政府政策视角下的产业结构调整与城镇化分析*

陈 江

（绥化学院经济管理学院，黑龙江 绥化 152061）

政府政策视角下的产业结构调整与城镇化分析*

陈 江

（绥化学院经济管理学院，黑龙江 绥化 152061）

在我国经济转型过程中，经济结构调整及城镇化发展离不开政府的作用。随着与中央政府的关系调整，地方政府分别以1978年改革及1994年改革为分界点，适应性地采取不同政策，经济发展模式逐渐由中央政府主导经济的发展模式过渡到地方政府主导经济的发展模式，进而导致我国的产业结构及城镇化发生相应的变动。文中以三次产业产值比重和就业比重作为经济结构的度量指标，利用2012年版《中国统计年鉴》之1952年至2011年的数据，通过分析不同时期政府政策变动相应导致的产业结构及城镇化水平的变动关系，探索建立政府政策对产业结构及城镇化作用的理论框架，为我国产业结构支撑城镇化方面的研究带来了另一思考视角。

产业结构；城镇化；政府政策；中央政府主导经济模式；地方政府主导经济模式

陈江．政府政策视角下的产业结构调整与城镇化分析[J]．西南石油大学学报：社会科学版，2014，16（5）：1-6．

引 言

随着中国经济快速发展，人均GDP达到6 000美元，我国已经进入到中等收入阶段，这一阶段正处于以城镇化拉动经济快速发展的时期，因此，研究我国现阶段产业结构调整与城镇化问题并提供相应的政策建议具有重要的理论和现实意义。

对于产业结构与城镇化问题，国内外学者进行了广泛深入的研究。国外学者大体上是基于城镇化与工业化相关性展开研究，经典的如霍利斯·钱纳里及其合作者在其所著《发展的型式：1950—1970》一书中，从理论和实证两个方面阐述了产业结构的升级将促进城镇化进程的加快，城镇化的发展也会促进产业结构的调整和升级[1]。西蒙·库兹涅茨详细考察了经济发展三次产业产值的变动情况，指出伴随着工业化进程的发展产业人口变动的规律。在实证研究方面，Reeitsu K利用统计数据研究了发展中国家工业化与城镇化之间的关系[2]。

国内学者对产业结构与城镇化问题的研究主要是在国外学者研究的基础上进行的，大致是关注城镇化与工业化是否协调问题及产业结构对城镇化影响机理方面。对于第一个问题学术界的看法分歧比较大，分为滞后派[3]、超前派、基本协调派[4]。关于产业结构对城镇化影响机理方面的研究，一条路径是从整体上论述产业结构与城镇化相互作用机制的，他们认为，在诸多影响城镇化发展的因素中，产业结构转换与发展是城镇化发展的动力机制，经济要素的流动与聚集是城镇化的实现机制；另一条路径则是分别研究三次产业结构变动对城镇化发展作用的机理。

回顾国内外学者的研究，发现他们大体上是从产业结构与城镇化是否协调、产业结构与城镇化影响机理两个方面来论述的，这种论述方法主要是基于国外的经典理论，承认该理论是在普遍规律的前提下对我国（或部分省份）的验证而已。

而现实是，我国正处于经济转型的历史时期，我国的城镇化及产业结构的调整都是在政府的行政干预下形成的，因此仅以结果来验证理论的正确与否是不科学的。要知道，中国的改革是不同于西方经济发展的历史过程，中国的市场化改革中如果没有（或强调）政府的作用将是不完整的，也不能真正地解释中国的改革过程。因此，分析中国的经济结构与城镇化问题必须充分考虑中国经济转型的时期，必须正视包括中央政府及地方政府在内的政府作用。

1 产业结构调整、城镇化发展与政府政策的理论分析

在经济转型过程中，中国的经济结构调整及城镇化发展是在政府作用下发生的，不同的经济发展阶段，中央与地方政府之间的财政分权决定了地方政府根据各地不同的资源状态采取不同的经济支持计划，导致了不同时期、不同省份的产业结构及城镇化发展模式。

