社会化养老服务体系的构建

袁小波

【摘要】在人口老龄化加速的背景下，我国开始探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系。对此，应在福利转型、积极老龄化和家庭需求视角的理念指导下，从强化政府角色和职能，丰富服务内容和创新服务方式，加大基础设施建设，完善人才培养机制等方面进一步建设和完善社会化养老服务体系。

【关键词】社会养老服务 居家养老 老年福利

【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

截至2012年底，我国老年人口数量已达到1.94亿，占总人口的14.3%。与人口老龄化快速增长相伴而来的，则是数以千万计的失能、半失能老人带来长期照护需求的急剧增长。然而，我国传统的家庭养老模式在独生子女浪潮的冲击下不断趋于弱化，社会流动性的增强、竞争压力的加大、代际间情感纽带的松弛更加削弱了养儿防老的传统观念。因此，探索多样化的养老模式，加快构建符合我国国情的社会化养老服务体系，成为应对人口老龄化和养老问题的必然选择。

社会化养老服务体系的源起和内涵

随着我国进入现代工业社会，人口预期寿命不断延长，慢性病患病率不断增加，这导致失能老人和高龄、空巢老人数量急剧攀升。同时，随着家庭规模的缩小，代际交往频率和范围相对缩小，对老年人的长期照料、医疗保健、精神慰藉等需求的满足已远远超出了传统家庭养老的能力，因而寻求社会组织和机构的帮助就成为自然的社会发展趋势。可以说，我国社会化养老事业发端于农村五保老人和城市三无老人的机构供养服务①。1997年民政部制定《农村敬老院管理暂行办法》，明确规定了敬老院的办院方针、原则和形式，使敬老院工作走上法制化轨道，之后又相继出台一系列规范社会福利机构的规章制度，为我国机构养老服务初步打造出一个相对规范化的法制管理体系。

随着20世纪90年代后人口老龄化的加剧，社区服务开始得到初步的发展。民政部于2001年起在全国范围内发起“星光计划”这一老年社会福利项目，计划在3年内，由政府和社会力量共同筹资100亿元以上用于资助城市社区老年社会福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，使得老年人能够在自己居住的社区内实现基本生活有保障，家庭困难有帮助，看病保健有服务，娱乐体育有场所，活动健身有设施，不断提高老年人的生活质量。可以说，这一福利制度的出台开创了社区养老服务的先河，并在服务主体、筹资渠道、服务方式、组织方式上打破了传统的政府主导下的福利一元性，积极吸纳社会力量参与共建养老服务平台，并探索出了基层老年组织自我管理、市场化运作等新型运作模式。

2006年，国务院转发《关于加快发展养老服务业意见》，指出“养老服务业就是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”，提倡发展“以居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为补充”的社会服务体系，并鼓励“以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”。此后，北京、上海、江苏等许多省市都开展了各具特色的居家养老服务的试点工作。2011年，国务院下发《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，进一步将社会养老服务体系的内涵界定为以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，面向老年人的补缺和普惠需求提供全方位服务网络和一系列配套制度，从而为大力开展社会养老服务体系建设奠定了制度基础。这一概念的定位充分反映了我国社会化养老服务发展的现实需求：在家庭养老功能弱化的情况下，以社区服务为依托的居家养老由于符合我国老年人的养老意愿和习惯，成为老年人首选和不可替代的养老方式；而当老年人完全丧失自理能力或缺乏居家养老服务条件时，机构养老则提供了另一种选择，养老机构的服务资源也可为社区所共享。

同时，随着社会经济文化的发展，老年人的养老需求逐渐呈多元化发展趋势，除了经济、照料、医疗保健等基本需求之外，也增添了精神慰藉、文体教育和社会参与等自我发展性需求；在服务方式和性质上也需要政府提供的基本服务和市场提供的选择性服务相结合，充分吸收社会力量投入养老服务领域。因此，社会化养老服务体系建设应面向老年人的多元需求，居家养老、社区服务、机构养老相互补充和强化整合，基本服务与选择性服务相结合，形成“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作”的社会化养老服务体系。

构建社会化养老服务体系的理论基础

社会化养老服务作为一种老年福利制度，是国家为了满足老年人的经济支持、起居照料和日常护理、医疗保健、精神文化、社会参与等特殊的生活需求，保障并提高老年人生活水平而采取的养老政策措施和提供的养老设施服务。这一福利制度较新中国成立之初的老年福利制度已有了根本性的突破，即开始了由补缺向普惠的转变：将服务对象由特殊老年人转向全体老年人乃至老年家庭；在服务项目和产品的供给上，不仅要满足老年人的基本生活需求和保障基本生活水平，还要兼顾其发展性需求和改善生活水平，满足老年人不同层次的多样化需求。这一转变的背后是社会经济的快速发展和老年人口问题的凸显，补缺型老年社会福利制度不仅与社会福利的公共性背道而驰，也无法体现公民的权利，更无法解决越来越庞大的老年群体的养老问题。因此，建立普惠型社会养老服务体系是解决社会养老服务的供需矛盾、提升家庭养老能力、实现养老服务可持续发展乃至构建社会主义和谐社会的需要。

