新型城镇化背景下的中国土地制度变革(上)

唐在富，冯利红

(财政部财政科学研究所，北京 100043)

新型城镇化背景下的中国土地制度变革(上)

唐在富，冯利红

(财政部财政科学研究所，北京 100043)

土地制度变革是全面深化改革的关键环节和重要领域改革，也是推进新型城镇化的重要支撑。巨型社会和大国治理模式、单一体制和垂直控制机制、土地公有和双轨运行的所有体制、政府引导的快速城镇化进程等，是新型城镇化背景下土地制度变革的现实基础和基本依据。当前土地制度和管理实践中存在国有土地使用权到期后的处分不明确、集体土地使用者的产权地位不平等、土地和房产的税制结构不尽合理、地方政府高度依赖土地出让收入等问题，应当遵循“完善土地要素市场和加强土地资源、资产、调控管理”的“一体三维”框架，协调有序推进土地制度变革。

土地制度；变革路径；新型城镇化；现实基础；一体三维；中国

本文所论及的土地制度， 系广义上的土地制度，即用以规范土地管理的一系列制度安排的统称，既包括土地所有体制、土地资源管理制度、土地财产管理制度、土地行政管理体制等狭义的土地管理制度，也包括土地税收、土地收益分配、土地调控及相关政府收支管理等相关管理制度，并侧重从经济学角度进行考察。新型城镇化取自《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中的定义，其核心要义是坚持以人为本，追求城乡统筹、集约高效、绿色低碳，以期实现科学发展与社会和谐[1]。城镇化是人类社会生产力发展的必然，是不以人的意志为转移的客观演进过程，是生产力发展的必然要求和客观趋势。率先实现工业化的西方发达国家，其城镇化发展主要由市场力量推动，经历的时间也相对较长，其间积累的矛盾相对不是很集中。中国改革开放三十多年来，国家实施梯度推进、超常规增长的赶超式发展战略，工业化、城镇化进程主要由行政力量主导推进。在经济增长和城市规模高速增长的同时，也带来了生态破坏、环境污染、资源承载能力下降等问题，发展不均衡、不协调、不可持续的矛盾十分突出。在人均 GDP水平进入中高等收入国家行列、统计城镇化率超过50%的时间节点上，从国家战略高度推进新型城镇化，既要解决过去高速发展积累下来的难题，又要克服未来发展可能会遇到的新矛盾、新挑战，必须通过启动更为全面的包括土地制度在内的改革来加以破解。

劳动是财富之父，土地是财富之母①。土地规制是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，土地制度变革是全面深化改革的关键环节和重要内容，在推进新型城镇化中起着举足轻重的作用。党的十八届三中全会提出，改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并站在新的历史起点上，对土地制度改革、城镇化发展作出了全面部署。这既是对过去三十多年来土地制度改革成果的归纳总结、继承发展，也是着眼于完善市场经济体制，实现国家治理现代化提出的愿景与目标。土地制度作为实现新型城镇化的基本制度和重要支撑，其改革尽管内容十分广泛且相当复杂，但土地作为基本的生产要素，国有土地作为全民所有的巨额存量资产，深入到实质层面，可以发现土地要素的有序流转和土地收益的合理分配是两个最基本的线索。围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，从土地资源管理、土地资产管理和土地调控管理三个维度，对所有制、管理制度和运行机制进行改革完善，最终目的就是要通过市场机制与政府调节的有机结合，使土地资源更好地满足城镇化发展的多样化需求，合理调节土地收益分配，促进公平正义和经济社会持续健康发展。这些基本要求如何契合到新型城镇化的目标要求中？实现这些目标还存在哪些障碍与挑战？如何解决新型城镇化进程中面临的土地难题？这既是影响深远的重大理论问题，也是十分紧迫的政策研究课题。本文拟结合新型城镇化背景下的经济社会背景和制约条件，对中国土地制度变革“为什么改”、“改什么”、“怎么改”三大问题进行探讨。

