功能范式视角下的非税收入辨析

摘 要： 本文从功能范式的视角对当前关于非税收入的各种争论进行辨析，对关涉非税收入的三个基本问题作出回答：一是该不该收费——非税收入存在的必要性、合理规模及其与税收之间的关系；二是该不该统一收费——非税收入是否应在全国层面上统一法律法规、收费项目和收费标准；三是如何收费——应建立怎样的非税收入管理体制。

关键词： 功能范式；机构范式；非税收入

中图分类号： F810.43 [HT5H]文献标识码： A 文章编号： 10084738（2014）01005304

一、问题的提出

近年来，我国非税收入规模快速膨胀，收缴、支出不规范等问题已引起社会的广泛关注。一方面，地方财政过度依赖非税收入，而非税收入的稳定性、可持续性差，极易引发地方财政危机；另一方面，相对于税收，非税收入的收缴、使用不规范又会侵害缴费人权益、扰乱经济运行秩序，滋生腐败。对此，学界给出来问题产生的根源：分税制改革带来“财权上移、事权下移”，“倒逼”地方政府将开拓财源的重心放在易于操作的非税收入上[1]；立法层次低、未纳入预算管理，监督不到位又为地方政府和执收单位提供了巨大的操纵空间[2][3][1]；政出多门[4]、非税收入征收、管理、监督集于财政一身[1]又为部门利益寻租提供了空间。当前的各种分析仍局限于非税收入现有的存在形态、结构及其管理体制，囿于财政管理的部门业务分析。这一就事论事式的分析没有从我国社会经济发展的现状、趋势及其需要的角度去看待非税收入。非税收入应对社会经济发展发挥怎样的功能以及怎样更好地发挥其功能，这一本质问题似乎被忽略了。功能范式的分析方法则为探讨这一本质问题提供了有力工具。

二、功能范式与非税收入功能分析

（一）功能范式与机构范式

功能观点最早由Merton和Bodie在分析存款保险制度时提出的。其后，Levine和Merton以及Bodie将功能观点运用于金融对经济发展的作用分析上。此后，随着功能分析大量运用于金融领域分析[5][6]。目前已形成较为成熟的功能范式分析方法。所谓功能范式，对于研究金融和经济之间的关系而言，就是从分析经济发展的目标和要求出发得出经济发展对金融的功能需求，然后找出这种需求实现的载体和机制，遵循“经济发展的目标和要求某种金融功能需求相应的金融机制和载体”的思维模式。功能范式是相对于机构范式而言的，机构范式的方法是通过绩效来判断其功能实现效应，具体表现为“既定的机构功能绩效”的思维方式。机构范式的缺陷是仅着眼于现有的机构，把现有的机构当作一个既定的前提。这样做可能会导致现实中存在某种需求因缺乏实现的手段和载体而得不到满足，而某些功能需求由于存在过度集中于某一手段来实现使得这些功能发挥过度，导致资源效率配置低下。简而言之，功能范式就是要求从整体经济的需求入手分析经济对金融的要求并根据这些要求对金融机构进行设计和改革。而机构范式则是在既定的现有的框架下去讨论某些功能发挥的效果，并根据效果的优劣来判断改革的措施。根据Merton和Bodie的观点，在功能范式分析中，核心的要点是：（1）功能比结构更稳定，功能的变化小于结构的变化；（2）功能优于结构，只有载体不断地创新才能更好地发挥功能；（3）功能区分为现在功能和潜在功能；（4）功能和结构相互作用。