社会化养老服务应着眼于老年人的多元化养老需求，但由于老年人存在着极大的群体差异，因而在以需求为导向的社会化养老服务体系中，应对老年人的服务需求做进一步的细分。对于高龄、城市三无、农村低保和城乡残疾老年人等特殊老年人群来说，应以提供包括经济支持、医护服务等基本服务为主；而对于低龄、经济条件较好、能够自理的老年人来说，精神文化和社会参与需求可能更为突出，因而应关注其发展性需求以及提供选择性服务；由于老年人身体机能的退化，工具性服务依然为绝大多数老年人的首要需求，但农村老年人除了生活照料等工具性需求外，农活帮助需求等也应受到关注。因此，基于养老服务需求的群体性差异，社会化养老服务体系在服务内容、服务方式、提供主体等方面也需做出相应的差异化制度设计。endprint

社会化养老服务体系的核心功能和本质是为老年人提供有质量的养老服务，而这一核心功能背后则应以“积极老龄化”为指导理念。“积极老龄化”即保障老年人的躯体、心理和社会功能保持良好状态，从而提高健康预期寿命，将对社会的贡献和高质量的生活延伸到晚年，其核心是健康、参与和保障。从这一视角出发制定出的政策，将力求发展老人的独立潜能，同时也要对那些有需要的老人提供足够的保护与照顾，使老年人获得有保障、有尊严的晚年生活。可以说，“积极老龄化”将养老政策从需求视角转向权利视角，以承认老年人的权利为出发点，将保障老年人基本生活和促进其发展的各种福利服务视为老年人的应有权利。同时，要最大限度地延长老年人健康预期寿命，延缓老年人入住养老机构的时间并积极促进老年人的社会参与。

因此，我国开展社会化养老服务的终极目标应是发挥整个社会成员之间的互助互动，使老年人不离开家庭、不脱离社会，继续生活在社会大家庭中，享有健康、充满尊严和价值的晚年生活。在这一理念指导下，社会化养老服务体系应明确社区居家养老服务的主导性地位，促进社区养老服务和机构养老服务之间的功能互补与资源整合，并在服务提供者、资金筹集渠道、运作方式、监督保障等方面加强社会力量的参与，为市场化运作提供有效的制度保障，从而使得社会化养老服务体系建设真正成为一项全民工程和社会事业。

我国的社会化养老服务体系在某种程度上可以被视为因家庭养老功能的弱化而出现的一种补偿性服务政策，其重要目标之一即是弥补家庭养老功能的缺失。然而，家庭养老在我国依然有着深厚的文化根基和普遍需求，家庭依然是大多数老年人最理想的养老场所，家庭成员也是老年人的首选照料者。2000年城乡一次性抽样调查显示，我国90.8%的老年人主要依靠配偶及子女提供日常照料，农村地区的这一比例高达97.3%。因此，社会化养老服务体系的出现对于家庭养老的作用不仅在于弥补，更需要融入养老服务的家庭视角，以老年人家庭的整体需求为服务出发点，拓展养老服务体系的家庭支持功能。2011年国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中就明确提出，将“老年家庭建设”作为“十二五”期间老龄事业的主要任务之一，强调要完善家庭养老的支持政策。对此，家庭养老支持服务应被纳入社会化养老服务体系，从教育培训、住房改造、家庭津贴、税收减免等方面提升家庭内在养老资源和能力，保障家庭更好地发挥养老功能。

构建社会化养老服务体系的政策思考

构建社会化养老服务体系应坚持“政府引导、政策扶持、社会参与、市场推动”的原则，努力实现投资主体多元化，服务层次多样化，服务提供社会化，服务队伍专业化，服务规范标准化，形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，打造“政府主导、社会参与、全民关怀”的服务体系。