一、土地制度变革的现实基础与主要依据

国家治理的现实基础包括独特的历史文化传统、现实国情以及当前的时代特征。按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化和经济社会发展质量的新要求，推进土地制度变革需要准确把握改革所处的历史方位和基本依据，围绕新型城镇化背景下土地制度“为什么改”，进一步明确土地制度变革的基本要求和主要内涵，为深入开展分析研究与政策设计奠定逻辑基础。

1．“巨型社会、大国治理”

作为幅员辽阔的发展中大国，从人口总量与地域规模看，中国都具备了巨型社会的基本特征，超大规模的人口总量与广袤的地域空间，使得中国作为巨型的非匀质性社会面临巨大的经济社会发展方面的挑战，这是土地制度变革必须面对的现实。

第一，解决粮食自给问题。土地资源对于人类的意义首先体现在与吃、住、行等相对应的功能布局上，粮食安全始终是任何国家、社会绕不开的根本问题。中国南北跨越6个温度带，地形西高东低、高低起伏、呈阶梯状分布，山地丘陵约占全国土地总面积的43%，高原占26%，盆地占19%，平原占12%。与一些小国可以通过国际市场解决粮食问题不同，中国作为一个地形多样、物产丰富的国度，没有理由不依赖自身资源去解决十三亿人的基本口粮问题，在城镇化进程中大量土地变为建设用地的同时，必须保证基本的粮食生产用地。坚守耕地红线是土地变革的首要前提条件[2]。

第二，调节地区发展差距。由于东西、南北跨度较大，资源禀赋、基础条件等各不相同，东、中、西部，城市与农村，平原与山区等不同区域之间的差异大，发展极不平衡，土地资源利用、土地收益分配等都需要中央政府进行跨区域的统筹规划，必要时还需以行政手段进行控制，以合理调节地区间发展差距。

第三，克服资源匮乏难题。经济学的核心是解决资源稀缺性所带来的机会选择问题。能源、原材料、水、土地等自然资源是人类赖以生存和发展的基础，自然资源禀赋在很大程度上影响国家经济和社会发展的潜力与速度，决定着一个国家的发展模式和路径选择。同时，现有国家治理资源的强弱直接决定了国家的治理方式与治理能力。任何社会的调控形式都取决于社会资源总量所能允许的程度。中国人均资源严重匮乏，人口占世界总人口的21%，劳动力占26%，但国土面积和耕地资源都只占7.1%、水资源只占7%，人均资源特别是水土资源大大低于世界平均水平[1]。这就形成了巨型社会对资源的大规模需求与社会资源的有限总量之间的矛盾，成为新一轮土地制度变革必须面对的现实。

2．“单一体制、垂直控制”

作为实行单一制中央集权的多民族国家，中国所处经济发展阶段等基本国情决定了中国内地只能采取集中统一领导、分级负责、垂直控制的管理体制，而且从城镇化率53.7%到城镇化率达到70%左右之间可以预见的未来，这种管理体制会得到进一步优化。即使推进诸如“省直管县”等扁平化改革，但基本架构和管理控制机制不会发生根本性变化。根据组织行为学的原理，垂直治理结构下的国家越大，行政层级必然越多，上传下达信息的失真程度也就越高。相对而言，扁平治理结构下的信息传导所经层级较少，失真度相对较小。中国目前的管理与控制架构，有利于集中力量办大事，提高中央政府的调控能力，但也会存在上传下达信息失真、基层压力过大、决策脱离现实等问题，对改进政府治理体系、提高治理能力提出了严峻挑战。

第一，中央与地方各级政府间土地管理信息不对称问题突出。由于中央政府之下仍有省、市、县三级政府，受法律委托行使土地所有者权利的国务院，对于国有土地出让、集体土地征收、土地收支管理等的政策规定，如果过于具体则与实际情况相关太远；过于原则，则对市、县级政府缺乏有效的约束，导致地方政府利用土地管理的实际自主权越权行事。一个典型的事例，就是土地有偿使用制度实行以来，地方政府利用实际控制土地出让信息的优势，在土地出让收入的分配使用上一直居于主导地位，1994年前虽然中央一度欲从土地出让收入中分成一部分，但实际并未能有效实行，1994年以后中央政府分成部分就全部留归地方支配[3]。

