城市病的表现及其治理

文/甄为佳

城市病的表现及其治理

文/甄为佳

甄为佳，长春市城市科学研究所

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要继续稳妥推进城市化。2011年末，我国城市化率达到51.3%，标志着我国进入以城市社会为主的新的发展阶段。未来一段时期，我国仍将保持高速城市化。但与我国的高速城市化如影随形的，不仅有美好生活，也有处处显现并日趋严重的城市病问题。对此，“十二五”规划建议明确指出，“完善城市化布局和形态，加强城镇化管理”，“预防和治理城市病”。这是国家正式规划中第一次提出治理城市病问题。如何治理快速城市化进程中城市病，已成为亟须高度关注和认真解决的重大现实问题。

一、城市病的内涵

（一）城市病的定义

城市病一词最早发源于工业革命后期的英国。工业革命时期，英国城市迅速膨胀，出现了伦敦、曼彻斯特、利物浦等大城市，人口呈爆炸式增长，环境遭到毁灭式破坏，失业严重，犯罪率上升等等。当时的经济史学家哈孟德夫妇把城市发展中面临的一系列负面问题称之为“迈达斯灾祸”。学术界关于城市病的定义没有较为统一的说法，但其内涵基本比较明确。城市病是指城市资源与社会需求在一定阶段产生巨大矛盾，致使城市承载力“过载”及城市各要素之间关系失调而表现出的各种负面效应。

（二）城市病是城市化进程中伴生的普遍现象

城市病不是某一国家所特有的，也不是某一经济体制下所独有的，它是随着城市化进程中相伴而生的，具有普遍性，它在城市化不同发展阶段具有不同表现特征：

1、城市化起步阶段，城市化率低于30%。在这一阶段，农业经济依然占主导地位，工业化发展面临严重资金短缺，城市化进程缓慢，城市规模小，数量少，城市布局呈零星点状结构，城市系统较简单，功能较单一，总体运转正常。城市病尚未显现，但由于此过程发展缓慢，历史较长，容易导致城市管理模式僵化、规划理念落后，为以后发展留下隐患。

2、城市化快速发展阶段，城市化率大致在30%-50%。这一阶段，科技进步和劳动生产率快速提高，农村释放出大量剩余劳动力，进城务工，使城市人口剧增，规模骤大，而先前的城市功能无法短时间内适应城市规模急剧扩张，导致交通拥堵、住房紧张、基础设施不足等问题。同时，生态环境建设滞后导致环境污染、生态破坏问题日益严重，至此，城市病开始显现。

3、城市化基本实现阶段，城市化率大致在50%-70%。这一时期是城市化进程中具有转折意义的阶段，标志着传统农业社会向现代工业社会的转变，城市产业结构也发生重大转变，以第二产业为主转变为第三产业为主。此阶段，城市系统更加复杂，城市功能更加多样，人口、资源、环境承载力更加繁重，城市病症状集中爆发。

4、城市化完全实现阶段，城市化率在70%以上。这一阶段，农村剩余劳动力已基本被城市吸纳或实现城镇就地转移，城乡发展由城乡融合进入一体化发展阶段。城市功能比较完善，经济、生活、生态等子系统发展进入良性循环。同时，区域内大、中、小城市分散布局，相互分工，功能互补，形成以城市群为首要形态的城镇体系。此时，城市病得以康复。

二、城市病产生的原因及其表现

（一）城市病产生的原因

城市病的病因是多方面的，既有不可避免的客观必然性，也有对城市发展认识程度、管理理念和管理水平等主观方面原因。

从客观方面看，城市病是由于城市资源承载能力与城市发展规模失衡造成的。城市资源供给在很多方面存在刚性约束（如水资源、土地资源等），即城市资源环境承载能力有一个限度。一旦城市人口膨胀和城市规模扩张超过这个度，就会产生各种负面问题。

从主观方面看，城市病产生原因在于城市管理落后于城市化进程。一是对城市发展中遇到的问题认识不足，即城市管理者片面追求城市化的发展速度促使城市规模迅速扩张，而忽视了城市品位和内涵的提升，这种重数量轻质量、重眼前轻长远的发展观念必然会造成城市规模突破其承载能力限制；二是管理理念的落后，城市发展缺乏具有前瞻性的、统一的科学规划，待问题出现后各部门又相互掣肘，往往导致问题积重难返；三是管理水平的落后，科学技术进步赶不上日新月异的城市发展需要，导致管理水平落后。

