。以诺斯为代表的新制度经济学将政治在经济发展和政治改革中的作用提升到了一个新的高度，有力地证明了良好的国家治理系统有助于推动经济繁荣、社会发展以及人类福祉的提升。现代政治经济学的代表人物奥尔森更是创造性地将政治学的核心范畴——权力和经济学的核心命题——国民财富（繁荣之根源）有机结合，从“个人权利（尤其是财产权利）→分工与交易→源于劳动创造与贸易的收益→收益增长带来的繁荣”的经济演化链条加以条分缕析，他的结论是，能够实施有效权利保障的唯有政府，因为只有政府才拥有合法的垄断性强制权力和暴力。但鉴于政府既由人组成又不可避免地受到个人和集团的影响，故它同时又是个人权利受到侵犯的最大威胁。因此，凡是协调好政府权力和个人权利保障的国家，便会走向繁荣；反之则衰败。国家治理，就是在一国主权范围内通过配置和运作国家权力，对国家和社会的控制、管理和服务。通过治理主体的治理活动，达到确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民利益，保持社会稳定，实现科学发展，国家善治最终得以实现。

二、当代中国国家治理的实践与反思

当代中国的国家治理大致经历两个具有鲜明时代特色、治理理念绝然不同的治理阶段。一是新中国成立到改革开放以前的“全能型国家治理”，二是改革开放以来的以经济建设为中心的 “发展型国家治理”。

（一）新中国成立到改革开放以前的“全能型国家治理”

所谓“全能型国家”是指国家是唯一合法治理主体，国家具有超强资源支配能力和强大的社会控制能力，以实现国家对政治、经济、文化、社会实行全面整合、监控与管理。“全能型国家治理”对中华民族崛起和社会主义中国有着不可磨灭的历史贡献，使我国能够在“一盘散沙、积贫积弱”的社会基础上迅速建立起社会主义新中国。以毛泽东为代表的中国共产党人建立的社会主义制度，是我国历史上最深刻最伟大的社会变革，是一切社会进步和国家发展的制度基础。为实现国家现代化和繁荣富强，毛泽东和党中央在“一穷二白”的基础上，展开了大规模、全面的社会主义建设。期间尽管经历过严重的挫折，但总体而言，经过全国各族人民的艰苦奋斗，我国社会主义现代化建设取得重大的物质技术基础。为突破苏联高度集中的全能国家模式，对中国特色的社会主义道路历史性课题进行了重要探索，并且取得一系列的重要思想理论成果。总之。人民生活水平得到较大提高，国家实力显著增强，社会主义中国开始脱离落后的农业社会，建立了较为完整的工业体系，并为改革开放以来国家现代化治理奠定了初具规模的物质与社会基础，充分体现了全能主义动员体制是一种相当有效的动员体制。

另一方面，“全能型国家治理”在我国大多数时期表现为“党治”，即党的一元化领导体制。这一点在“文革”时期尤为突出，党的机构全面取代宪政机构跃居为国家的最高权力机关，一切事物统揽在政治局。地方党委全面取代政府，代替政府行使行政职能，政府完全依附在党的封闭系统之中，直接导致从中央政府到地方各级政府成了可有可无的 “摆设”。党与国家、国家与社会、政府与市场几乎完全融为一体，完全压抑了市场与社会的活力。市场与社会的功能没有得到有效发挥，甚至泯灭。

（二）改革开放以后以经济建设为中心的“发展型国家治理”

十一届三中全会以后，党的中心工作迅速转移到以经济建设为中心上来，国家开始进入以促进经济发展、保障效率优先为首要目标的重大转型时期。国家通过各种形式积极推动经济增长，激活了国家内部治理主体的竞争活力，社会主义市场经济制度的建立，确立了以市场为资源配置的治理机制，强调了市场在国家治理中的重要作用。自此，传统的全能国家治理逐渐退出，一种新形态的发展型国家治理逐渐形成。

