城镇化协同发展要求思考

杨锐

【摘要】城镇化是一个增长社会各方利益的过程，是社会发展的必然过程，我国当前的城镇化道路取得了一定的成绩，同时利益冲突现象也比较突出。在我国城镇化发展过程中，我们要着重协调好稳定与发展的结构性关系、身份与权力的对应性关系；坚持权利本位、以农为本、市场机制是我国城镇化协同发展的要求。

【关键词】城镇化 协同发展 市场机制 权利本位

【中图分类号】F292 【文献标识码】A

党的十八大明确提出了“新四化”的概念，即工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化，城镇化已经上升为国家战略的一部分。我国的城镇化是新型城镇化，是人的城镇化。城镇化的协同发展是我国经济社会发展的要求，不仅有城乡之间的协同发展，还有区域之间的协同发展。城镇化的过程是一个空间聚集的过程，也是一个社会福利增长的过程，在这一聚集增长的过程中，各利益主体之间的利益冲突不可避免，也是客观存在的。因此，城镇化过程中需要对各利益主体之间的利益冲突进行协调，在承认各利益主体利益合法化的前提下，构建制度化的竞争、市场、契约机制，通过这些机制理性、公平协调各方利益，从而最大程度保证城镇化的协同发展。

城镇化发展进程中的利益冲突

城镇化的利益冲突是指在城镇化进程中，因利益因素产生的阻碍城镇化进程，使城镇化目标不能顺利实现的各种困难、阻力的综合。它是城镇化进程中各利益主体利益矛盾的外在表现，客观存在于城镇化的进程中。近年来，我国的城镇化进程发展迅速，取得了较好的成绩，带动了区域经济与社会发展，但同时我们也应该看到在城镇化的进程中，利益冲突现象比较突出，极端事件也是频频发生。因此，我们需要理性认知这些利益冲突，才能更好地做到城镇化的协同发展。

城镇化发展与“三农”之间的利益冲突。城镇化在引领工农业协调发展的过程中，一些地方片面注重城市化，一味追求城市发展，注重工业发展，导致了城乡、工农业发展的不平衡；在城镇化的过程中，势必会大量占用农地，失地农民的增加在就业上没有得到合理的安置，使得很多农民失去了基本的生活来源；大量的农业用地被占用，导致了集体资产的流逝；农民房屋拆迁过程中，补偿不合理，导致了社会矛盾的聚集；城镇化驱使农民离乡离土，远离自己熟悉的生活与社会环境，到城市后生活成本骤然增加，打乱农民固有的消费、积累需求与安排，使得很多农民对城市产生了陌生感与恐惧感。

城镇化发展与城市工业发展存在利益冲突。城镇化的目的是以工业反哺农业，带动“三农”发展，但是我国很多地方在反哺过程中的路径不对，比如大量发展农村工业，在生产、销售、布局规模上具有强烈的地缘、亲缘色彩，不利于市场经济条件下的社会分工及公平竞争。同时很多农村工业发展带有很大的盲目性、短视性，对农村生态环境破坏较大；甚至还与许多城市工业项目相重复，两者之间抢市场、抢资金，造成了市场的无序，一旦倒闭破产，还会浪费大量的社会资源。

城镇化进程中区域利益冲突。我国的城镇化进程虽然是统筹城乡发展，但城镇化建设不可能遍地开花，一定时期内，城镇建设总有一定的重点区域。城镇化的利好，容易导致不同区域间对城镇化建设资源的争夺。在已经城镇化的区域，城镇化的方向与重点也有差异，导致了其区域内部由于利益关系发生冲突，对该区域内的政治经济文化均有影响。

城镇化进程与公共利益的冲突。城镇化进程中各利益主体之间固有的关系会发生改变，在一定程度上甚至会改变社会公共利益的结构。每一个利益主体在城镇化过程中受益、受损的程度不同，因此态度也会有差异，采取的行动也会不一样，这样就会对公共利益产生影响。此外，政府作为自身利益的追逐者，在城镇化进程中，受利益的驱动，可能通过“政治寻租”、“政治设租”等行为，获得权利租金，实现经济利益。经济利益的实现，伴随着政绩的积累，政治利益的实现。政府在城镇化中的行为，有可能增长公共利益，同时，也有可能损害公共利益。

城镇化进程中各相关利益者之间的利益冲突。城镇化是一项系统复杂工程，需要多方主体的共同参与，市场资本主体、农民、政府、市场要素主体等利益相关者在这个进程中互相博弈，寻求自身利益最大化。同时城镇化进程又能产生大量的利益，各利益相关者在此寻租、谋取利益，各主体之间势必会由于争利而发生冲突。