（二）非税收入的功能分析方法

非税收入作为财政收入的重要组成部分，其对社会经济的发展具备一定的功能，分析非税收入的功能可以参照财政功能的分析。目前，学界普遍认可Musgrave[7]的财政三职能说，即财政具有资源配置职能、收入分配职能和经济稳定和发展职能。我国学者在此基础上提出了财政的第四项职能——监督职能[8]。孙世强、王斌[9]根据社会经济发展的潜在需求，从财政隐形功能的角度提出了财政的另一项重要职能——经济正义。由于在一国范围内存在不同层级的政府，“一级政府、一级财政”，财政职能在不同层级政府之间应有所分工、有所侧重[10][11]。纵观财政职能学说的发展，不难看出，对于财政职能的界定，无不体现以下三项共性：（1）财政职能的界定体现了经济社会发展的价值取向。无论是西方国家的“公平、公正、正义”的基本价值取向，还是像我国这样的社会主义国家以“消灭剥削、消除两极分化、最终实现共同富裕”的价值取向无不体现在具体的财政职能中。（2）财政职能具有时代性特征。财政职能的发展总是与一定的生产力发展水平、社会经济发展的现实需要相对应，与时代面临的社会主要矛盾、主要问题相对应，具有鲜明的时代特征。（3）财政职能具有一定的层次性。财政职能体现在具体的财政活动中，由于不同层级政府的存在，财政职能表现出一定的层次性。这三个共性结合起来恰好与功能范式分析方法相对应：共性（1）、（2）体现了终极目标需求和阶段性目标需求，共性（3）则体现了载体的结构和具体机制。研究非税收入的职能或功能同样可以按照以上三项共性加以展开。本文无意于对非税收入的功能进行说教式的分析，而是在对当前非税收入三个基本问题的辨析中对非税收入的功能分析加以展开。

三、功能范式视角下的非税收入基本问题辨析

（一）该不该收费——非税收入的定位

即非税收入存在的必要性、合理规模及其与税收之间的关系。

非税收入作为财政活动的重要内容，在我国现行的社会经济发展条件下，其功能是不可或缺的。无论是经典的财政三职能：资源配置、收入分配、经济稳定与发展，还是加入“中国元素”的财政监督职能，抑或是经济正义的隐形职能，非税收入都具备。而我国发展的阶段性特征更是离不开非税收入功能的发挥。（1）组织财源的需要。我国仍然是发展中国家，市场经济体系尚不成熟，公共产品的供求缺口大，需要大量的财源支持，政府在市场不成熟的背景下，需要同时承担替代市场、经济建设的任务，也需要大量的财源。分税制改革后，财政收入向中央集中，事权向地方转移，地方政府对财源更加渴求。（2）调节收入分配、优化经济结构、促进可持续发展的需要。当前我国收入分配差距过大引发了一系列的社会、经济问题，已成为制约经济发展、影响社会和谐的突出问题。同时，我国的经济结构不合理，环境、资源等问题制约了经济社会的可持续发展。非税收入作为财政活动的重要内容和手段，在解决这些问题的过程中可以也应当发挥其应有的功能。

非税收入规模是否需要限制，即当前非税收入的规模是否过大。1994年分税制改革以来，收入向中央集中，地方政府从非税收入上寻求拓展财源的突破口，加之非税收入相对税收在管理的规范性上较差，近些年来市场物价急速上升，导致地方政府的非税收入快速增长，非税收入在财政收入中所占比重迅速提高，引发社会各界的热议。普遍认为，非税收入“规模过大”、“侵蚀税基”、“扭曲经济结构”、“妨碍经济运行”。然而，从功能范式的视角看，非税收入规模的大小并不是固定不变的，在不同的经济发展阶段，其规模在财政收入中所占比重也是不同的，其变化有着自身的规律。如交通违章罚款，只要存在交通违章行为就会产生相应的罚款和非税收入，任何扩大或缩小这种非税收入的行为都将扭曲以经济手段规范交通秩序的本意，影响非税收入正常的功能发挥。问题的关键不是规模的大小，而是规范非税收入收缴行为，消除乱收费。当前，就非税收入规模而言，不是过大了，而是偏小了。一方面，乱收费行为因其不合理，所产生的非税收入未必纳入财政监管的范围；另一方面，大量国有资产及其收益，特别是矿产资源收益流失严重，未进入财政笼子。从这一角度看，非税收入的潜力还很大。

