农村基层群众自治存在的问题及对策

张时春

摘要：农村基层群众自治制度是发展社会主义民主政治的基础性工程。农村基层群众自治在三十多年的实践中取得了巨大成绩，但也存在着农民民主意识淡薄、基层干部服务意识不强、组织机制不科学、运行机制不健全等制度问题和现实困难，为此必须从严格选举、理顺关系、健全机制等方面完善农村基层自治制度，使农村基层自治制度发挥出应用的功效。

关键词：农村基层群众自治 问题 对策

1 我国农村基层群众自治的发展轨迹

改革开放后我国农村的基层群众自治经过了三个阶段：

一是发端阶段，20世纪70年代末80年代初随着“包产到户”导致公社体制的松动，公社层面的行政性力量不断上收、撤出，在这种情况下，自我管理、自我服务的乡村自治传统再次被激活，有些农村出现了农民自发的“草根民主自治运动”；二是有法可依阶段，1990年9月，国家民政部发出通知，要求在全国农村开展村民自治示范活动，选择工作基础比较好的村委会进行试点，通过典型示范，逐步推广。1998年11月，全国人大常委会正式颁布了《村民委员会组织法》，结束了长达十年的试行，村民自治进入了快车道。三是顶层政治制度阶段，2007年党的十七大首次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴，与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治自治制度一起构成中国特色社会主义的民主政治制度。根据新形势的发展，2010年全国人大常委会对《村委会组织法》进行重新修订。

2 农村基层群众自治存在的问题

基层群众自治存在的问题主要表现在以下方面：

2.1 村民民主意识淡薄。村民是基层群众自治的主体和直接参与者，他们的主体意识和自治能力直接关系到基层民主政治的实效，然而在现实的基层民主进程中，由于：农民文化水平不高特别是大量文化程度相对较高的劳动力向城市的流转；受传统观念影响较深，认为自治是村委会和村干部的事，与己无关；法律和政策的宣传不够及时和到位，农村熟人社会人情观念的浓厚；个别村委会、村干部工作中的专制和对群众利益的漠视、侵害等；多种因素的叠加造成了群众对自治的漠视和冷淡，这种状况一方面使得村干部的工作得不到群众的支持和响应，有时甚至很难开展，另一方面又使得村干部的行为不能得到有效监督和激励，二者相互影响导致现实层面的村委会的自治功能不能正常发挥。

2.2 村干部服务意识不强。主要表现在一些村干部对基层群众自治的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”认识不清、定位不准，偏离民主内核，官本位意识较浓，把自治当成管理，把服务当成服从，对农民关心的焦点不清楚，民主法治意识淡薄，许多村里的重大事情和一些涉及村民切身利益的事情，没有经村民的讨论决策，工作作风武断甚至独断专行，造成了干群关系紧张，即使有些事情对广大村民是有益的，但村民群众不理解，贯彻起来很困难，造成许多工作流产，甚至引发群众上访，据民政部信访办公室统计，有关村民自治方面的来信最突出，已跃居上访数字第二位。

2.3 乡、镇政府与自治组织的角色冲突。尽管《村委会组织法》规定村委会是群众性自治组织，对法律规定的自治事项享有自治权，乡镇政府对村委会工作进行指导、支持和帮助。然而在实践中乡镇政府却将指导关系转变为领导关系，一方面乡、镇政府过分干预村委会的选举与自治工作，另一方面将大量行政事务交给村委会，“上面千条线，下面一根针”，使得村委会演化为政府的行政末梢，行政行为取代了自治行为。对这种状况乡镇政府和村委会双方不但不警醒，反而“习惯成自然”甚至乐见其成：乡镇政府能保证政令畅通和行政事务的完成，而村委会能得到经费资金上的扶持和行政上的支持，在自治中出现问题和矛盾时能寻求庇护、开脱责任。这种状况的出现虽然对基层政府和村委会是“双赢”，但它却挤压了村民的自治空间，打击了村民自治的积极性，影响了自治的健康发展。

2.4 村委会与党支部关系的不和谐。在农村基层组织中通常配备村委会和农村党支部委员会两套班子，在绝大部分情况下两套班子的人员配备相互交叉和重合，在自治的实践活动中，二者能在政策和法律的规范下相互配合和协作开展活动，党支部发挥领导核心作用而村委会在自治权限内开展自治活动，但有时双方也会围绕本村的人权、财权、物权和事权等村级公共权力和公共事务的开展发生矛盾，这种矛盾的产生既有个人的工作思路、性格和方式方法等主观问题，也有双方工作机制不畅等客观问题，但二者矛盾的存在客观上削弱了两套班子在自治过程的合力，对村民参与自治产生了负面影响，必须予以正视和解决。