第一，明确政府在社会化养老服务体系建设中的角色定位，履行政府在完善政策法规、提供财政支持、强化科学管理等责任②。完善的政策法规是社会化养老服务体系得以良性发展的制度保障，尽管国务院已下发“十二五”期间的社会养老服务体系建设规划，厘清了社会养老服务体系的构架和目标任务，但在服务的供给、管理、筹资、规范标准和评估等具体方面缺乏可操作性，相关法律法规也极不完善，只有完善立法并制定相关配套政策，才能真正使社会养老服务得到真正落实。在财政支持方面，应加大资金投入，建立动态管理保障的长效机制，采用政府购买或政府补贴等多种方式对社会养老服务事业给予支持。此外，政府应加强科学管理，完善社会化养老服务事业的组织管理和运作机制，实现服务参与主体的多元整合，不断创新管理运作模式。在管理方面，要进一步协调和整合老龄事业相关政府部门职能，促进区县、街道/乡镇、社区/村三级服务组织联动；建立完善分类管理制度，落实服务内容的分类管理和养老机构的分类扶持政策。同时，要积极吸收社会力量的参与，落实和完善公建民营、民办公助、政府购买等养老服务主要运行模式，最终形成“政府主导、社会参与、市场调配”的多元运行机制。

第二，丰富养老服务内容和创新养老服务方式。居家养老、社区养老、机构养老作为社会化养老服务体系的三大模块，面向不同服务对象及需求提供基本性服务和选择性服务，然而，这三种模式缺乏必要的整合，使得养老服务资源难以得到充分利用。尽管居家养老和社区养老因符合老年人的心理而成为老年人最青睐的养老方式，但当前的社区居家养老服务在资源供给上仍是力不从心，一些城市的居家养老服务仅仅限于家务帮助、订餐送餐和基本照料等服务，而老年人需要的医疗护理、康复保健等需求则难以得到相应满足③。而这些医疗护理等服务则正是机构养老的优势所在，因而探索实现机构和社区的资源共享，能够打破资源闲置和短缺并存的局面。同时，应针对老年人的需求在服务项目和方式上有层次、有重点的推进，重点发展和探索各种形式的城乡日间照料和托老所服务；在农村则应加强日间照料和托养服务，积极探索互助养老模式；推进养老机构的结构优化，加大护理型养老院、老年痴呆症患者的安养院等特殊需求养老机构的建设力度；探索包括“虚拟养老院”、老年宜居社区在内的社会养老服务新模式，促进养老资源和服务的集约化、专业化和人性化。

第三，加大养老基础设施建设，巩固社会养老的支持保障系统。目前，我国社会化养老服务的基础设施建设较为滞后，在养老机构、居家养老服务、无障碍设施等方面依然存在严重的供需矛盾。就养老机构床位来说，截止2003年年底，我国目前各类老年福利机构床位数仅为473.6万张，占老年人口总数的2.34%④，远低于发达国家5%～7%的水平；而居家养老服务也只在一些大中城市和经济较发达的地区得以试点开展，远远难以满足大多数老年人的服务需求。因此，应以养老服务基础设施改造和建设先行，重点加强社区居家养老服务设施和护理型等特殊养老机构的建设力度，同时加强老年福利设施乃至整个社会环境的无障碍改造，打造老年宜居社区，为老年人打造一个安全、舒适、充满尊重和关怀的生活环境。

第四，加强各层次养老服务人才培养，落实人才保障机制。在当前社会养老服务体系建设的起步阶段，养老服务人员在数量、结构和服务质量上都有待提升，很多地方的服务人员都由“4050”人员、外来务工人员构成，人才的缺失成为社会养老服务发展的一个瓶颈。对此，需建立制度化的养老服务人员招募和培训机制，充分利用大专院校、老年福利机构的教育资源或新建养老服务人员培训机构，加强职业道德、专业技术知识的培训；优化养老服务人员层次结构，在养老机构、社区居家养老服务和养老服务管理领域加大专业社会工作人才比重，将社会工作“自助助人”的价值理念以及专业技巧引入社会养老服务领域；充分利用志愿者队伍的力量参与到社会养老服务事业中，加强舆论宣传，营造养老问题“全民关注、人人有责”的社会氛围，动员社会力量参与社会养老服务，促进志愿者服务的制度化和常规化。

结语

总之，在人口老龄化加速发展以及家庭养老功能不断弱化的背景下，我国开始探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系，面向老年人及其家庭的多元需求提供补缺性和普惠性相结合的社会服务。对此，应在福利转型、积极老龄化和家庭需求视角的理念指导下，从强化政府角色和职能，丰富服务内容和创新服务方式，加大基础设施建设，完善人才培养机制等方面进一步建设和完善社会化养老服务体系。

（作者单位：天津师范大学政治与行政学院；本文系天津师范大学博士基金项目的研究成果之一，项目编号：52WW1225）

【注释】

①董红亚：“我国社会养老服务体系的解析和重构”，《社会科学》，2012年第3期，第70页。

②周湘莲：“居家养老服务中的政府责任”，《学海》，2011年第6期，第98页。

③孙宏伟，孙睿：“我国社会养老服务体系建设的政策选择”，《东北大学学报》，2013年第4期，第400页。

④“中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报”，国家统计局门户网站，2014年2月。

责编/丰家卫（实习）endprint