（二）城市病的表现

世界各国城市发展情况，城市病表现各异，程度不一，但有很多相似之处，概括起来，表现在以下几个方面：

1、人口膨胀

特大城市、大城市通常对人口具有强大的集聚作用，而人口的快速集聚也成为各大城市发展的重要动因之一。在人口快速集聚过程中，一旦城市建设和管理跟不上迅速增长的需求，导致各类城市基础设施的供给滞后于城市人口的增长，就会引发一系列的矛盾，出现环境污染、就业困难、住房短缺、治安恶化等城市病。例如，19世纪末前后，英国城市人口急剧膨胀，造成住房短缺，贫民窟比比皆是；公共卫生设施奇缺，空气及水源污染严重，环境恶劣；就业竞争激烈，犯罪率居高不下等等。

2、交通拥堵

交通问题一直是大城市首要处理的问题之一。迅速推进的城市化以及大城市人口的急剧膨胀使得城市交通需求与交通供给的矛盾日益突出。由于机动车增长速度高于城市道路建设速度、公共交通发展滞后、城市功能布局不尽合理等因素，在很多城市普遍存在交通拥堵问题。交通拥堵不仅会导致经济社会诸项功能的衰退，而且还将引发城市生存环境的持续恶化，成为阻碍发展的“城市顽疾”。交通拥堵对社会生活最直接的影响是增加了居民的出行时间和成本。出行成本的增加不仅影响了工作效率，而且也会抑制人们的日常活动，城市活力大打折扣，居民的生活质量也随之下降。另外，交通拥堵也导致了事故的增多，事故增多又加剧了拥堵。第三，交通拥堵还破坏了城市环境。在机动车迅速增长的过程中，交通对环境的污染也在不断增加，并且逐步成为城市环境质量恶化的主要污染源。根据伦敦20世纪90年代的检测报告，大气中74%的氮氧化物来自汽车尾气排放。

3、生态环境恶化

大城市的人口和产业相对比较密集，因此对生态的破坏和对环境的污染也较为集中。随着城市化快速推进，城市建设和生产生活所产生的垃圾、污水、废气等对大气、土壤、地表水、地下水的污染问题非常突出。据统计，我国660多座城市中，约2/3的地下水遭到严重污染，有接近200座严重缺水，流经城市的河流中有95%以上受到严重污染。大城市尤其是资源型城市上空悬浮的固体颗粒、二氧化硫、氮氧化物超标，不但造成酸雨严重影响周边农业，而且直接威胁到广大市民的身体健康。

4、资源短缺

资源是经济社会发展的必要物质条件。人口众多、资源相对不足，是我国的基本国情。城市是消耗资源的最大主体。“联合国一份报告指出，虽然城市面积只占全世界土地总面积的2%，却消耗着全球75%的资源”。国际经验表明，城市化快速发展阶段也是资源消耗强度最大的一个阶段。近年来，水荒、电荒、煤荒、油荒和土地资源紧缺等已成为制约我国城市经济社会发展的“瓶颈”。

5、城市配套设施薄弱

近年来，随着城市化快速发展、城市规模极速扩张，城市基础设施建设跟不上城市发展速度，造成很多城市配套设施建设薄弱，地上、地下等公共设施普遍处在超期、超额“服役”阶段，地下管网老化破损严重，错接乱接现象时有发生，一旦发生事故极易造成次生、衍生灾害，给城市生产、生活带来严重影响。城市基础设施建设滞后对自然灾害抵御能力的不足也令人担忧，寒潮来袭，便有不少城市水表冻裂、水管冻爆；到了夏天，又有许多城市遇雨即淹、逢雨必涝。

三、城市病的治理

城市化是经济社会发展的必然趋势，是世界各国走向现代化的一般规律，也是发展中国特色社会主义事业的基本途径和主要战略之一。目前我国正处在城市化加速发展和城市病集中爆发的阶段，面临的问题越来越突出，所以应对城市病予以足够的重视，及早采取多种方式完善城市系统，使得城市慢慢进入良性循环阶段，千万不要等城市病积重难返的时候再去治理。

(一)建立以城市群为主体的城镇体系。

推动城市的健康发展，需要我们积极构建以城市群为主体形态的城镇体系。从城市经济学的角度来看，城市群是多中心的结构，多中心的结构有利于防止把城市功能过于集中于一个超大城市而带来的城市病。城市群是在一定地域空间相对集中布局，从而可以有效地降低成本，有效地避免城市分散化而带来的土地浪费。