第二，中央政府土地调控意图难以有效落实。由于各地区之间在经济发展、财政增收方面存在竞争关系，在经济过热的情况下，中央政府为收缩经济总量，要求收紧土地投放和投资规模，各地执行中央政策的力度将会影响当地经济社会发展进程，在缺乏有效监督和惩罚措施的情况下，大家都倾向于违背调控意图，谋求更快的局部发展[4]。比如，改革开放的前三十年，由于中央和省级政府对于地方政府的行为具有很大的导向性和影响力，对地方官员的考核主要以财政收入、GDP增长等量化指标为主，在政治晋升锦标赛中，各地纷纷利用可动用的土地、财税等资源招商引资，大力发展经济，增强财政实力，这一方面促进了地方经济社会发展，同时也带来了一些盲目投资等短期行为。近年来，由于政绩考核指标逐步把民生改善、环境保护等指标均衡考虑进来，短期行为才有所缓解。

第三，单一垂直控制体制下的土地政策容易出现大的反复。由于单一的垂直控制体系更多倾向于使用行政手段等进行管理，在土地开发利用政策方面，对于客观条件的变化，一方面，在政策调整方面容易出现大的偏差和起落，另一方面，对存在的问题反应迟缓、政策时滞较长。在大跃进期间对生态环境的极度破坏、改革开放以后的土地热和房地产热等都造成了很大的负面影响。另外，在围湖造田、填海造地等方面也出现了政策反复，几经折腾造成了社会资源的极大浪费。因此，在垂直控制的单一体制下，需要对高层级政府在新型城镇化方面的影响予以充分重视，防止政策导向引起大的偏差，造成不可挽回的损失。

3．“土地公有、双轨运行”

中华人民共和国成立之初，推进土地制度改革时基本维持了建国前的土地所有制状况，土地私有制也基本得以延续。1954年《宪法》第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，由此可见农村土地私人所有受到宪法的保护。1956 年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》提出农村土地要由“农民私有、集体统一经营使用”向“集体所有、统一经营使用”转变，标志着私有土地向集体所有制转变，但这种变化一直没有得到宪法的认可。1975年和1978年的《宪法》都没有对农村土地归集体所有还是归私人所有作出明确规定，只是规定“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”(1975年)和“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有”(1978年)。直到1982年，修订后的《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”、“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。从法律意义上彻底否定了土地的私人所有制，此后这种所有制格局一直延续至今。

根据现行《宪法》和《土地管理法》规定，实行国家和集体所有并存的土地公有制，但公有土地所有者、管理者和使用者的责权利并不明确。另外，对土地收益分配的核心部分——建设用地，两种不同所有制的土地，其产权地位并不平等。虽然《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但《土地管理法》同时规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；《房地产管理法》也规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让”。这就造成在土地公有的背景下，国有土地与集体建设用地双轨运行的制度环境，即国有土地可以直接出让给市场主体，集体所有土地只有先由政府征收为国有、然后才能出让给市场主体。随着工业化、城市化进程的加快，这种制度安排带来的大规模政府征地，不仅因为政府对建设用地一级市场的垄断影响市场效率，也引发了土地财政、土地寻租、地价推动房价上涨等一系列经济社会问题[3]。

4.“政府引导、加速推进”

1978—2013年，中国GDP年均增长9.9%，2010年前后进入中高收入国家行列，2013年人均 GDP已达到6 905美元；统计的城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高了1.02个百分点。这种政府主导的加速发展模式，使中国内地在短短几十年内完成了一些国家上百年的工业化进程，在人类历史上尚没有哪个国家像中国一样，在拥有如此大的人口规模的前提下，经历如此急剧的社会变迁与制度转型。未来5～10年，中国城镇化率仍将以年均1个百分点的速度快速发展，土地制度必须因应这种变化趋势作出相应调整。这种政府主导的急速发展，既要通过非均衡的发展来启动国家治理转型，同时又必须通过国家建设来消弭这种非均衡转型带来的严重消极后果。因此，中国国家治理的艺术性相对于科学性更加明显，有效的国家治理必须以历史传统、现实国情与时代特征为基础，通过以价值引导、制度维系与能力提升为核心内容的政治建设，实现大国治理与政治建设的和谐互动，最终达成有效而民主的国家治理[5]。这种矛盾反映在土地资源的开发利用上，首先，土地用途的改变由无序逐步发展为有序。其次，土地利用与城区建设由缺乏必需的经验积累，到逐渐意识到问题的严重性。第三，土地收益分配由普遍存在、随意性发展到逐步依法、依据市场规则进行分配。这些问题的发生，在工业化、城市化进程中带有普遍性，但在中国大陆政府主导、加快推进的背景下要更加突出一些。

