中国式分权对环境污染影响效应研究——基于地方政府竞争的视角

谢乔昕

（1．上海理工大学管理学院，上海 200093；2．浙江工业大学之江学院商学院，杭州 310024）

中国式分权对环境污染影响效应研究
——基于地方政府竞争的视角

谢乔昕1，2

（1．上海理工大学管理学院，上海 200093；2．浙江工业大学之江学院商学院，杭州 310024）

文章从理论与实证两方面探讨了中国财政分权对环境污染水平的影响。理论分析结果表明，在中国式分权制度框架下，经济增长在地方官员晋升竞争中的重要作用以及经济增长与环境保护目标间矛盾冲突会对地方政府治理环境污染的行为动机产生削弱作用。文章基于全国1998－2012年省际面板数据，实证检验结果支持了理论预期，即中国式财政分权对环境污染具有显著的正向影响。在此基础上，尝试性地提出政策建议。

晋升竞争；财政分权；环境污染

一、问题的提出

环境作为一种具有显著外部性的公共物品，政府在其中扮演着不可或缺的角色。理论上，财政分权旨在利用地方政府在信息资源上的优势更好地提供公共物品，其实际作用效果却因地区、国家而异。Kunce等［1］发现，中央政府对地方政府放权会对环境产生“竞次效应”，促使地方政府为吸引外部资本流入而放松环境监管标准，从而导致环境质量的下降。财政分权与政治集权构成具有中国特色的政府治理模式，在这样的模式下，地方政府官员为谋求职位晋升围绕政绩考核指标展开竞争，而长期以来基于经济增长的政绩考核体制导致地方政府较低的治理环境污染偏好，加之目前省级环境监管部门隶属于地方政府，使得地方政府通过降低环境门槛吸引资本以谋求经济增长成为可能。中国的环境问题是由粗放式经济发展模式所导致，而这种发展模式根源于“中国式分权”下的政府行为［2］。关于中国式分权与环境污染的研究目前并不多见，李猛［3］认为财政分权使地方政府治理环境的前提条件由最初的“GDP和环境治理”发展为“GDP、财税收入与环境治理”，而目前我国实际人均地方财政能力较低是造成财政分权与环境污染呈正相关关系的原因所在；叶倩瑜［4］研究表明财政分权度与环境污染呈倒U型关系；张克中等［5］研究发现财政分权与人均碳排放量呈显著正相关，认为财政分权对政府行为激励的影响是财政分权促进碳排放量增加的根本原因。马旭东［6］认为收入分配差距的扩大会对政府环境投资效果构成削减作用，考虑到财政分权对收入分配差距的影响，这一研究侧面印证了财政分权对于环境污染的间接作用。

二、理论模型

假设存在受同一中央政府领导的两个地区i与j。将地方官员的行为主要划分为两类：第一，追求政绩提升的行为；第二，追求私人利益的行为。出于分析需要，将追求政绩提升的行为简化为追求辖区经济增长与追求辖区环境保护两类行为。在此基础上，构建地方官员的效用函数。假设地方官员的行为激励由政治激励与私人利益构成，令政治激励（记作ω）与私人利益（记作c）。由于中央政府对地方政府官员采取相对绩效考核的方式，设pi为官员i的政绩表现，官员i的政治激励可表示为（1）式：

将地方政府全部财政资源设为1，其中ei（0≤ei≤1）为官员i投入到经济增长中的财政资源，其余财政资源（1－ei）投入到辖区环境保护。将投入到经济增长中的财政资源政绩产出系数记作y，投入到环境保护中的财政资源政绩产出系数记作t，由于环境保护与经济增长之间存在一定冲突，追求环境保护所引致的产业结构调整会对短期经济增长构成一定损害，令追求环境保护对于经济增长所产生的损害为l。另外，将地方官员的私利产出系数记作ζ，为简化分析，假设私利产出仅与投入到环境保护中的财政资源有关，环境保护对官员私利产出的影响一方面源于降低了重污染行业谋求政府庇护进行寻租活动的可能性，另一方面来自于降低重污染行业在经济体系中比重所损失的额外财税收入产出能力，因此在私利产出中地方官员投入到环境保护中的财政资源（1－ei）是地方官员效用函数的减函数。

假定不同地区地方官员均为同质人，即不同目标在不同地区地方官员目标函数中权重相同，设π1、π2分别为政治激励与私人利益在官员目标中的权重，μ1、μ2分别为经济增长与环境保护在政绩考核中所占权重，由于长期以来经济增长指标在政绩考核体系中的主导地位，可以得到μ1＞μ2。

据此，将地方官员i的效用函数表示为：

假设官员i与官员j彼此了解对方的效用函数，并在考虑对方的策略行为的基础上形成自己的反应函数：

经简化可得纳什均衡解（e*i、e*j）有：

根据式（4）可以得到命题1：若yi＞yj，li＞lj，ti＝tj，t＞l，可以得到ei＞ej。

证明如下：将（a）式减去（b）式可以得到：

命题1的经济含义在于：当不同地区投入到经济增长中的财政资源政绩产出系数与环境保护对经济增长所产生的损害存在差异时，具有较高财政资源政绩产出系数且环境保护对经济增长产生损害较大地区的地方官员往往倾向于将更多财政资源ei分配到经济增长而非环境保护中。

