陕南移民与三峡移民工程之比较研究

余咪咪　张凌寒

摘 要：陕西省2011年启动了避灾扶贫移民工程，涉及陕南安康、汉中、商洛三市，计划搬迁240万人。如此大规模的移民工程，在我国只有三峡移民工程能与其相提并论。因此本文从各个角度将三峡移民工程与陕南移民工程作比较研究，借鉴三峡移民工程的经验，探讨陕南移民工程的研究重点，为具体的移民工作提供借鉴和参考。

关键词：陕南移民；三峡移民；移民安置

1 陕南移民工程概况

陕南位于秦岭山脉以南，陕西省南部地区，总面积74017km2，包括汉中、安康、商洛3市，以滑坡、崩塌、泥石流为主的地质灾害隐患数量多、分布广、密度大、频率高、危害严重，威胁群众的生命安全，制约当地经济发展。为避灾扶贫，改善陕南地区人居环境质量，陕西省2011年启动陕南移民搬迁安置工程，规划在2011～2020年，将搬迁240万人，超过3市总人口的25%。移民搬迁安置是一个长期而且复杂的过程，如果没有切实可行的政策引导，可能会带来新的问题和隐患。因此分析国内外类似的移民安置工程的经验和教训，为陕南移民安置提供借鉴。长江三峡库区120万移民迁建安置是一项巨大工程，自1994年开工已经进行了17年时间。陕南移民240万人，其复杂程度目前只有三峡移民工程能与之相提并论。陕南移民搬迁安置工作开始不久，各项政策还不够完善，可以借鉴三峡工程的经验，保障后续工作的顺利推进。

2 陕南移民与三峡移民工程的比较

2.1 相同之处

三峡与陕南均属于山水地理特征比较突出的地域，人口与土地资源的矛盾非常突出。三峡移民采用的是“后靠安置”与“外迁安置”两种安置办法，三峡库区荒坡地储量小，仅采用后靠安置解决不了120万移民，所以才将40多万农民外迁，才能保证农民的失地补偿安置。陕南三市大部分地区坡地多、土层薄、质量差、产量低，生态环境敏感度高，土地资源非常紧缺，陕南移民数量多，又基本是农民，因此人地矛盾会更加突出。

2.2 不同之处

2.2.1 人口构成与类型

移民构成不同，安置策略也不同。三峡移民中城镇移民大约占到总数的68%，主要侧重的是这些移民的后期就业问题。陕南移民主要为农民，安置要考虑农民的失地补偿和生活问题。

三峡移民搬迁主要是工程移民，陕南移民主要是避灾扶贫，搬迁类型包括地质灾害、洪涝灾害、扶贫、生态移民和工程移民五种，每类移民的策略都不同。

2.2.2 安置区域

三峡移民主要是沿长江流域的省市安置，包括东部沿海地区和长江流域的25个省市183个县市，人口相对分散，容易解决。陕南移民安置主要在陕西省南部解决，人口庞大，加上土地资源紧缺，城镇的基础条件也比较差，在安置区域的选择上比三峡困难。

2.2.3 安置资金来源

三峡工程是国家水利枢纽工程，移民资金主要由国家投入，至2005年底国家已累计投入510亿元。陕南移民主要通过省级财政扶持、地方配套、中央财政统筹、项目支持、对口支援和群众自筹等六部分筹措。”陕南人口占全省24%，而财政收入只占全省2.4%，经济基础差、底子薄，移民搬迁存在巨大的资金缺口。所以如何筹措资金，保障移民搬迁安置是迫切要解决的问题。

3 三峡移民对陕南移民工程的借鉴

3.1 合理的产业推动

重慶市2010年的《移民工作报告》中提到：“三峡移民年迁建跨度时间长，受经济转型、政策设计等诸多因素影响，移民搬迁安置遗留问题特别是政策使遗留问题仍然很多；库区产业空虚状况尚未得到根本性改变。”原因是三峡库区基本没有骨干企业，第一产业弱、第二产业缺、第三产业单一，经济的发展没有可持续性。所以有学者提出来必须大力运用和发展循环经济，调整库区的产业机构，逐步推进库区的经济发展。

3.2 重视移民“后”的社会问题

经追踪调查总结，三峡移民主要的社会问题有四：一是与迁入地居民之间的矛盾，涉及到与迁入地居民土地等资源的公平分配等问题；二是生产生活方式变化带来的不适应；三是安置政策不到位、后期扶持跟不上难以发展，土地难以保障，就业难、收入低；四是文化传统的保留与发展。

解决这些问题主要采取了以下途径：加大后期扶持力度，创造就业机会；妥善处理迁入地居民与移民的关系；做好移民的思想工作。

3.3 合理规划，科学建设

为保障三峡移民工作有序顺利的进行，长江水利委员会编制了三峡移民安置规划，包括农村移民安置规划、移民安置区环境保护规划、城镇迁建规划、防护工程规划等内容。围绕这些规划，出台了一系列的法规、大纲和细则，形成了一套科学系统的规划支撑体系，为安置和后期建设提供了科学的依据和指导。

3.4 重视生态环境保护

三峡移民安置对环境保护极为重视，采取了一系列措施：对污染严重企业就地关闭，防治水土流失，城镇的垃圾污水处理等。但是重庆市2010年的《移民工作报告》中提到：“生态环境承载压力巨大，水污染防治和地灾治理形势较严峻，生态环境建设与保护任务仍然繁重。”

陕南移民搬迁安置的一个重要原因就是自然灾害。如果安置不当，可能导致灾害转移、搬家，产生新的生态、环境、灾害问题。因此，如何维护生态环境的完整性和可持续发展是我们必须要研究的问题。

4 陕南移民安置研究重点

4.1 抓城乡统筹，以城市化推进移民安置

移民安置不是简单的从一点搬到另一点的简单问题，而是涉及到区域、城镇、乡村的协调发展，需要统筹安排，把移民安置纳入到城镇的统筹发展中来，既有效解决了移民安置问题，同时也推动了地区的城镇化建设。

4.2 制定合理的推进机制，分期建设

陕南移民规模庞大，必须制定合理的推进机制，分期分批建设。陕南三市各级政府要按照搬迁安置的总体规划以重点镇建设为载体，坚持政府主导、政策扶持、企业推进和独立运营、分步实施的思路，将移民安置与小城镇建设、农民进城和发展农业产业化有机结合，推进陕南移民搬迁安置工作。

4.3 突出产业特色，开发移民经济

陕南移民安置要充分利用政策优势，把资源优势转变为产业优势，制定合理的产业政策。由于大部分迁出地有丰富的生态资源和矿业资源，可结合退耕还林，确定以二三产业为主的产业结构，鼓励发展采矿业、旅游业、文化产业、林副业、食品加工业等产业，在发展产业的同时注重对生态环境和历史文化的保护。

4.4 重视后期扶持工作，稳定移民

移民的稳定是移民工作的重中之重，所以陕南移民一定要重视后期扶持工作。结合产业发展，创造就业机会，加强移民的社会生活保障，开展职业技能培训，增加移民受教育机会，对移民从扶持发展到自力更生。

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作者简介：余咪咪（1976-），女，讲师，西安理工大学土木建筑工程学院教师，西安建筑科技大学博士研究生，研究方向为城市规划与城市设计。