在大国体制、单一垂直控制、土地制度双轨运行、城镇化加速发展等背景下，推进土地制度变革，需要根据全面深化改革对行政管理制度、财税体制、金融等各领域改革的总体部署和预期目标，在明确“为什么改”的基础上，坚持问题导向和目标导向相结合，通过立体地进行现状分析，找准存在的问题；结合改革总体目标，进一步明确推进土地制度改革的具体目标要求和基本路径。

二、土地制度变革面临的主要问题和挑战

在土地公有制国家或地区，土地资源的市场流转是指公有土地使用权的出让或转让。土地出让是指公有土地所有者向土地使用者租让一定期限的公有土地使用权，土地转让则是土地使用权在不同使用者之间进行流转。改革开放以来，中国内地借鉴香港经验探索实行了土地有偿使用制度，建立了国有土地出让和土地使用权转让制度，期间根据经济社会发展的实际需要，进行了多次改进和调整，在经济社会发展中发挥了积极作用。与经济社会发展的新形势新要求相比，目前中国土地制度仍存在一些不尽完善的地方，特别是随着产品市场不断完善、城乡劳动力市场逐步统一、利率市场化改革的加快推进，土地要素市场严重滞后于总体的市场化进程，土地相关财税体制与建设公共财政体系的要求不相适应，土地增值收益分配不合理、有悖于社会公平正义。这三者共同作用引发了土地资源浪费、“大城市病”、土地财政现象、房地产领域寻租腐败等负面现象，严重制约了城镇化的健康发展，成为经济社会发展不协调、不可持续的重要根源。

1．国有土地使用权到期后的处分不明确

目前，与土地使用权处分相关的法律主要散见于《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。其中，《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但没有明确具体以何种方式续期或是否免费续期；同时该法规定“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”。按照目前的法律体系，能够对此作出规定的只有《城市房地产管理法》和《土地管理法》。其中之一的《城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。按此规定，目前无论是住宅用地还是非住宅用地，其使用权人可能已由原来的单个企业变为众多业主，且每个业主的房产所处位置、楼层不同，重新签订使用权出让合同、补缴土地出让金，在技术上存在很大难度。什么情况下不能续期？对此《城市房地产管理法》和《土地管理法》都规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满后，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获得批准的，土地使用权由国家收回。由此可见，这两部单行法都没有区分住宅和非住宅建设用地情况，对能否续期、如何续期等问题未作出明确规定，缺乏落实《物权法》相关要求的操作办法。这从制度供给上增加了土地要素市场的不确定性，不利于稳定市场主体预期，制约了土地资源配置效率的提高。

2．集体土地使用者的产权地位不平等

目前，中国集体所有的土地主要分为宅基地、集体建设用地和农用地三类。法律规定集体所有建设用地，须经政府征收为国有以后，才能在一级市场上出让给企业或个人，集体建设用地和国有土地不能“同等入市、同权同价”，政府事实上垄断了建设用地一级市场。从实际效果看，人为增加的征地出让环节，引发了大面积的征地补偿纠纷，虚增了政府的收支规模，制造了巨大的土地寻租空间。由此引发的小产权房问题已成尾大不掉之势，目前仍缺乏务实有效的处置方式。同时，国家有关法律法规对土地所有权、承包权、经营权的区分不清晰，对土地流转政策的理解存在偏差，大量的耕地资源仍按家庭承包经营的格局分散在农户个人手中，而年轻一代的农村劳动力已多数不愿意从事粮食生产，从 2013年的农业户籍流动情况看，农村户籍流向本县市的人口达2.51亿，其中16～30岁的年轻人有58.7%选择进城，年龄段在31～45岁的农村人口有46.6%已进城，这种现象导致大量优质土地撂荒[6]；另一方面，种粮大户、农民合作组织等欲集中土地进行规模化经营，却无法流转到足够的土地，导致“无足够土地可耕”。集体林地资源分割到户、依法颁证工作进展不一，林地抵押权一直没有得到很好落实，影响了林地开发利用的效率。集体所有土地流转不畅，影响了土地要素市场的完整性和有效性，制约了市场机制在土地资源配置中的作用发挥，影响了土地资源的流转和配置效率。