现在城市群日益成为世界城市化发展的主流。像美国大纽约地区、五大湖地区、大洛杉矶地区三大城市群所创造的GDP占全美国的60%-70%；日本的大东京地区、大阪神户地区、名古屋地区创造的GDP占全日本70%左右；英国大伦敦地区、法国大巴黎地区、加拿大多伦多以及大温哥华地区，也在城市经济发展过程中发挥着越来越重要的作用。建立城市群不但对于经济发展发挥巨大作用，而且可以较好地实现城市群内各成员城市间资源整合和产业合理布局，缩小城市群内城市发展差距，促进城市的协调发展，维持大城市的开放性、流动性和多样性。因此，推动城市的健康发展，需要我们积极构建以城市群为主体形态的城镇体系。

（二）调整大城市产业结构，促进小城镇共同发展。

为防治大城市发展过程中出现的人口膨胀、交通拥堵、环境污染等城市病，可以采取与周边小城镇“分工合作”的方式，即将大城市劳动密集型产业、重工业转移到周边小城镇当中，同时帮助小城镇加强基础设施建设，引导各种资源和生产要素向小城镇配置，壮大小城镇经济，存进小城镇共同发展。日本在这方面做的比较好，日本东京在1959年通过了《工业控制法》，将大批劳动力密集型企业和原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始在东京聚集。通过这种方式，既带动了东京周边中心城市的发展，又促进了本市GDP的增长，缓解了各种“大城市病”。

（三）做好科学规划。

规划是城市发展的龙头，事关城市建设的长远大局。防治“城市病”， 应首先做到科学规划。要以“联系”视角和“前瞻”思维，科学规划城市的结构、布局和功能。要基于资源环境承载能力来建立城市空间的发展布局规划，确定城市开发边界，合理防止特大城市面积过度扩张。改变城市单一中心功能，采取多中心、组团式发展。鼓励资源环境承载能力强的地方多发展，鼓励资源环境承载能力差的地方优化发展。

在规划制订阶段，注重公众参与的作用，并反复进行广泛论证，以确保规划的科学性和操作性。同时，在实施规划方面，要通过规划立法，强化规划权威性。

从而切实发挥规划的先导和规范作用。

（四）加强城市配套设施的建设。

防治交通拥堵及其加剧的环境污染等城市病，关键是要完善城市公共交通体系，加强公共交通基础设施建设，对于有条件的城市，积极推广BRT和快速轨道交通，改善公交车辆内部环境，优化公共交通线路，吸引人们选择公共交通这种出行方式。

防治生态环境恶化、配套设施薄弱等城市病，要高度重视城市环境保护与治理，同时加强水、电、气、热等城市配套设施的建设与维护，特别要加大对城市绿化净化和安全设施建设的投入力度，保证其有效运营，不断提高城市防灾抗灾能力。

（五）加强城市管理。

创新城市管理方式，树立以人为本的城市治理理念。在强调以人为本的科学发展宏观背景下，提高决策的透明度，积极引导普通市民逐步参与社会决策，使政策的出台更能体现民众的需求。让生活在城市里的每个人都充分体现出各自对公共决策的权利和影响，也各自承担起建设美好城市的义务和责任，我们的城市才会真的越来越美好。

同时要注重发挥政府调控作用，促进公共资源的均等化配置。国外城市在注重发挥市场机制的同时，也高度重视发挥政府调控引导作用，通过公共资源与服务合理配置，控制人口和资源向大城市的过度集中。在操作模式上，包括引导城市空间沿交通干线或以相对集中建设新城等形式，完善新城综合服务职能，减少通勤人口，将新城建设成为承载人口的重要区域。例如，东京、纽约等城市在公共资源配置方面，都努力避免优质资源的过分集中，特别是教育资源配置方面，根据国家以及地方政府相关立法，促进教师在区域之间的流动，实现教育质量的均等化。国内城市发展也应注重通过公共服务的均衡化布局，提高新城公共服务水平，增强新城服务配套能力。

（六）生态城市建设。

大力提倡绿色建筑，节约资源，开发新能源，保护环境，减少污染，不断提高城市生态化水平，是解决城市病的重要途径之一。具体的讲，就是要做到节能、节地、节水、节材和环境保护：要大力发展新能源开发，发展可再生能源，如太阳能、地源热泵和生物能等；要十分珍惜、合理利用土地，不断增加土地利用效率，提高单位土地的产值；要积极利用雨水回收、中水利用、污水处理等技术，实现水资源的循环利用；要积极推广应用低碳技术，推广使用低能耗环保型建材，应用新型墙体材料；要重视环境保护和生态恢复，预防环境质量的恶化，控制环境污染，促进人与自然的协调发展。▲