考察中国经济改革历程，我们发现，中国政府对经济干预是通过政策实施的，而中国的政策又因为其特殊的政治、经济结构而展现出不同的方式。

图1 政府政策作用下的产业结构调整与城镇化发展理论分析框架示意图

如图1所示，政府与产业结构调整及城镇化发展主要包括三层关系：第一是中央政府与地方政府之间的关系；第二是政府政策对产业结构调整及城镇化发展的影响；第三是产业结构与城镇化之间的关系。

1.1 传统计划经济体制时期——中央政府主导经济发展的模式

新中国成立后，我国通过社会主义改造用了不到3年就形成了高度集中的计划经济体制。虽然在1958年到1978年改革开放之前，国家采取了多次分权化改革，但是由于存在着意识形态上的障碍，市场化改革很难在政治上被接受，只能采取行政命令配置资源。因此，这一阶段的分权化改革实质上是中央政府向其下属的各级地方政府放权，即行政性分权改革。从本质上来看，这种分权局限于计划体制内调整，仅仅只是自上而下的政府行为。在传统计划经济体制下，中央政府与地方政府之间是上下级关系，地方政府及企业只不过是执行上级及中央政府的计划而已。由于地方政府不必对它的支出负责，吃的是国家统一财政的“大锅饭”，地方政府因此没有积极性去增加财政收入。

在计划经济体制下，政府通过行政干预的方式实现了重工业优先发展。由于其高度的资本密集性决定了其对劳动力的吸纳能力有限，面对城市人口就业压力及巨大的农村人口，必须通过相应的制度安排达到目的，于是城乡隔绝的户籍制度应运而生。以户籍制度为核心的制度安排限制了城乡之间的人口流动和迁移，为重工业的发展创造了条件，同时也形成了中国特有的城镇化现象。

1.2 改革开放时期——地方政府主导经济发展的模式

传统计划经济体制下，由于信息及激励不足，必然导致效率低下，出现财政危机。为缓解财政危机，中央政府试图通过分权改革解决出现的问题，但是由于意识形态的影响，始终没有在体制上实现突破，财政压力的进一步加大导致了财政分权改革，突破了体制障碍。以1994年为分界线，可以将我国改革开放时期的经济发展模式划分为两个阶段：

（1）20世纪80年代的经济发展模式

为了制止财政收入的下降，中央政府着手进行改革，从1980年实行的“分灶吃饭”开始，到1988年起固定为“财政包干”模式。地方政府与中央政府签订长期的收入分配合同，规定地方政府需要上缴给中央政府的收入总额，剩余的部分归地方政府支配，并且财政规则为地方政府扩大投资规模提供了可能。

在当时的宏观环境下，我国实行的是增量改革战略，即在大体上维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济的发展和部分市场机制的引入，出现了计划与市场并行配置资源的“双轨制”形式。双轨制经济体制最集中的体现是生产资料供应和价格的双轨制，因此，“双轨制”的实质是在计划经济体制内让价格机制发挥决定性的作用，而“财政包干”则使地方政府出现了独立的利益需要。这两方面条件相互影响，共同导致了地区间的竞争，促进了民营企业的产生和发展，在制度上为促进地方政府去增加地方财政收入、发展地方经济提供了激励[5]。这一时期的改革，虽然出现了中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降和全国财政收入占GDP的比重逐年下降的情况，但是通过上述价格“双轨制”下的“财政包干”改革，调动了地方政府的积极性，有利地促进了地方经济的发展。

在当时拥有某种财政独立性的环境中，地方政府出于对本地利益的追求，积极运用手中的权力，为促进乡镇企业的融资、生产及销售等方面提供了某些保护或便利，是我国非国有经济迅速发展的重要原因。

这一阶段的改革，由于主要发生在农村和小城镇，乡镇企业的发展并没有对城镇化发展产生较大影响，因此，这一时期的城镇化水平仍然没有调整到与工业化水平相适应的程度。加之，我国以户籍制度为核心的二元经济体制的延续，造成地方政府没有权利推动城镇化。

（2）20世纪90年代的经济发展模式

由于20世纪80年代的“财政包干”并没有实现中央财政收入的预期增加，加之这一时期由地方政府主导经济发展模式造成了一系列的消极后果，中央决定进行新一轮的改革。经过多次尝试与反复争论，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，标志着我国财政体制全面改革的开始。