3．土地和房产的税制结构不尽合理

一是房地产保有环节税收调节缺位。理论上能够发挥作用的只有城镇土地使用税和房产税。目前，城镇土地使用税区分不同地区、等级的土地，按所使用的国有土地面积定额征收，实际上只是象征性征税。而房产税主要是对营业用房征收，是依照房产原值一次减除10%～30%后余值的1.2%缴纳，或以租金收入的 12%纳税，还没有将个人住房纳入征税范围。除征税范围较窄外，这两个税种还都没有引入动态评估机制，导致保有环节税收调节作用严重缺失，特别是家庭和个人持有多套住房，2013年，多套房拥有率东部地区为 21.2%，中部地区为16.5%，西部地区为16.5%，全国平均为18.6%。截至2014年3月份，全国平均为21.1%②。这些家庭和个人基本处于无税状态，在投资渠道不多的情况下，居民大都把闲置资金投资在房地产上，不利于抑制不合理的房地产投机需求。二是对土地增值收益分配调节不力。目前，政府对房地产转让增值收益调节的主要手段是土地增值税和所得税。土地增值税设立的初衷是，按照纳税人转让房地产所取得的增值额实行四级超率累进税率，最低适用税率为30%，对增值额超过扣除项目金额 200%的部分适用 60%的最高税率。如果这一设计思路能得到有效执行，加上所得税、契税等税种的调节，土地增值收益的一半以上可收归政府，但实际上由于清算困难等原因，各地普遍实行预征制并且预征率较低[3]。2010年国家税务总局专门就此发文，强调要全面加强土地增值税征管，科学制定预征率，切实加强清算工作，但实际效果并不尽如人意，难以有效调节土地增值收益分配、实现“涨价归公”的目标。三是存在以费代税、以费挤税等现象。在成熟市场经济国家，房地产税是地方政府的主体税种，相关税收是提供公共服务的重要财力保障。目前由于中国对土地使用和房地产保有环节的税收调节不力，使得城镇土地使用税和房产税收入规模较小，2013年房产税收入占地方公共财政收入比例为1.35%，城镇土地使用税占地方公共财政收入仅为1.47%③。地方政府普遍通过征收城市基础设施配套费、地方教育附加、网点建设费等满足当地基础设施建设、社会事业发展等方面的资金需求，收入获取的法律权威性和规范程度大为降低，难以对其实行统一规范的管理。