2.5 农村基层群众自治工作机制不健全。如缺乏对村委会选举的严格规范，近年来一些地方屡屡出现村委会称霸一方，以及村委会选举失序，舞弊贿选时有发生；《村委会组织法》虽然规定了应该设立“村务监督机构”，并强调“须对村民会议和村民代表大会负责并报告工作”，但对其具体职责却只有“负责村民民主理财和村务公开等制度的落实”这一笼统的规定，对于其如何监督也只是“列席村委会会议”这一简单的规定（第三十二条）。在权力救济上，目前我国民诉法、刑诉法、行诉法和行政复议法只侧重公民的财产权和人身权的保护，村民自治权利不在其调节范围之内，而村委会组织法仅仅把村民自治权利的保障机制界定在群众举报，县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。村委会成员除被罢免、被要求辞职及责令改正之外，无其他法律责任形式；村委会成员经济审计也缺乏相应的责任机制；当村民向法院申请撤销村委会的决议时，新法也只是笼统地规定了“责任人依法承担法律责任”。此外，对乡镇政府干预了村民自治事务，也只要求责令改正即可，没有明确的法律责任规定。

3 完善农村基层群众自治的对策

3.1 提高群众民主自治意识，积极主动参与是培养基层群众自治的动力。

没有群众参与的基层群众自治是无源之水，无本之木，在实践过程中，我们不能责怪群众的民主意识不高、参与意愿不强，而应主动提高群众民主自治意识，从吸引群众参与、体现群众利益、反映群众要求、凝聚群众意志、解决群众困难、提高群众素质等方面着手。一要扩大宣传，通过广播、电视、宣传单、会议等形式将村民自治的意义、村民的权利、参与民主选举、民主管理和监督的途径和方法、国家对农民的扶持和优惠政策等宣传给他们听，让他们知道和了解参与基层群众自治活动不仅对国家的政治建设具有重要意义，而且对维护自身的权利和利益具有不可替代的重要作用，从而使群众增强当家作主的意识；二要加强教育培养，对积极参与群众自治的个体成员给予鼓励和表彰，对破坏基层群众自治的人和事进行批评和帮扶，形成良好的舆论氛围；三要建立制度，搭建平台，提供群众依法参与管理自治事务的多种途径和方式，让群众的意愿和建议有一个通畅的表达途径和管道，对群众的正确的意见和建议予以采纳，对于不正确的意见和建议予以及时的回复和说明，对于不属村民自治的事项帮助他们向有关部门反映，帮助他们履行权利，只有站在群众角度去决策和思考问题，才能赢得民心吸引他们参与；四要从身边事、群众关心的事务入手，尤其要加强对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的贯彻和落实，树立村民大会和代表会议的权威，通过一些实实在在的成果让群众相信并尊崇基层自治。

3.2 公开公正选举、选贤任能是实现基层群众自治的前提。

村委会是农村基层自治的载体和平台，村委会成员的道德品质和工作能力是能否有效实现村民自治的核心因素，选举具有公信力的村委会成员具有重要意义。在目前的法律制度下，选举村委会组成人员应严格遵循公开公正原则，选举人、候选人、选举委员会成员、代投票人的信息应以书面形式公开，选举采用差额选举办法，在保证秘密填写选票、无记名投票的前提下，选举结果应当场公布，选举采用“双过半”原则，即选举村民委员会须有登记参加选举的村民过半数投票，选举方才有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选；村委会成员由村民直接选举产生，上级政府、驻本村的企业、事业单位和群众组织可以派代表列席选举会议，但不得指定、委派或者撤换村民委员会成员；为了保证选举的公正性，笔者认为除了设立村民选举委员会主持选举之外，法律还应规定设立选举监督委员会，两个委员会（选举委员会、监督委员会）成员由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议在非提名候选人及其近亲属的村民中推选产生，由于选举村委会成员是村民自治的重大事项，法律应明确规定选举必须召开村民会议。