这一阶段的财政改革主要是以“分税制”代替“财政包干”[6]。“分税制”是指在国家各级政府之间合理划分事权的基础上，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付的预算管理体制。“分税制”本质上就是市场经济国家采用的与财政支出责任相对应收支结构的“财政联邦主义”[7]。“分税制”改革规范了地方政府的行为，按照事权与财权相结合的原则按税种划分中央与地方的收入。但是，“分税制”直接导致了企业大部分收入划归中央政府，同时又要求地方政府对本地区的企业经营负责，这时依靠发展乡镇企业增加财政收入方式已经行不通了，迫使地方政府开始寻求其他增加财政收入的方式。这时，土地国有制与1998年房改两个因素导致了“土地财政”的形成，于是地方政府把精力放在了发展建筑业及其上下游相关产业上，与之相伴而生的是城镇化迅猛发展。

2 产业结构调整、城镇化发展与政府政策的实证分析

2.1 指标选取与数据来源

综合学者们的前期研究成果，本文拟以“城镇人口比重”表示城镇化水平，以“工业产值比重”作为衡量产业结构的指标。同时考虑到我国产业结构的特殊性，除了“工业产值比重”这个标准指标之外，还需增加相关产业产值比重指标及相应的劳动力就业比重指标。因此，本文研究产业结构调整与城镇化的衡量指标包括：城镇化水平（Y）、第一产业产值比重（X11）、第二产业产值比重（X12）、第三产业产值比重（X13）、第一产业就业比重（X21）、第二产业就业比重（X22）、第三产业就业比重（X23），所用数据均来自2012年版《中国统计年鉴》。

2.2 指标数据初步分析

（1）我国城镇化水平的变动规律

由图2可知，中国城镇化水平总体上呈现逐年增长的势头，从1949年的10.64%上升到2011年的51.27%，城镇化水平提升超过了40个百分点。从增长率角度看，自新中国建立后到目前，年平均增长率达到了27.4%，相对于世界其他国家城镇化水平可以说是比较高的。

但是，从结构上看，我国不同时期的城镇化水平存在着明显的区别，大致以1978年和1994年为界将我国城镇化水平划分为三个不同阶段。

新中国成立后到改革开放这段时期城镇化水平比较低，去除掉特殊情况，城镇化率维持在10%～20%之间，1950年到1978年的城镇化水基本是稳定在17%的水平上，这与前文的分析结论是吻合的。也就是说，我国为了优先发展重工业而实行的一系列制度安排限制了人口在城镇（城市）的聚集。

从1978年到20世纪90年代中期，我国的城镇化率维持在20%～30%之间。这一时期的城镇化水平相对于前一时期有了明显提高，但比后一时期低很多，因此属于中等发展水平。根据前文的分析可知，这一时期国家的政策是发展乡镇企业及小城镇经济，采取“就地转移”吸纳农村剩余劳动力的方式，因此随着经济的发展，虽然城镇化水平有上升，但速度还不是很高。

第三阶段是从20世纪90年代中期到现在，这一时期城镇化水平较高，从1996年的30%一直上升到2003年的40%，2011年则超过50%，达到历史最高点，年平均增长率达到了41%之多。根据前面的分析可知，产生这一现象是因为我国户籍制度的松动，城市产业对劳动力主要是农村劳动力的吸引，导致了城镇化水平迅速提高。

（2）我国三次产业产值比重的变动规律

因统计年鉴中有关产业结构的数据始于1978年，所以我们对三次产业产值比重变动规律的分析忽略了改革开放之前的时期。由图3可知，自1978年起，第二产业产值比重基本稳定，大致位于40%～50%区间上；第一产业整体上呈现出规律性的下降趋势，从1978年的28%下降到2011年的10%，下降幅度高达18%；第三产业呈现出规律性的上升，从1978年的接近24%增至2011年的43%，增加幅度达到了20个百分点，上升空间跨度为20%～40%。

图2 中国历年的城镇化水平

进一步分析后我们会发现，第一产业与第三产业图形之间存在着明显的镜像现象，两条曲线的交点发生在1985年，在1985年之前第一产业产值呈现先上升后下降的趋势，与此相反，第三产业产值则呈现出先下降后上升的趋势。而在1985年之后的时期，两者之间又呈现出相反的变动趋势，这并不是巧合，而是有其理论依据的。