4．地方政府高度依赖土地出让收入

目前，地方政府收支的基本格局是：公共财政收支只能保工资、保基本运转，与城镇密切相关的基础设施和公共设施配套建设，主要来自于土地出让收入。但目前土地出让的具体组织、收入获取和支配使用主要由市县级政府来完成，管理上仍存在一些问题。第一，土地出让收入主要由地方政府支配，中央财政进行区域间调节的作用发挥不够。目前，在土地出让收入当中，中央财政只集中了新增建设用地土地有偿使用费的30%，2012年起还集中了按土地出让收益计提的农田水利建设资金的20%，其余绝大部分土地出让收入由地方政府支配。按照现行预算管理方式，土地出让时收取的未来50年或70年租金，在两三年内全部完成支出，同时各地还以土地为抵押举借债务，地方政府不仅当前对土地出让收入高度依赖，而且严重透支了未来的财力资源。第二，土地出让收入主要由市县政府支配使用带来“诺斯悖论”效应，即中央政府按照健全基本经济制度、发挥市场机制作用的要求，积极部署推进土地制度改革调整，促进完善土地要素市场；但作为中央决策执行者的市县政府，出于对土地出让既得利益的考虑，可能成为土地市场化改革的阻滞因素，而非积极推动力量。第三，土地出让相关收支管理比较粗放，与建立现代财政制度的要求不相适应。从财政管理的角度看，由于部门利益、路径依赖等因素的制约，近年来土地出让收支管理改革进展缓慢，特别是土地开发整理、基础设施建设等方面的支出管理不透明，一些地方政府仍将资金切块给各类开发公司使用，财政资金的支出游离于监管之外，已经成为财政管理的薄弱环节。而且，目前国家统一规定从土地出让收入中计提的专项资金多达6项，而且计提方式各不相同（表1）。这些计提政策一定程度上起到了控制约束地方政府对土地出让收入使用的随意性、增加用于民生等方面支出的作用，但也造成肢解财力、固化支出结构和各地苦乐不均、资金闲置浪费等问题。受不同地区土地价格差距的影响，发达地区从土地出让收入中计提的土地开发、农田水利建设、教育等资金大量闲置，存在“钱等项目”等现象，财政资金使用效益低下。农业主产区、贫困地区急需资金投入但能够计提的资金往往很少，导致资金分配与实际需求“两张皮”。

表1 国家规定需从土地出让收入中计提的6项资金

总的看来，土地制度和管理实践中存在的这些问题，是中国经济社会快速发展与制度调整相对滞后的结果，与健全社会主义市场经济体制、发挥市场在资源配置中的决定性作用、推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求不相适应，已经成为当前经济社会发展面临的重大挑战，对于推进新型城镇化形成了制约，必须通过深化改革来破解这些难题。

三、土地制度变革的“一体三维”理论模型

结合中国国情和城镇化发展的战略定位，需要统筹整合形成系统性的改革方案，按照总体设计、分步实施的原则，朝着既定的新型城镇化目标，持之以恒地推进改革。关键是要围绕使市场在资源配置中起决定性作用，进一步深化市场经济改革，完善包括土地在内的要素价格形成机制，健全市场体系；按照健全和完善中国特色社会主义制度体系和实现国家治理体系、治理能力现代化的要求，改革完善土地管理和城市规划体制机制，建立适应现代国家治理要求的管理制度体系；按照转变经济发展方式的要求，推动城镇化发展由外延扩张、粗放发展向内涵增长、集约发展的转型，实现城镇化发展提质增效升级，促进经济社会持续健康发展。新型城镇化背景下的土地制度变革，其基本路径可以概括为“一体三维”理论模型，即完善土地要素市场体系，加强土地资源管理、土地资产管理和土地调控管理(图1)。

具体而言，“一体”即完善土地所有体制和使用者产权制度，健全土地要素市场制度体系，主要通过市场机制的作用实现土地要素的自由流转和市场价格发现，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。在此基础上分为三个维度：一是土地资源管理，主要通过地籍管理、总量管理、用途管制等手段，将国家已经纳入规划范围的土地面积，进行合理的土地利用规划和空间布局，形成规范有序的管理流程，以满足新型城镇化进程中人们对农用地、工业用地、商住用地等多样化的需求。二是土地资产管理，即土地资源通过资本化以后转化为资本品，通过合理的产权保护、财税制度安排，实现土地资产的有序流转，在经济运行中起到造血、输血等融资功能，满足人们投资、政府调节收入分配等多方面的功能需求，形成土地收益合理有序分配的制度和体制机制。三是土地调控管理，即通过土地资源的合理配置和市场调节，实现促进房地产市场的平稳运行、宏观经济稳定等方面的功能，促进经济社会持续健康发展。