城镇化发展的关系要素

稳定与发展的结构性关系。稳定与发展的结构性关系，毫无疑问，每个共同体（国家或社会）都希望自己既稳定又发展，或者说这两者相辅相成，同步促进。然而，这种希望的根据却在于稳定与发展之间并不存在固定的因果和比例关系。从因果关系来讲，很难保持某一共同体必须保持稳定与发展的同步促进。比如，“发展是硬道理”这句话是对的，那么并不等于“稳定压倒一切”或者“只有保持稳定才能发展”这样的话也是有道理的或合乎逻辑的。从比例关系上讲，它们指的是不同现实，就是说，稳定和发展实际上是可以分立的。一个共同体至少在一段时间内可以发展而不稳定，也可以稳定而不发展，比如亨廷顿的调查统计表明，那些谋求尽快发展而且事实上也的确比它过去发展要快的国家往往也最不稳定。①但是，对于中国来讲，不仅仅是主观愿望上希望稳定又发展，而且国情也决定了必须把这一希望变成现实，而且是持续的现实，不能有任何的忽略和中断。因此，正是既要稳定又要发展在愿望要求和现实国情上的同一性构成了中国城镇化道路的一大现代化特征，在此基础上才能去探讨城市的发展、农民问题的解决等。正是从这个意义上讲，稳定与发展的结构性关系在中国主要包括两层含义：一是稳定与发展的必须要求本身就是中国城镇化发展的一大特征，也是中国农民问题的现代化特征；二是这一特征是由各种结构性矛盾来决定并得到体现的。

稳定与发展是相辅相成的，如果两者缺乏良性的互动，就可能彼此损害，甚至既不稳定又不发展。然而近几年来，中国的情况恰恰在于，不稳定因素扩增，收入差距拉大。所谓不稳定因素的扩增，一是指不稳定事件的增多（比如上访、少数民族地区的骚乱）；二是指不稳定因素的性质变化，即由原来要求对缺衣少食进行救助转而对各种事情讨要说法。至于收入差距拉大，主要是不同社会群体的收入增幅有升有降。三是指收入增长的幅度达不到预期的要求。现实情况在于，收入差距拉大和不稳定因素扩增是相互关联、相互影响的。造成这种情况的因素很多，解决起来也不是一个短期的工作。至少有三对结构性矛盾是中国城镇化进程中影响稳定与发展的制约因素。endprint

身份与权利的对应性关系。作为转型社会中的重要内容，人的身份的转变和与此转变相适应的权利，是影响社会稳定与发展的重要结构关系。在我国表现尤为突出的是农民身份的转变。现在的情况是，农民身份已经由乡土依附向契约转变，但与此相适应的各种权利却远没有得到落实。众多不稳定的政治、社会因素以及农村发展所碰到的困难，都与这种情况有关，甚至就是这种情况造成的。在人民公社政社合一体制下，农民对国家是一种全面依附的关系：国家保护农民，农民为国家尽义务。改革开放以后，这种体制不存在了，农民以各种承包的方式和国家结成契约关系，并由此要求政治、经济、社会以及文化各个方面与这种契约关系相适应的各种平等权利。这种契约关系权利内容如何、平等程度如何、市场机制完备与否等，都直接影响着农村的稳定与发展。由于存在着城市和农村，所以农民契约身份所要求的主要权利，可以归结为成为与城市人同等的公民。契约身份表明，农民本身已经成为一种职业，所以农民的公民权不应再和城市人的公民权有什么差别。然而，实际情况是，这些差别仍然明显地在就业、教育、社会保障、福利、居住，甚至生产和流通等方面体现出来。由此可见，身份与权利的对应性关系是我国城镇化需要协同解决的一个问题，即是如何保障“人”的权利，使权利不再受限于身份。

城镇化协同发展的要求

权利本位：协调城镇化利益冲突的基本原则。权利本位是社会法治化的基本原则，要求全社会尊重每一个社会个体的利益需求，政府、社会与法律来保障每一个社会个体的实际权利与合理诉求。在城镇化的过程中坚持权利本位的原则，就是明确城镇化进程中的各利益主体的相关权利要求，通过权利保障与诉求、权利与权力之间的相互制约来调动各利益主体参与城镇化建设的积极性，推动城镇化进程的协调发展。

首先，应该保障各利益主体的习惯权利。习惯权利是一种自然权利，是各利益主体在长期的社会实践中形成的并得到了社会各方普遍认可的自发性权利。习惯权利具有正当性与合理性，是社会规则形成的前提，也是社会治理的要求。习惯权利的存在不以人的意志为转移，也不是法律所赋予的，是在社会发展中形成的。因此，尊重与保障每一个利益主体的习惯权利，即是承认各利益主体在城镇化进程中的历史主体地位，是民族文化与社会底蕴的要求。

其次，应该保障各利益主体的道德权利。道德权利是源于契约、习惯及法律所树立起来的个体权利道德观念，是市场机制下个体追求利益最大化的体现。在城镇化的进程中，各利益主体之间相互尊重彼此的道德权利，保证每一个主体能够发挥其最大化的个体行为。同时，还需承认各利益主体之间道德权利的正当性，保证城镇进程利益目标的多元化，提升各利益主体的实际利益，会在一定程度上促进我国现在城镇化理念的改变，即保证城镇化的核心本质是“人”的城镇化，是人的社会福利增加的过程，是人的利益增长的过程。