根据前文的分析可知，产业结构的调整受到了政府政策的影响。由于在20世纪50年代我国实行的是重工业优先发展战略，所以虽然1978年之后经济发展战略改变，以工业为主体的第二产业停滞不前，但是一直保持较高比重，这为我们找寻产业结构调整的规律带来了一定的困难。但是，从细微的差别中还是能够分析出第二产业结构的变动规律。根据数据显示，第二产业产值比重自1978年开始呈现逐年下降的趋势，从接近48%下降到1990年最低点41%，下降了近7个百分点。这仍然符合前文的结论，即：由于财政危机导致我国实行“分权化”改革，引起了农村工业迅猛发展，导致以工业为主体的第二产业产值比重下降。

自1990年起，我国第二产业产值比重又呈现出逐年递增的趋势，这得益于农村地区的经济改革取得成功后政府的关注点又开始转向了城市地区。尤其是1998年房改及“经营城市”战略的推行导致房地产业产值比重的逐年增加，拉动了第二产业产值比重逐年恢复增长的趋势。

图3 中国三次产业产值比重变动表

我国从1978年实行农村改革开始，地方政府为了增加财政收入，在“双轨制”体制背景下，大力促进乡镇企业及民营经济发展，导致了第二产业产值比重有明显的提升，与之相伴的是第一产业（主要是工业）产值及第三产业产值比重的相应下降。乡镇企业数量从1978年的152万个发展到1988年的1 888万个，在整个20世纪的90年代基本保持稳定。企业职工人数从1978年的2 826万人，呈现逐年增长趋势，到20世纪的90年代达到了近亿人的规模。乡镇企业总产值也呈现逐年增长的趋势，从1978年的493亿元，到1983年已过千亿元，并且在1988年之后出现更大幅度的增长，达到了6千亿元水平，在此基础上逐年增长，到1991年更是超过万亿元（表1）。乡镇企业数量、职工人数及总产值数据的变化，反映出在当时地方政府的维护和支持下乡镇企业的迅猛发展情景。

表1 中国1978—1991年乡镇企业发展情况

我们再来分析三次产业产值比重变动趋势与城镇化之间的关系。从总体趋势上看，我国产业结构变动趋势同城镇化发展水平基本一致（由于我国原有重工业比重较大，其变动不符合钱纳里模式，因此，这里主要分析的是第一和第三产业结构）。随着经济发展，我国第一产业产值比重逐年下降，第三产业产值比重逐年上升，城镇化水平呈现出逐年上升的趋势。从我国三次产业就业比重的变动趋势上看，更能充分说明产业结构与城镇化之间的关系，从整体上看，随着经济发展三次产业就业比重都呈现出规律性的变动，第一产业就业比重逐年下降，同时第二产业和第三产业就业比重逐年上升。而且，每一个产业就业比重都大体上同其产业产值比重有较大的相关性，具有明显的阶段性特征。

图4 中国三次产业就业比重的变动趋势

从1952年至1978年改革开放之前，我国城镇化水平基本上属于停滞时期，这一时期实行的是优先发展重工业，并利用各种制度安排劳动力就业，因此，从图4中可以看到，在这一时期第二产业以及第三产业就业比重基本没有太大变动。

1978年到20世纪90年代中期，随着农村改革及乡镇企业的迅猛发展，第二和第三产业的发展吸引了大量的农村剩余劳动力及城市失业人员就业，城镇化水平得到了提升。20世纪90年代以后，伴随着经济体制改革的全面展开，以户籍制度改革为中心的城乡二元体制改革不断推进，农村人口得以大规模流动与转移，使得城镇化水平得到较大幅度的提升。

3.3 实证分析

在初步分析基本数据的基础上，进一步利用计量经济学工具分析在不同时期政府政策影响下的中国产业结构与城镇化之间的数量关系。考虑到中国产业产值的特殊性及数据的可得性，以产业就业比重为自变量，以城镇化水平作为因变量。分别用第一产业就业比重（X21）、第二产业就业比重（X22）、第三产业就业比重（X23）对城镇化水平（Y）进行回归分析，建立回归模型，结果如下：