图1 土地制度变革“一体三维”理论模型

通过“一体三维”理论模型，要达到四方面的目标：一是统一城乡体制机制，促进城乡统筹协调发展。通过修订和完善相关法律法规，推动城乡统一的土地市场形成，进而推进城乡户籍管理、教育、社保等公共服务和公共管理一体化，彻底破除城乡二元结构，以城带乡，城乡互动，实现城乡统筹和一体化发展。二是优化土地利用结构，提高土地利用效率。通过统筹城乡、科学进行土地利用规划，形成功能多样、布局合理的土地利用格局，满足人们生产生活多方面的需求，不断增进人们的福祉，促进人与自然的和谐相处。三是加强农业基础地位，有效保障粮食安全。进一步完善适应市场经济发展要求的农地管理和耕作养护制度，创新耕地保护和流转体制机制，推动一家一户的小农经济经营方式向更有效率的规模化经营转变，提高农业生产的整体效率，保障粮食安全，增强国际竞争力。鼓励新型农民转移就业和就地创业，增强农村经济发展活力，稳步提高农民的收入。四是合理分配土地收益，努力维护社会公平。通过土地制度和管理体制的调整完善，由目前地方政府基础设施建设主要以土地出让收入为主要投入，转型为主要依靠土地增值税、房地产税收收入进行投入。通过规范手段有效调节土地增值收益，促进公平收入分配，消除因征地拆迁导致的矛盾和问题，为新型城镇化的健康发展提供坚实的土地制度基础。

综上所述，“为什么改”？土地制度变革应立足四方面的现实基础和基本依据，即“巨型社会、大国治理”的基本国情；“单一体制、垂直控制”的行政体制；“土地公有、双轨运行”的土地制度；“政府引导、加速推进”的城镇化进程。“改什么”？针对土地制度变革面临的问题和挑战，提出“一体三维”的理论模型，即围绕发挥市场在资源配置中的决定性作用，满足经济社会发展对土地的多样化需求，完善土地资源管理、土地资产管理和土地调控管理等三个维度的制度体系。至于“一体三维”的理论模型如何实现也就是“怎么改”的问题，笔者拟进一步从土地要素市场、土地财税体制、土地财政转型和土地利用规划等制度变革来予以探讨。

注 释：

① 见威廉·配第(1623—1687)于1664年发表的《土地论——献给英明人士》

② 引自2014年6月10日西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的“城镇住房空置率及住房市场发展趋势”研究报告

③ 根据《2013年中央地方预算执行情况与2014年预算草案报告》有关数据整理得来，地方公共财政收入=地方本级收入+中央对地方税收返还和转移支付

[1] 中国人民共和国中央政府门户网站．国家新型城镇化规划(2014—2020年)[EB-OL].http://www.gov.cn/zhengce/ 2014-03/16/content_2640075.htm

[2] 胡存智．城镇化中的土地管理问题[J]．行政管理改革，2012(11)：25-31．

[3] 唐在富．中国土地制度改革与土地财税体制重构[M].北京：中国经济科学出版社，2008．

[4] 唐在富．中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J]．经济经纬，2012(1)：140-145．

[5] 唐皇凤．大国治理与政治建设——当代中国国家治理的战略选择[J]．天津社会科学，2005(3)：54-60．

[6] 西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心．中国农村金融发展报告2014[R].2014．

责任编辑：曾凡盛

China's land system innovation under the background of new pattern urbanization(Ⅰ)

TANG Zai-fu，FENG Li-hong
(Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100043, China)

As a reform in crucial areas and key links of comprehensively reform, land reform is a very influential factor of promoting the new pattern urbanization. This article has deeply analyzed the great significance of deepening the land system reform, pointed out the main problems of land system; put forward the basic requirements and the feasible path. It concluded that the giant society management model, single-mode and centralized-control mechanism, publicly owned and dual-track run land system, rapid urbanization process guided by the government, etc. are the logical starting points and bases of land system reform in a new period, we should adhere to the three-dimensional integrated reform path and the technical route, which is "perfecting the land factor market, strengthening the management of land resources, assets and macro-regulation" according to China's actual conditions，promote the land system innovation coordinated and orderly.

land system; reform path; new pattern urbanization; realistic basis; three-dimension integrated framework; China

F301

A

1009-2013(2014)04-0083-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2014.04.013

2014－07－14

唐在富(1974—)，男，湖南道县人，经济学博士，应用经济学博士后，研究员、高级经济师。财政部财政科学研究所研究生导师，湖南农业大学经济学院兼职博导，中国财政学会公私合作研究(PPP)专业委员会常务理事。主要研究方向为财政理论与政策、土地制度、房地产税等。