再次，应该保障各利益主体的法律权利。法律权利是城镇化进程中的各利益主体追求国家法律承认并保护的行为自由，法律权利是各利益主体的核心权利，同时法律权利也是各利益主体合法利益的基础。国家承认并保护各主体的合法利益，就是保护各主体的法律权利；只有获得了法律认可的利益，法律权利才能得以实现。而道德权利、习惯权利是法律权利的渊源，在一定的条件下也可以转化为法律权利。保护各利益主体的法律权利，能够提升城镇化进程中的创新能力，为城镇化进程提供长效的利益增长机制。

第四，应保障各利益主体的政治权利。政治权利是各主体享有的参与国家政治生活、管理国家事务及在政治上表达意见与建议的权利，说到底，政治权利也可以理解是法律权利。城镇化是一个经济化的过程，同时也是一个政治化的过程，在此各利益主体必须能够有表达的自由，能够在城镇化的重大事务上发表见解。实际上，表达见解与意见的自由是一种利益，如关于利益分配问题、资源分配问题等，能够为其他权利的实现提供保障。

最后，应该保障各利益主体的经济权利。经济权利是物质利益的权利，是各利益主体实现其他权利的物质保障，在城镇化的过程中，首要的表现就是各利益主体对经济利益的追逐，这是他们参与城镇化建设的动力。在保障各主体经济权利的过程中，应注重公平与效率的统一，公平与效率互相促进，相辅相成，二者不是对立关系，要注重建立在效率基础上的经济利益的公平。

“以农为本”：协调城镇化利益冲突的关键。“以农为本”是从中国国情出发的结论。我国是一个农业大国，我国经济社会发展的一切问题，都可以归结为“三农”问题，城镇化进程的政策方针的制定应该从“三农”的利益出发。只有解决好“三农”问题，我国的城镇化才能有序健康持续发展。“以农为本”要求我们在城镇化的过程中，要着力以农业发展为根本，一切的方针政策要围绕农业发展而进行，农业发展是协调城镇化利益冲突的关键因素。

在我国，农民是现代化建设不可缺少的群体，是推动城镇化发展的动力，对农民利益的维护与保障是城镇化发展的最根本落脚点。我国新型城镇化的核心是人的城镇化，在城镇化的过程中农业生产的比重在下降，非农业活动在逐渐增加，人口由农村转向城镇，这样一系列的结构性变化，势必会改变农民长期以来的生活及生产方式，对农民的素质、技能及心理提出了新的挑战。在我国新型城镇化的进程中，是农民生产经营方式、收入水平、思想观念、综合素质与城市文明接轨的过程，是城乡差别缩小，逐步走向城乡融合与统筹发展的过程。在转型的过程中，需要提高农民现代科技运用能力、信息技术运用能力、农村生产力、优化农村产业与社会结构、提高人口素质等②。农民是现代化建设不可缺少的群体，农民是推动城镇化发展的动力，对农民利益的维护与保障是城镇发展的最根本落脚点。

城镇化的推进应该坚持以民为本，充分调动农民参与城镇化的积极性，发挥他们的创造力。新型城镇化的最终目的是为了提高农民的收入，造福百姓，满足农民的物质需求与精神需要，推动城乡社会的全面发展，有序推进农业人口转移，实现人的自由与全面发展。在此过程中，依托乡镇企业或中小企业，实现农村人口的职业及居住空间转移，在转移的过程中，需要做到离乡不离土，保证农民在城市与乡村之间自由流动，进一步落实与巩固农村土地承包经营权，放宽农民对农村土地承包权的有偿流转，不能使得农民游离于城乡边缘。从根本上说，提高农民综合素质及谋生技能，使其真正融入城市社会，达到较好地城乡互补。

市场机制：协调城镇化利益冲突的基础机制。城镇化与市场化是紧密联系的，市场机制是推动城镇化发展的动力，市场化程度的高低关系着城镇化发展的进程。同时，城镇化的发展过程就是一个巨大的市场，各种市场要素在不断地流动与聚集。市场机制是一只看不见的手，无形中影响与制约着各种利益主体的选择空间，也制约着市场要素的流向，是主导城镇化的直接推力，对城镇化起着基础性的作用。

市场机制主导下的城镇化是我国城镇化道路的发展方向。良好的市场机制能够促进城镇结构的多元化，可以按照不同的产业布局、人口分布状况、自然资源状况来合理配置城镇化的发展路径；还能够促进城镇空间布局的多元化，城镇位置与环境之间的承载关系，与自然资源的亲和力，市场机制也可以发挥配置作用；市场机制还可以合理引导产业分工，促进城镇化过程中产业多元化发展，防止产业趋同，引导特色产业发展等。

城镇化是一个复杂的经济社会问题，需要政府及时地调控，制定相关的政策与法律，注重区域间的协调与平衡。政府的调控体现在政策与法律的制定上，也体现在布局、利益冲突的协调上，不是体现在运用行政权力的强制上，政府可以运用市场机制来发挥“公共产品”供给制度，将宏观调控置于市场机制之下，政府更多是扮演协调人的角色，不是主导者的地位。

（作者单位：烟台大学文经学院）

【注释】

①[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社，2008年，第119页。

②曹新：“农民变市民：新型城镇化的核心”，《理论学习》，2013年第9期，第15页。

责编/张蕾endprint