命题1刻画了中国式分权下地方官员在面临经济增长与环境保护两难选择时的行为方式。晋升激励作为官员主要行为激励，在高度集中的政治管理体制下，如何实现任期内政绩最大化并借以谋求职位晋升成为地方官员主要的行为导向。由于不同地区间经济发展水平、产业结构等具有显著地差异，将经济增长作为政绩考核指标无疑具有很大的噪声性［7］。财政支出的政绩产出系数一方面受地区经济增长对政府投资依赖程度的影响，另一方面与地区经济增长对官员职位晋升的促进作用大小有关。地区经济增长对政府投资的依赖程度可以通过财政支出占地区GDP比重判断，该比重越高说明财政支出对于政绩产出的作用越大；地区经济增长对官员职位晋升的促进作用则主要取决于地区初始经济发展水平。发达地区经济增长往往容易被归因于良好的经济发展基础而非地方官员能力，而落后地区经济增长往往受制于经济发展基础而无力与其他地区相比较。因此，经济发展水平处于中游水平地区的地方官员追求经济增长对其职位晋升的促进作用较其他地区大。环境保护对经济增长产生的损害l主要依赖于地区产业结构禀赋，如果重污染行业在地区产业结构中占据较大比重，以减少环境污染为导向的产业结构调整势必会对短期经济增长构成负面影响，政绩考核中对经济增长的强调以及晋升竞争的时效性使地方政府官员往往不愿意因减少污染牺牲任期内经济增长，从而削弱了地方政府减少地区污染的行为动机。接下来，本文使用相关实证数据对命题1进行检验。

三、实证研究

（一）研究模型及数据来源

其中α代表各个变量的系数，t代表年份，i代表样本省份，Poll代表环境污染，环境污染常常以一个或几个独立指标表示，为综合反映环境污染水平，本文采用环境污染指数度量地区环境污染，环境污染指数利用地区“三废排放”数据通过杨万平等［8］计算环境污染所使用的熵值法计算得到；PD代表财政分权，财政分权可以从财政收入分权与支出分权两方面反映，由于本文主要强调地方政府在配置财政支出资源上的选择行为，故使用各省预算内外财政支出之和与中央预算内财政支出之比度量；FS代表财政支出规模，使用财政支出占地区GDP比重表示，该变量作为地区经济增长对政府投资依赖程度的替代变量；EIS代表产业结构禀赋，以环境污染指数与GDP比值的滞后项测度，该指标值越大说明重污染行业在经济体系中所占比重越高，地方政府减少环境污染对经济增长的负向影响越大；EL代表经济发展水平，为反映经济发展水平处于中游省份与其他省份在减少环境污染行为方面的差异，使用各省人均GDP与全国人均GDP之比－1的绝对值衡量，根据理论

根据理论模型分析和本文研究目的，本文建立如下实证研究模型：模型讨论结果，该指标值越低意味着官员追求经济增长动机越强，环境污染越不容易受到遏制；Pop与IS作为控制变量被引入模型中，其中Pop代表人口密度，利用各省年底总人口数除以省份面积得到；IS代表产业结构指标，利用第二产业GDP占全省GDP比例反映。为了消除异方差的影响，各变量均取了对数。

数据来源于《中国统计年鉴》，样本为1998－2012年，其中西藏、海南因数据缺失而剔除，重庆市并入四川省。

表1 回归结果

（二）实证结果分析

本文采用面板数据模型分析晋升激励、财政分权与环境污染之间的关系。根据F检验与Hausman检验结果，本文选择固定效应模型进行回归，检验结果如表1所示。模型调整拟合优度接近0．7，说明模型拟合较好，根据DW值判断模型不存在自相关问题。

根据模型回归结果，可以得到以下几点结论：

（1）财政分权对环境污染水平的影响系数显著为正。与传统财政分权不同，中国式分权由于高度集中的政治体制使得“自上而下”的职位晋升成为了地方官员主要行为激励，地方政府间以政绩考核为导向开展晋升竞争是地方政府主要行为方式。长期以来在政绩考核中对经济增长的强调，使得地方政府在大多数时候追求经济增长较环境保护更有利于政绩的提升，加之地方政府在环境保护方面的政绩可以通过环保设备投资额等多个方面反映，进一步削弱了环境污染水平在晋升竞争中的重要性。财政分权赋予地方政府支配财政资源的权限，财政分权程度越高，地方政府倾向于将更多财政资源配置在经济增长而非环境污染上。

（2）财政支出结构对环境污染水平的影响系数显著为正，这意味着经济增长对政府投资依赖程度较高的地区往往环境污染程度更高。对于地区经济增长对政府投资依赖程度较高的地区而言，地方政府配置在经济增长上的财政资源多寡对地区经济增长具有重要影响，即在这些地区，理论模型中的财政资源政绩产出系数往往较大。经济增长对政府投资较高的依赖度会使地方政府减少财政资源在政府投资方面配置比例行为拖累地区经济增长的可能性增加，从而限制了地方政府配置在环境保护方面的财政资源比例。

