我国矿业中介组织服务体系的构成与存在问题研究

张 涛

（中国地质调查局发展研究中心，北京 100037）

随着我国城镇化、工业化、农业现代化进程的加快，对矿产资源需求也正将持续快速增长，解决日趋紧张的供需矛盾已成为了我国矿产资源工业发展的重要方向。在促进矿业工业发展过程中，中介组织在产业链的各个环节均起着重要的作用。因此，促进矿业中介组织的发展是提高我国矿业企业的竞争力，缓解矿产资源供需矛盾的重要途径之一。另外，推动矿业中介组织的发展也是促进政府职能转变、推进事业单位改革、提高市场配置资源效率、维护矿业市场经济秩序的需要。党的十八届三中全会明确提出要深化行政体制改革，加快政府职能转变，推动事业单位改革，加大政府购买服务的力度，同时建设统一开放、竞争有序的市场体系，让市场在资源配置中起决定性作用，这一改革方向的提出为我国矿业中介组织的发展创造了良好的外部环境，是构建和完善的矿业中介服务体系难得的机遇。

一、矿业中介组织的概念和功能

1.概念界定

根据《现代汉语词典》 （修订版） “中介”是指使双方（人或事物）发生关系的人或事物；而对中介组织如何界定，目前学术界和实践中均有很大差异和不同理解，综合分析吴文延(1999)、吕凤太(1998)、罗培新(1999)、刘云峰(2007)、陈德权(2010)、唐兴霖(2013)等人的研究关于中介组织定义的研究，主要结合矿业的本身特点，文章认为矿业中介组织是指在市场经济条件下，介于政府、企业（事业单位、社会团体等组织）、自然人三者中某二者或三者间不直接从事交易活动，而是按照一定的法律、法规、规章、行业规范或根据政府的委托，遵循独立、公正、公平的原则，凭借其特有的社会服务功能，为矿产资源的勘查开发、出让转让、投资并购、融资等活动提供各种咨询服务的自然人、机构或组织。凡是在矿业产业链中为矿产资源的勘查、开发、交易、并购、融资等活动提供专业意见、信息咨询、验证评估、行业自律等相关服务的组织均属于矿业中介组织。

2.矿业中介组织在矿业产业链中的角色和定位

根据矿业发展的不同阶段，从技术角度可以将产业链简单的划分为勘查、探矿权转采矿权、矿山建设、矿山开发、公司运营、闭坑等几个阶段，而每个阶段，从企业经营角度可能发生公司运营、扩张（矿业权流转、并购、上市）等市场交易行为，在每个阶段中介组织的作用都不可或缺。

（1）勘查阶段。我国对探矿权的管理分为预查、普查、详查和勘探四个阶段，按照相关管理规定，探矿权由上一阶段转为下一个阶段时，需要由相应勘查资质的单位出具已完成的勘查成果报告和下阶段的实施方案，而这些工作需要由拥有地质勘查资质的勘查公司或地勘单位完成，进行市场交易时往往需要矿业权储量、开采经济技术条件、价值评估的中介组织出具专业意见。

（2）探矿权转采矿权阶段。当探矿权完成了详查或勘探，发现了有经济价值的矿床后，探矿权需要转为采矿权才能进行矿山开发。根据国土资源部《新设采矿权登记（非油气类）办事指南》，新设采矿权需要提交的申报材料有18项，其中矿产资源开发利用方案、环境影响报告、地质灾害危险性评估报告、储量评审意见、矿区范围图，储量估算范围叠合图等资料必须有拥有相关资质的单位或组织提供。

（3）矿山建设阶段。在矿山建设阶段，需要有矿山设计单位出具的初步设计、可行性研究报告、安全生产设计等报告，这些报告需要拥有对应资质的矿山设计院、研究院、设计公司等单位进行编写。

（4）矿山开发阶段。矿山进入开发阶段后，矿山需要每年向矿产资源主管部门提交储量动态监测报告，向相关行业组织和协会提交企业生产经营的信息，并通过他们了解市场行情，反馈企业的诉求与政府以及其他企业进行互动。