非税收入和税收之间的关系。当前，主流的观点是，在财政收入中，税收为主，非税收入为辅，在认识上存在“以费挤税”、“重税轻费”的思想，在实践中过分强调“费改税”，肯定税而否定费[2]。然而，从功能范式的视角看，非税收入是相对于税收的独立的经济范畴，构成了自身的收入形成体系，对社会经济的发展发挥着其特有的功能，并不是税收能够完全取代的，其与税收之间是相互促进、相互补充，而非相互替代的关系。从非税收入的功能看，其收入已经超越了组织财源的本身，大多为依法行政、保证国家产权及其收益不流失的副产品，是国家进行社会管理、调节经济、增进社会福利的一种手段[2]，只要社会经济发展对非税收入这些功能的需求还存在，其形成的收入也将长期存在。当然，相对于税收而言，非税收入管理的规范性较差，管理难度大的原因在于非税收入具有变化性、非普遍性，以及征收单位多头性等，因而对其规范管理需要探索一套适合于非税收入的管理体系，不能照搬照套税收管理的方式方法。

（二）该不该统一收费——是否应在全国层面上统一非税收入法律规定、收费项目和收费标准

相对于税收具有一套覆盖全国的一整套规范的法律体系而言，非税收入缺乏国家层面的法律法规。目前，只有少数地区制定了《非税收入管理条例》。非税收入立法层次低、法律法规不健全已为社会各界所诟病。理论界和实际工作部门都在呼吁制定国家层面的非税收入法律法规体系。然而，根据我国经济社会发展的阶段性特征，从非税收入功能发挥的视角看，国家层面的不是非常必要、且难度大。

首先，从非税收入和税收配合与互动的角度看，全国层面的法律法规统一必要性不大。税收和非税收入既是政府组织收入的两个主要来源，又是政府调节经济、进行社会管理的两个重要手段。税收相对固定、稳定、规范，而非税收入则相对灵活、多变，具有非普遍性特征。一个事物的某个特征在呈现出“好”的一面的同时，从另一个角度看又恰恰是不利的一面，反之亦然。税收稳定规范，但灵活性差，非税收入不稳定，但较为灵活。因而，作为财政组织收入的两个来源和干预经济、进行社会管理的两个手段，将税收的稳定性和非税收入的灵活性结合起来加以运用，可能会使政府干预经济、进行社会管理的手段更加丰富、效果更加明显。

其次，从我国社会经济发展的阶段性特征看，建立全国层面的非税收入法律法规体系难度大。（1）我国经济环境的快速变动使需要用非税收入进行调节的对象和内容不断发生变化，增大了全国层面法律法规体系建立的难度。当前，我国城镇化快速推进，产业结构不断调整，经济发展方式不断转变，对非税收入在此过程中发挥的功能要求也在不断变化。固化的全国层面的法律法规体系将不利于非税收入功能的发挥。（2）我国幅员辽阔，地区间的经济社会发展水平差异性大，全国层面的非税收入法律法规很难兼顾到各地区的实际情况。加之分税制改革后，收入向中央集中，再“管死”地方政府的非税收入，无疑会降低地方经济社会发展的自主性和积极性。（3）当前我国进入政治体制改革的深水区，各种新问题不断出现，矛盾不断变化，各种利益关系加剧调整，政治体制改革使得对本身就灵活多变的非税收入进行全面规范的难度加大，一项法律法规的制定往往需要几年时间，很可能会出现法律法规刚出台就不适应形势的情况。

最后，鉴于上述分析，本文认为，非税收入收费项目和收费标准的确定应下放到地方政府。收费项目和收费标准全国层面上的统一既不能兼顾各地方的不同情况，也无法调动地方的积极性，损害了地方经济发展与社会管理的自主性，也无法适应当前我国政治体制改革和经济环境变化的阶段性特征。当然，本文并不是反对中央层面对全国非税收入的管理和监督，而是不赞同采用全国统一法律、统一收费项目和收费标准的管理方式。事实上，中央层面一方面可以采用《通知》、《决定》、《指导意见》等灵活的方式去规范具有灵活性特征的非税收入，另一方面将非税收入项目、收费标准确定的权力下放给地方，并加强对地方政府出台的各种非税收入管理制度、收费项目和收费标准的合规性及其执行情况的监督。