（3）产业结构禀赋对环境污染的影响系数显著为正。这与理论模型的预期相符，产业结构禀赋指标值越高意味着高污染行业在地区经济体系中所占比重越高，地方政府为减少环境污染调整产业结构对地区短期经济增长的负向影响就会越大。

（4）经济发展水平对环境污染的影响系数显著为负。根据经济发展水平变量指标的计算公式，该指标值越低说明该地区经济发展水平越接近于全国平均水平，该变量影响系数说明经济发展水平越接近于中游的地区环境污染水平越高。结合理论分析，经济发展水平处于中游地区地方政府追求经济增长对其职位晋升的促进作用较其他地区更为显著，因此这些地区地方政府往往更倾向于为追求经济增长而牺牲环境保护。

（5）人口密度对环境污染的影响系数显著为正。人口密度越高，人类活动越频繁，环境污染水平越高。

（6）第二产业在经济中所占比重对于环境污染的影响系数显著为正。与其他产业相比，第二产业的环境污染较高，因此第二产业在经济体系中所占比重越大，环境污染水平越高。

四、结论与启示

本文从理论和实证两方面表明，财政分权程度的提高对环境污染水平具有显著消极影响。在以GDP为导向的政绩考核体系下，经济发展水平中游地区的地方政府，为谋求职位晋升缺乏牺牲短期经济增长降低地区环境污染水平的行为尤为明显。

上述发现为完善财政分权体制、改善环境污染状况提供了有益的启示，与之相对应的政策性含义在于：

1．政绩考核体系的局限性所引发的激励扭曲效应是地方政府重视经济增长而忽视环境保护的根源所在。由于地区间在经济发展基础、产业结构禀赋等方面存在较大的差异，提高政绩考核体系灵活度，根据经济发展水平对省份进行归类，在各项政绩指标权重的设计上因地区类型而异应是未来政绩考核改革的题中之义，同时引入一票否决机制、设置环境污染上限，也能够在一定程度上提高地方政府对环境污染的重视程度。

2．地方政府治理环境污染过程中会对短期经济增长产生一定不利影响，同时高污染行业往往是地区财税产出大户，这些因素使得地方政府降低环境污染水平的努力往往会造成财税方面的损失，从而影响到其他政绩方面的表现。因此，中央政府在安排财政转移支付时充分考虑地区环境污染变动趋势，针对环境污染水平降低地区提供适当财政转移支付资金也能够提高地方政府降低环境污染，改善环境质量的有效措施。

［1］MITCH K，JASON S．Destructive Inter－jurisdictional Competition：Firm，Capital，and Labor Mobility in A Model of Direct Emission Control［J］．Ecological Economics，2007，60（3）：543－549．

［2］蔡昉，都阳，美艳．经济发展方式转变与节能减排内在动力［J］．经济研究，2008（6）：4－11．

［3］李猛．财政分权与环境污染——对环境库兹涅茨假说的修正［J］．经济评论，2009（5）：54－59．

［4］叶倩瑜，唐文熙．财政分权体制下的环境治理研究［J］．财经政法资讯，2010（3）：37－41．

［5］张克中，王娟，崔小勇．财政分权与环境污染：碳排放的视角［J］．中国工业经济，2011（10）：65－75．

［6］马旭东．中国收入分配差距引致环境问题的实证研究［J］．税务与经济，2012（3）：31－34．

［7］涂人猛．区域竞争中的地方政府行为及其规范［J］．当代经济研究，2004（7）：32－40．

［8］杨万平，袁晓玲．对外贸易、FDI对环境污染的影响分析——基于中国时间序列的脉冲响应函数分析：1982－2006［J］．世界经济研究，2008（12）：62－68．

Effects of Chinese Fiscal Decentralization on Environmental Pollution——from Perspective of Local Government Competition

XIE Qiao-xin1，2
（1．School of Business，Shanghai University of Science and Technology，Shanghai200093，China；2．School of Business，Zhijiang College of Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310024，China）

This paper explores theoretically and empirically the effects of Chinese fiscal decentralization on environmental pollution．The theoretical analysis shows that under the current fiscal decentralization system，the importance of economic growth in local government official competition and the confliction between economic growth and environmental pollution control weaken the local governments’motives to control environmental pollution．And the empirical results based on 1998－2012 China provincial panel data support the theoretical expectation，i．e．，Chinese fiscal decentralization has a significant positive influence on environmental pollution．Based on the above findings，some policy proposals are provided．

political competition；fiscal decentralization；environmental pollution

F812．2

A

1008－2670（2014） 06－0072－05

（责任编辑 时明芝）

2014－05－22

浙江省社科联研究课题“FDI流入对浙江省民营企业融资约束的影响研究”（2013Z57）；浙江省教育厅科研基金项目“政治关联对浙江民营企业融资约束的影响机制研究”（Y201328459）。

谢乔昕，男，山东临沂人，上海理工大学管理学院博士生，浙江工业大学之江学院商学院讲师，研究方向：财政分权理论与实践。