（5）公司运营阶段。矿山进入运营阶段后，需要借助金融机构、投资机构、咨询机构的力量进行融资、并购和扩大再生产。在公司融资过程中需要矿业权评估机构对矿山价值进行评价，需要财务顾问公司对财务状况进行评估，需要资信评估机构对公司的资信状况进行评估；在公司对外收购过程中，需要律师事务所对收购目标进行尽职调查，需要对矿山储量、价值、财务状况、市场状况进行评价和预测；在上市融资过程中，需要证券交易所投资银行对公司进行包装、对发行的证券进行承销。

另外，在企业的矿业权转让过程中，需要矿业权交易所、产权交易所等平台机构提供咨询和信息服务，搭建买方和卖方的信息通道。

二、矿业中介服务体系的构成

矿业中介组织的产生和发展是社会化分工的结果，是市场化取向的必然趋势，也是行政管理体制改革的必然要求，是矿业市场发展和成熟的一个重要表现，随着市场化程度的加深，中介组织的分工也越来越专业。目前，根据中介组织所从事的业务和工作的性质，大致可分为以下几类：

1.自律性行业组织

该类组织是矿业市场健康运行的协调者，主要由行业协会、商会等自律性组织构成，其职责主要是为会员单位提供信息共享、技术指导、法律咨询、人员培训等方面的服务；代表会员单位的利益，向政府反映意愿；协调对外经济交流和贸易活动；协调同业竞争，调解企业间的市场纠纷，约束成员的市场行为，反对不正当竞争。目前，这类组织主要由中国矿业联合会、中国矿业权评估师协会、中国地质学会、中国地质矿产经济学会和中国有色金属、钢铁、冶金矿山等专业协会组成。

2.市场交易类组织

该类组织是矿业生产要素自由流转的平台，是促进矿业市场健康发展的重要支撑。主要由矿业权交易市场、矿产品现货和期货交易市场、证券交易市场（主板/中小企业板/创业板/新三板）等构成。这些交易平台为各矿业权、矿业类上市公司股票、矿产品等生产要素的交易和流转提供了平台，这些平台的运行降低了交易费用，促进各生产要素的合理配置，有利于提高市场运行效率。目前，这类组织主要由北京、天津矿业权交易所及各地矿业权交易中心，上海、深圳证券交易所，大连、上海等期货交易所等组成。

表1 矿山运营不同阶段所需要的配套服务

3.验证评估类组织

该类组织站在中立的立场上，为社会提供客观、独立、公正及技术性的评估和鉴定，它是矿业市场健康发展和有效运转的保障。这类机构主要包括矿业权评估、矿产资源储量评审、法律服务、会计审计、资信评估等组织。目前，我国的矿产资源储量评审工作主要由各地的储量评审中心完成，这些单位性质以事业单位为主，其他的验证评估类工作多由拥有相关资质的公司完成。

4.信息咨询服务组织

该类组织是为矿业市场各利益相关方提供信息咨询、分析相关数据、提供投融资指导、发布市场报告，其特点是所提供的信息、服务具有增值性，在一定程度上是经济发展的一种要素，能够提高经济效益和资源的配置效率。这类组织主要指专业研究及咨询机构、投资项目咨询机构、税务设计机构、公司融资方案设计机构、投资银行等。

另外，从业资质认证、资格考试培训等监督市场活动的组织大多包含在上述的中介组织中，在此不再赘述。

表2 我国矿业中介组织服务体系的构成

三、我国矿业中介组织存在问题分析

经过几十年的发展，我国矿业领域已经形成了由价值评估、储量评审、法律咨询、会计审计、矿业权交易、行业服务等机构构成的相对完善的矿业中介服务体系，这些中介组织为我国矿业的健康发展发挥了积极的作用，但是随着我国市场经济发展的推进和政府管理体制改革的发展，中介组织在发展过程中也逐渐暴露出管理混乱、运行不规范、诚信度不高、人才缺乏等系列问题，这对我国矿业融资、矿业权交易、矿业开发等环节产生了不利影响。从宏观来看，造成这些问题的原因主要表现在两个方面：一是来自中介组织自身的不足；二是来自外部环境的制约。