3.3 理顺“两委”以及村委会和政府之间的关系，权责分明是实现基层群众自治的基础。

农村村委会和农村党支部委员会是农村的两个重要机构，二者之间的和谐是村民自治功能正常发挥的重要保障，虽然《村民委员会组织法》几经修改对农村群众自治权的范围、具体事项以及村民会议、村民代表会议、村委会、村党支部、乡镇政府的权限进行了划分，但其并不明确，含义模糊，尤其是村委会和村党支部委员会这两个农村最重要的组织机构之间的权限和运行的规定界定不清，由此导致在实践中二者相互矛盾和冲突。根据《村委会组织法》和《中国共产党章程》的规定，中国共产党在农村的基层组织，负有支持和保障（保证）村民开展自治活动、直接行使民主权利的责任，但二者同时又规定“村党组织发挥领导核心作用”和“领导本地区的工作”，其隐含的意义显然表明，当村委会不服从党组织的领导时，党组织支持和保证村民开展自治活动就会打折扣，这也为农村党组织干涉村委会自治权埋下了伏笔。

关于村委会的自治权力在《村委会组织法》中并没有集中统一规定，而是分散在该法的各条款中，具体来说有以下方面：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，促进农村生产建设和经济发展，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，保护和改善生态环境，发展文化教育，做好计划生育工作，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。而根据中共中央1999年2月13日印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条的规定，村党支部的职责同样也涵盖了“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作”等内容，由此可见，村委会和村党支部在权力上具有重合性，这种重合性当在某一具体事项的决定并不一致时就必然会产生“谁服从谁”的问题，由此产生矛盾冲突。

解决以上问题的途径和方法有二：一是村委会和村党支部同一化，即村委会和村党支部按同一套班子、两块牌子的结构来组建，或者村委会和村党支部依然维持两套班子、两块牌子的结构，但村委会主任和村党支部书记由同一人兼任，树立两套班子的绝对权威，这样既可以化解“两委”之间的矛盾，又精简了人员节约了经费。二是依然维持两套班子的格局，但将党支部的权力限定在党内，而将农村自治的权力放手给村委会来组织完成，这种安排既符合《中国共产党党章》第三十一条规定，也体现了村民自治的特殊性，吻合了农村村民自治的本意。

由于对基层情况的熟悉以及村委会和基层群众相互信任的优越性，村委会利用自身的便利条件协助上级政府和接受政府部门的委托从事某些行政事务是不可避免的，但在这一过程中以下问题必须予以明确化，一是协助执行和受委托执行的行政事务的事项必须在法律制度中明确化，不能将基层群众自治组织变成政府的延伸段，其事项应尽可能地与自治行为的民主性、自治性相统一，尽量不要将管理性、强制执行性的行政事项转嫁到基层自治组织手中，同时基层群众自治范围内的事项上级政府不能越俎代庖；二是上级政府要求自治组织提供协助和委托时应提供便于执行的条件和经费；三是协助和受委托执行行政事务所产生的法律后果应由政府或政府部门承担，允许行政行为的相对人提起行政诉讼予以救济。

3.4 完善民主管理和民主监督，取信于民是实现基层群众自治的核心。

首先，农村基层自治组织应将大力发展农村经济，解决农民最关心的问题放在首位。农民是农村基层群众自治的主体，不贴近民心的自治不会激发农民的兴趣，而失去了农民对自治事务的有效参与，农村基层自治也就失去了活力，而要有效吸引农民参与基层群众自治，必须找准农民最关心最迫切需要解决的问题，只有关心民心、体察民意、解决民情的村民自治才能激发农民参与的兴趣点，因此农村基层自治组织必须加快农村经济发展，提高劳动者素质，加强交通水利等基础设施建设、农业产业扶持以及资金、技术和市场信息服务，拓展就业渠道，增加农民收入等方面放在农村自治的首要位置，只有满足了农民需要的村民自治才是农民最需要的自治。

其次，完善民主管理和监督制度，使村民自治落到实处。尊重农村村民自治中村民大会的最高权力机构的地位，对于法律明确规定须经村民会议讨论决定的事项必须严格执行，村民大会经法定程序讨论决定的事项村委会必须尊重和执行。村委会必须依法严格执行定期村务公开制度和依法健全村务监督委员会，涉及农民切身利益的村务行为必须听取村民意见，村干部在工作过程中应讲究方式方法，采用说服、协商的方法化解矛盾，解决纠纷。同时国家在完善村民自治法律制度中应进一步完善权利救济机制，村委会损害农民利益的决策和行为除了可以向上级政府和部门申诉和反映外，还应当纳入行政司法救济的范围。

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