国家一方面十分重视市场经济的现代化导向性，另一方面继承了全能主义国家的强大政治资源，通过积极介入经济生活，充分发挥国家和市场的作用，积极调动政府、市场、企业与民间组织及个人治理主体的积极性，激活了全能计划经济体制下社会内部的微观个体、地方和企业的竞争活力，形成了小规模、多元性、自主性与流动性相结合而形成的竞争性机制。市场经济激发了多元利益主体的主动性。全能时期大一统的计划体制结构，被分化为多元的小规模、竞争性的主体之间的关系结构。而小规模、多元性、竞争性和开放性的精神在中国社会经济生活中被植入，是中国的经济进步与社会文明进步的关键所在。

毋庸置疑，发展型国家治理模式取得了举世瞩目的伟大成就。正如党的十八报告所指出的“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”，市场和社会的活力开始迸发。但是，我们也清楚地看到，随着发展型国家积极效应的不断释放，全球化进程的加速以及世界政治经济结构发生深刻变化，中国经济社会发展中的诸多矛盾也不断聚积。进入21世纪以来，发展型国家治理模式带来的问题也逐渐显现。

首先，发展型国家治理实质上是把经济增长和效率优先作为国家治理的先决条件和首要目标。把经济增长作为国家治理的主要目标，容易造成把整个国家陷入任GDP崇拜的陷阱。因为把GDP作为官员政绩判定、职位升迁与否的晋升标准，必然引起政府官员利用手中拥有巨大的行政权力和自由处置权，努力激励地方官员推动地方和企业经济发展。这样，政府及其官员的独立性丧失，容易被一种制约其政治前程的要素与理念所控制与支配。另外，以效率和发展为优先目标的发展型国家治理容易受到环境和社会稳定的挑战。前者主要体现在自然生态系统严重退化、环境污染呈直线上升态势；后者主要体现在贫富差距、城乡差距和区域差距等不断扩大，以及失业率和社会不稳定等问题日趋凸显。

其次，发展型国家内部缺乏有效制度约束和利益调节机制。发展型国家是从全能主义结构蜕变出来的转型模式，有其先天的劣势。历史地看，全能主义体制内部滋育出细小的社会细胞体的 “极强国家—极弱社会”体制，本身就先天的缺乏体制内部的监督机制，缺乏体制外的对国家官员的有效监督力量。在经济腐败与权力不受约束而造成的种种腐败与社会不公正现象就会在经济和社会发展过程中日益凸显。一则容易出现“社会矛盾—加强控制”的路径锁定依赖，会出现制度创新与路径依赖之间的赛跑；二则由于历史原因，缺乏足够的权力制衡机制，在市场经济条件下，体制内部的腐败化、权力个人化，制度能否及时创新以及向民主政治有序演进，是新时期的历史重任。因此，发展型国家在经济迅速发展的同时，产生一些贪污受贿和权力寻租等腐败现象。总之，既要加强制度建设，又要培育社会上有效的利益调节机制是当前国家治理的重点。

最后，经济繁荣与社会公平、社会公正和社会稳定之间没有必然的联系。从中国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期；从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长突然因社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。改革开放的收益和成本分配不公不仅是个伦理问题，也是政治和经济问题。

三、推进国家治理体系和治理能力现代化的整体框架

习近平总书记 《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话》强调指出，“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”因此，推进国家治理体系和治理能力现代化是一项复杂的系统工程，一项全新的事业。既不能走封闭僵化的老路，更不能走改旗易帜的邪路；既要有勤勉务实的精神，更要有海纳百川的气魄；既要有顶层设计的宏大气魄，更要有关键细节的优化落实。当前，推进国家治理体系和治理能力现代化体系需要有整体性、系统性、协调性的思路，概括起来就是要打造“一体、两翼、三性、四柱、五核、六位”这样一个现代化的国家治理体系和治理能力整体框架（见图1）。

图1 国家治理现代化整体框架

（一）一体：中国特色社会主义制度

这是中国人民自鸦片战争以来为探索救国图强道路而上下求索和奋斗比较之后做出的理性选择，既是人民的选择、也是历史的选择。党的十八大报告明确指出：“中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”。新时期以来的伟大实践和伟大成就充分证明了这套制度体系的科学性和优越性，它是我们全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴中国梦的制度保障。