1.自身的缺陷和不足

（1）所有制结构不合理，运作方式单一

我国矿业中介组织的单位性质以事业单位为主，政府投资的比例过重，彻底实行公司化运作的法人企业比例偏少。这种现状的存在导致了中介组织在总体运作上机制不灵活、积极性不高、创新意识不强、应对市场竞争的能力不足，难以满足市场主体的需要。以矿业权交易中心为例，根据国土资源部发布的《全国地（市）级矿业权有形市场建设进展情况通报》统计，截止2012年底，我国已经建立的243个矿业权交易机构中，事业单位占95.9%，公司化运营的仅占4.1%。而且事业单位中全额拨款占42.5%，自收自支占51.9%，差额拨款的占5.6%。另外，除了矿业权评估机构、律师事务所、会计事务所等采用公司化运作以外，其他的中介机构大多以事业单位为主，而且存在运作方式单一，创新机制不活的现象。

（2）服务功能单一，综合服务缺乏

矿业行业产业链长，涉及领域多，在从矿产勘查、开发到后期运营的各个环节都需要中介机构的专业服务。目前从各环节中介机构的分布来看，专业技术要求低的中介组织发展迅速，而技术门槛高的中介组织和从业人员严重不足，而且还存在部分服务市场空白的现象。从服务的内容来看，我国矿业中介组织存在服务功能单一、产业链短的现象，绝大多数中介组织只提供产业链中具体一个环节的中介服务，缺乏提供综合服务的大型中介组织。例如在我国地质报告编写、矿业权评估、储量评审、法律咨询、经济评价分别需要不同的机构来进行，而且各机构之间信息不对称，协调沟通不畅，常常引起彼此间的扯皮，而国外这些问题一家中介组织就可以解决。

（3）自律能力差，诚信程度不高

自从2003年以来，随着矿产品价格的上涨，矿业市场也迅速升温。政府、企业、金融机构、投资机构对矿业中介机构的服务需求大幅上升，这也催生了中介机构的快速发展，但是在发展的过程中部分中介机构内部管理不规范、规章制度不完善，出现了大量地质勘查报告故意造假、资源储量定价不客观、矿山设计结论不可靠等不良现象，这对中介组织的科学性、严肃性产生了很大的影响，使中介组织的诚信度进一步丧失。而且部分领域的中介组织自律能力差，存在无序竞争、恶意欺骗的现象，由于单位性质、管理体制等原因，不少中介组织的法律责任和经济责任不明确，部分单位即使提供了假材料、假证明也不用负法律责任，使得整个社会对矿业领域中介机构的诚信度产生了怀疑。

（4）人才素质不高，专业人才缺乏

矿业领域由于专业性强，涉及环节多，在矿业的发展中起着较其他行业中介组织更重要的作用。尤其是中介组织提供的地质报告、技术咨询、法律咨询、会计咨询的报告是矿业企业投资和生产经营决策的主要依据，要求所出具的报告必须能够真实客观的反映矿山的真实情况，全面、系统、客观的评价矿山的优势和劣势，这也使得中介组织必须拥有与提供的服务相对应的专业技术人才。但目前我国的矿业中介组织普遍存在对优秀人才的吸引力不高，高素质专业技术人才缺乏的现象，使得部分非专业人才在中介组织从事专业领域的工作，这样的机构得出的结论很难获得公众的认可。

2.外部环境的制约

（1）政府市场化的意识不足，对中介机构的重要性认识程度不够

中介组织在我国的发展是在改革开放以来才真正开始发展的，因此，政府受长期计划经济阶段形成的惯性思维，政府的市场化意识不足，对其管理理念仍停留在传统的计划经济模式下，过分强调对其直接管理，没有真正让中介组织市场化，这也使得政府成立的中介组织多以事业单位的形式存在。长期以来，使得部分中介组织完全依赖政府，履行政府交办的任务，逐渐丧失了其在市场的应有地位和服务市场的角色，完全成为政府的代言人。

（2）配套法律政策不完善，政府监管不到位

完善的法律法规是监督管理中介机构健康运行的重要因素。目前，我国虽然已经对中介组织制定了相关法律法规，但从总体上看，法制建设仍落后于市场经济发展的需要，部分法律法规过于笼统，可操作性不强或者与现实情况不相符，甚至与其他法律法规冲突。例如，自从2006年以来，我国出台的关于矿业权评估的意见、规章约20余项，但矿业权评估机构出具的矿业权评估报告仍然广受质疑，提供不客观、不真实报告的个人或企业并没有受到应有的惩罚和制裁，另外，在目前运行情况下，政府和中介组织的关系应该是监督与被监督的关系，政府在将一部分职能交给中介机构的同时要切实履行监督的职能，以确保中介机构客观、公平、公正的独立运行。如果监管不到位，中介组织的不规范运作会对整个市场造成不良的冲击。