以上三个方程拟合度很高，同时每个方程的回归系数和参数均取值良好，符合经济学意义，能够顺利通过F检验和T检验。

从方程中可以看出，第一产业就业比重（X21）每下降1个百分点，城镇化水平将提高0.76个百分点；第二产业就业比重（X22）每增加1个百分点，城镇化水平将提高1.62个百分点；第三产业就业比重（X23）每增加1个百分点，城镇化水平将提高1.25个百分点。因此，在产业结构调整促进城镇化水平提升中，第二产业结构变动及就业人口的增加作用是最明显的，同时第三产业结构变动及就业人口的增加作用也是非常明显的。构，加快发展第三产业，同时注意农业经济结构的调整。面对现阶段地方政府的“土地财政”负面效应地不断加剧，中央政府应当及时深入地进行财政体制改革，调整与地方政府之间财政关系，使其政策向有益于产业结构调整及城镇化的方向发展。

需要指出的是，本文就政府政策对产业结构调整及城镇化的影响的研究是粗线条的。而现实情况是复杂的，众多因素都会对经济过程产生影响。例如分析政府作用时，还应考虑到晋升激励的作用；分析经济环境时，对外开放也是不能忽略的因素，等等。

4 结 语

本文为研究中国产业结构调整与城镇化问题提供了一个政治经济学的视角，而以往的研究大都是基于经典的模型来探讨我国产业结构调整与城镇化之间的关系。同时，本文将视角扩展到政府政策层面，通过分析不同时期政府政策变动导致相应的产业结构及城镇化水平之间的变动关系，建立起政府政策对产业结构及城镇化作用的理论框架，并进行了实证分析，这使得我国产业结构支撑城镇化研究有了更坚实的理论与实践基础。

研究表明，三次产业结构变动对城镇化水平有显著影响，尤其是第二、三产业结构变动（用就业人口比重代替）对城镇化发展有较大的作用。因此，在我国新一轮的以城镇化（城市化）发展促进经济发展的历史时期，应当充分重视第二、三产业结构调整，促进二、三产业就业人口比重的稳步提升。这就要求政府政策要以市场为导向，优化工业结

[1] Chenery H B，Syrquin M. The patterns of development1950-1970[M]. London：Oxford University Press，1975：22-23.

[2] Reeitsu K. Introduction：population migration and urbanization in developing countries[J]. The Developing Economies，1996（4）：90-106.

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[4] 郭克莎. 工业化与城市化关系的经济学分析[J].中国社会科学，2002（2）：44-55.

[5] 陈抗，Arye L.H，顾清扬. 财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手[J]. 经济学：季刊，2002（4）：111-130.

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[7] 吴敬琏. 当代中国经济改革[M]. 上海：上海远东出版社，2011：239.

An Analysis of the Industrial Structure Adjustment and Urbanization from the Perspective of Government Policies

CHEN Jiang

（College of Business Management, Suihua University, Suihua Heilongjiang, 152061, China）

In the process of economic transformation in China, the government has played an indispensible role in economic structure adjustment and urbanization. Since the reform of their relation with the central government in 1978 and in 1994, China’s local governments have adopted different policies accordingly.

The economic development pattern gradually has transited from the one dominated by the central government to the one dominated by the local government, thus bringing about the corresponding alteration in industrial structure and urbanization in China. This paper takes the output and portion of the tertiary industries and employment rate as indicators of economic structure and utilizes the data from 1952 to 2011 in the China Statistical Yearbook of 2012. Through an analysis of alteration of industrial structure and urbanization level caused by different government policies, this paper explores to establish a theoretical framework of the influence of government policies on industrial structure and urbanization, and brings a new angle for the study of the supportive function of industrial structure to urbanization.

industrial structure; urbanization; government policies; the economic pattern dominated by the central government; the economic pattern dominated by the local government

10.11885/j.issn.1674-5094.14061005

1674-5094（2014）05-0001-6

F299.27

A

编 辑：钟 青

编辑部网址：http://pxsy.cbpt.cnki.net/WKC/

2014-06-10

陈江（1970-），男（汉族），四川南充人，副教授，硕士，研究方向：农业经济。