（二）两翼：国家治理体系和国家治理能力

国家治理体系和治理能力就像一个硬币的两面，二者相辅相成。国家治理体系的完善能最大限度地激发和整合治理能力；同时，只有不断提高党的执政能力，充分调动各级党政机关、企事业单位、人民团体、社会组织的工作能力，国家治理体系才能高效运转。国家治理体系作为一套制度体系，要求广大党员干部兼容并蓄、海纳百川，既不固步自封，也不崇洋媚外，紧密围绕推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型这一中心，不断发展党和国家事业，大力增进人民福祉，有效促进社会和谐稳定，强力保障国家长治久安。它是中国共产党带领全国人民共同努力探索的成果，是一套科学的理论体系，是经得起历史和实践检验的“良知”，是我们道路自信、理论自信、制度自信的精神和信仰之动力源。为适应这一要求，我们必须不断提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，提高党员领导干部运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。国家治理能力是将国家治理体系和国家治理实践紧密结合在一起的纽带，通俗地讲，就是习近平书记说的将一个好的文件落实下去的能力。缺乏这种能力的话，文件也好，国家治理体系也罢，终究只能停留在口头上和纸上，最终沦为“纸上谈兵”。

（三）三性：系统性、整体性、协同性

国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革总目标的重要组成部分和有效工具，就是要整肃传统体制机制之积弊。面对客观存在的问题，新一届国家领导集体明确提出，全面深化改革，要增进改革的系统性、整体性和协同性。这就要求打破利益固化的藩篱，站在国家治理的全局角度强化顶层设计。当前改革已经进入深水区，好改的、容易改的都已经改了，剩下的都是难啃的骨头，国企改革、社会保障制度改革、资本市场的深化改革莫不如此。如果继续头痛医头，脚痛医脚，继续在部门条块分割的窠臼中寻求突破，结果必然是头破血流。事实上，在国家治理体系和治理能力现代化的视角下，如果我们统筹考虑改革的系统性、整体性和协同性，以产权社会化作为国企改革的突破口，既能避免走国进民退的老路，也能避免国退民进的邪路，还能兼收强化社会保障制度改革物质基础和完善上市公司治理,促进资本市场发展的功效，这应该是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

（四）四柱：政府、市场、社会、公民

在国家治理体系中，治理的主体不仅仅来自政府和社会公共机构，还包括民间组织、私人组织及各种公民社会组织。治理表明在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任部分转移给公民社会和私营部门，参与者最终将形成一个互动的合作网络，公民社会、私营部门与政府在特定领域中合作并分担政府的部分行政管理责任。同时它也意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力和权威，政府有责任使用新的方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导。国家治理的实质就是建立在市场原则、公共利益和广泛共识之上的合作，其管理机制所依靠是合作网络的权威而不仅仅是政府的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。以当前问题突出的经济体制领域而言，全面深化改革的报告明确提出，深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。为此，本届政府履职以来，在简政放权、下放行政审批事项、工商登记制度改革、政府职能转变等方面做了大量努力，取得了明显的效果。在公民社会和网络公民社会勃兴的当下，除了政府和市场之外，环保组织及其他各类NGO等公民社会组织在政治、经济、社会、文化和生态治理中发挥着越来越重要的作用。公民参与是公民影响公共政策和公共生活活动的集合，是公民进入公共生活领域、参与治理、实现公民价值与权利的基本途径，是一国政治民主和政治文明的基本特征。公民有序政治参与有利于公共政策优化，制约和监督公共权力，促进社会安定和谐。