（三）如何收费——应建立怎样的非税收入管理体制

非税收入对社会经济发展功能的发挥离不开一个健全、顺畅的管理体制。当前，非税收入管理体制的建立健全关键在于理顺三个方面的关系：上下级政府之间的关系、非税收入管理部门和执收单位之间的关系，以及财政部门内部非税收入管理部门与相关业务部门之间的关系。

分税制改革以来，“财权上移、事权下移”，地方层面上，部分省份实行“省直管县”的财政管理体制。形成了当前复杂而又模糊的上下级政府之间的财政关系。“财权上移、事权下移”导致地方面临经济社会发展可用财力不足问题，中央不得不在非税收入方面给予地方一定的自主空间，降低了对地方非税收入的监管，致使部分地方非税收入管理乱象丛生。在现行分税制下，中央默许地方政府将非税收入作为扩展财源的手段并不意味着要放松对地方非税收入征管、使用、运行的合规性的监督。在“省直管县”的财政管理体制下，地市一级财政和县（市）一级财政之间的关系更加模糊，特别是一些非税收入涉及省、市、县三级财政分享的。由于上下级财政管理关系模糊，地方层面的非税收入管理体制就难以理顺。因而，无论是否实行“省直管县”，地方层面的省、市、县三级财政管理关系、各级职责、边界都需要理清，只有在各级财政职责明确、边界清晰的基础上方能建立顺畅的非税收入管理体制。

非税收入管理不同于税收的重要特征是征收主体的多头性。税收由税务部门向纳税人直接征收，而非税收入大部分需要经过执收单位这一中间环节，且执收单位数量众多，收费项目迥异。这样就存在着非税收入管理部门和执收单位之间的“委托——代理”关系。处理好委托代理关系的关键在于建立一套科学合理的“激励——约束”机制。由于执收单位自身存在内在的自我激励机制，因而建立“激励——约束”机制的重心就落在“约束”一方。由于财政部门和执收单位之间在行政上并无隶属、管辖的上下级关系，仅仅是一种松散的“委托——代理”关系。非税收入管理部门难以对执收单位的收费行为进行行之有效的约束。对此，本文认为，一方面可以赋予非税收入管理部门有实际意义的、更强的非税收入监管权，必要时，可以纳入执收单位“一票否决”式的考评中。另一方面，加强信息公开程度，构建人大、纪委、审计、媒体、公众等多元参与的非税收入监督体系，促使执收单位依法、按标准收费。在激励方面，也需要采用奖励、返还等方式促使执收单位“应收尽收、应缴尽缴”。

当前，即便在财政部门内部，非税收入管理体制的运行也并不顺畅。在国家层面上，尚未成立专门的非税收入管理局，非税收入管理职能分散于各司。在地方层面上，部分地方已经成立了专门的非税收入管理机构，但在名称上、级别上、性质上、人员编制上、岗位职能上也各不相同，且很多沿袭了以前预算外资金管理模式。非税收入管理职能未能集中到专门的非税收入管理机构，相当一部分职能分散在财政下属的其他职能部门，如综合处（科、股）、国库处（科、股）、预算处（科、股）。一些成立了专门非税收入管理机构的地方，票据管理并未纳入非税收入专门管理机构，“以票控收”的作用大打折扣。而那些尚未成立专门非税收入管理机构的地方，非税收入的征收、管理的统一性、规范性就更难以得到保障，造成管理混乱、监管无力，为寻租行为提供了空间。因而，当务之急就是要建立从中央到地方统一模式的非税收入管理机构，统一职能设置，以强化对非税收入监督管理。对这一问题，学界已有充分讨论[1][2]，这里不再赘述。

我国正处于政治、经济体制改革推进的关键时期，城镇化、产业结构调整、经济增长方式转变构成了时代发展的大背景。对于非税收入及其管理的各种研究需结合时代背景，但更应牢记“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的经济社会发展的社会主义价值取向。既要从现实的时代背景出发，研究非税收入管理中存在的问题，寻求相应对策，更需从社会经济发展对非税收入功能需求这一功能范式视角进行深入分析。正确看待非税收入，探索建立与税收收入相适应的科学规范的非税收入管理体制。

（本文观点仅为个人观点，不代表所在单位观点。）

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