（3）经济体制不完善，改革不彻底

目前，我国还没有建立起完全的市场经济体制，部分管理制度还带有浓厚的行政色彩。而且矿业领域部分中介组织提供的服务带有公共产品的性质，私有部门不愿意提供，另外，由全民所有制或政府单位改造而成的中介机构，大多是新近由政府发展成立的中介机构及公有制产权的中介机构，很难确保政府不参与经营管理，这些单位行政色彩浓厚，很难保证其完全市场化运作。

四、构建我国矿业中介服务体系的建议

1.明确政府、市场和中介机构的功能定位，厘清各自的权责利关系

在政府、市场和中介组织这三者中，政府作为宏观政策制定者和公共服务提供者，要负责为市场和中介组织创造一个公平的竞争环境，并对其进行宏观上的指导和监督，不与企业争利，不要插手管理中介组织负责的事务，让中介组织既不受制于政府，也不屈从于企业，真正做到独立、客观、公正的为企业和市场服务（见图1）。中介组织作为联系企业和市场的桥梁及纽带，要充分发挥自身与市场和企业联系密切的优势，及时将社会、市场各方面的变化信息传递给政府，反应企业诉求，使政府获得充足的信息进行科学的决策。同时，要依托对国内外市场行情的了解，能够及时对国家的政策和决策进行分析和解读，传递给各市场主体，促使企业的发展进一步符合国家产业发展方向。

2.政府加大对中介组织的培育力度，打造覆盖全产业链的中介服务体系

由于我国的矿业中介组织起步晚，发展的基础还比较薄弱，因此这个阶段更需要政府发挥积极的引导作用，培育和扶持矿业中介组织的发展。特别是原有的事业单位性质的机构要真正走向市场，成为独立的法人实体，在转型的过程中，政府应该承担更大的的责任。同时，要重点培养，打造覆盖矿业勘查开发到运营全产业链的中介服务体系，鼓励我国的中介组织之间相互合作，建设成互补性的战略同盟，提高综合竞争能力。培育类似于S R K、C o f f e y M i n i n g、R u n g e等国际矿业咨询公司的中介组织，提高我国中介组织在国际上的竞争力，促进我国矿业公司在国际市场上的发展和壮大。

3.加强监管，构建中介组织诚信服务机制

各中介组织提供的信息和服务是否客观、公正、准确，直接关系

到政府和企业的决策成败，与社会公众的利益密切相关。针对市场上存在的中介组织运作不规范，结果不可信的现象，政府应该在理念上、制度上、机制上加强监管，构建中介组织不诚信行为的惩罚力度，发布不诚信中介组织黑名单，提高违法违规行为的成本，对中介组织的从业人员从心理上形成威慑；同时，各中介组织机构一定要加强自律，增强工作的责任感和使命感，切实加强自身建设，提升社会公信力，自觉抵制违法违规招揽业务行为和客户的不合理要求，行业组织主导建立中介服务组织网上数据库，集中公布信息，相互监督，建立对不诚信中介组织的定期集中淘汰，净化环境。

图1 中介组织在社会中的地位示意图

4.加强人才队伍建设，提高人员素质

高素质的工作人员是中介机构高效运转的关键，其人员自身素质的高低直接影响服务质量和效率，也影响着所提供的服务在社会公众中的形象和信誉。矿业领域涉及专业技术复杂、产业链、环节多，一个综合性的中介组织需要地质找矿工程师、采矿工程师、法律、财务、评估、经济、金融等多个领域的专业人才参与进来，对人才的专业水平要求高。而且在实际操作中，中介组织人员拥有一定的自由裁量权，这就需要人员素质和职业素养高的队伍。因此，在中介组织发展壮大的过程中，相关的行业协会或政府部门应该加强中介组织现有人员的在职教育，增强他们的责任意识和业务素质，加强对违规人员的处罚力度。

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