（五）五核：公正、法治、廉洁、责任、效率

推进国家治理体系和治理能力现代化，是为了保障国家的整体利益、根本利益和长远利益，说到底，乃是全体公民的共同利益。只有实现公共利益最大化，方为良好的治理，也即善治（good governance）。善治作为现代治理理论的核心概念，已经成为广泛认同的一种新的公共政治理念[5]。治理与善治理论与传统政府治理理论的一个重大区别，是其适用范围超越了国家的界限，而可以适用于更加广泛的超国家层面[6]。亚里士多德指出，“宇宙间的万事万物都是向善的，都有一个向善的目的，国家是本质，是根本，政治是最高的东西，政治权利是最优越的权利。一个理想的政体的和稳定的政治系统必然符合至善原则，因为所有共同体都是为着某种善而建立的，很显然，由于所有的共同体旨在追求某种善，因而，所有共同体中最崇高、最有权威、并且包含了一切其它共同体的共同体，所追求的一定是至善”[7]。这里的善首先即是公正。另外，善治还有其他一些核心要素[8]，法治要求政府等治理主体依法行政，法人、个体遵守法律，同时犯罪和暴力行为的可能性尽量降低等；廉洁或者说控制腐败要求公共权力确保未被用于谋取私利，包括各种大小形式的腐败行为，同时精英和私有利益无法占有国家利益；责任要求治理主体按照权责一致性开展治理活动，不该政府管的绝不越位和错位，该政府管的绝不缺位；效率要求治理主体提供高质量的公共服务、提供有效的社会服务，公共政策科学化、民主化。

（六）六位：政治、经济、社会、文化、生态、党建

国家治理体系现代化要求完善和发展中国特色社会主义经济治理制度，主要包括：坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制等方面的内容；完善和发展中国特色社会主义政治治理制度，主要包括：加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系等方面的内容；完善和发展中国特色社会主义文化治理制度，推进文化体制机制创新，建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，培育和践行社会主义核心价值观，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础；完善和发展中国特色社会主义社会治理制度，这要求我们大力推进社会事业改革创新，创新社会治理体制；完善和发展中国特色社会主义生态治理制度，加快生态文明制度建设，建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。党的领导、依法治国、人民当家做主是全体人民选择的中国特色社会主义道路，作为核心因素的执政党，越是面临复杂的形势，越是肩负艰巨的任务，就越应该不断加强党的建设，维护党的团结统一，确保全党意志、行动和步调的统一，不断严明党的政治、组织纪律，坚决惩处腐败，坚持正确的用人导向，持之以恒抓作风建设，坚持民主集中制和开展批评与自我批评。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2004.

[2]刘俊奇.依法治国:治理国家的大道理[J].社会主义研究，2001，（05）：70-72.

[3]何增科，包雅钧.公民社会与治理[M].北京:社会科学文献出版社，2011.

[4]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2013/1231/c64094-23993888.html，2013-12-31.

[5]许海清.国家治理体系和治理能力现代化[M].北京:中共中央党校出版社，2013.

[6]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002，（1）：20-32.

[7][古希腊]亚里士多德.政治学[M].颜一等译.北京:中国人民大学出版社，2003.

[8]刘诗贵.国家治理的论理之维[J].湖南科技大学学报，2013，（5）：47-50.

【责任编辑：张西山】

National Governance:genesis,practice,and systemic framework

LI Zhi-qiang，YAO Jin-hai (Jiangxi Provincial School of the Communist Party Department of Public Management,Nanchang,Jiangxi 330003)

Government by the State,or National Governance,is a multi-dimensional process whereby resources are allocated and social order maintained using state authority.As such it is characterized by due process,coordination,and continual interaction.The State’s governing system and governing capability reflects the power of its institutions.This system comprises the entire administrative system of the State under the leadership of the Party,including economic,political,cultural,social,ecological mechanisms and arrangements. Governing capability comprises the ability to utilize the institutions to manage and administer the affairs of the society,including domestic stability,foreign affairs,national defense,and party affairs.

National governance；national governing capability；modernization

D 631.12

A

1000－260X（2014）05-0070-06

2014-03-08

全国党校系统重点调研课题“国家治理现代化与社会主义核心价值观关系研究”（DY140116）

李志强，江西省委党校副教授，江西财经大学博士研究生，从事公共管理研究；姚金海，管理学博士，江西省委党校讲师，从事公共管理、公共政策研究。