由迁到富还有多远？

“易地扶贫搬迁方式，是我国探索出的新时期扶贫工作的一个好办法，今后它将发挥越来越大的作用。”13年前，在包头召开的“全国易地扶贫搬迁试点工作座谈会”上，时任国家计委地区司司长郭培章如此预测。

提出易地扶贫搬迁，为的是使不能靠传统的救济钱物等就地扶贫措施脱贫的群众，永远摆脱“一方水土养不活一方人”的局面。2001年，国家计委首次在内蒙古、宁夏、贵州、云南四省区启动了“易地扶贫搬迁试点工程”，为此，国家出台了一系列优惠政策和补助措施。

那时候国家易地扶贫搬迁补助资金标准为：北方省区人均3500？4500元，南方省区人均不超过5000元。这些资金主要用于群众住房、改善生产条件及必要的教育、文化、卫生等设施建设。涉及生产经营范畴的内容，主要依靠地方配套和群众自筹，以及其它扶贫资金的渠道安排解决。

而现在，易地扶贫搬迁安置则涉及到了多种扶贫专项资金，主要包括易地扶贫搬迁专项资金、以工代赈资金、退耕还林还草工程补助资金等。随着国家财力的增强，扶贫投放力度逐年加大，其中，中央财政专项扶贫资金、以工代赈资金、专项退耕还林还草工程补助、外资和社会资金持续增强。以工程投资按人均不超过2万元计算，国家补助人均标准控制在了6000元以内，其中4000元用于搬迁群众建房补助，其余用于搬迁安置点的基础设施建设。

现阶段的易地扶贫搬迁安置方法主要有两大方式，一种是靠近城镇安置，依托城镇的信息、技术、市场等优势建立蔬菜种植、农产品加工等主导产业，拓宽搬迁群众的致富渠道，这一方式在西部地区采用较多。

另一种是找一块土地平整、水源条件好的地方，开垦耕地，修建水利设施，让贫困群众来定居，这种一方式多用于西南地区。

据国务院扶贫办统计，在《中国农村扶贫开发纲要（2001？2010）年》实施期间，全国已累计实施易地扶贫搬迁770万人。总体而言，搬迁人口的生产生活条件得到了极大改善，生活水平也明显提高。实践证明，易地扶贫搬迁对于贫困人口脱贫致富能发挥积极的促进作用。

“搬得出”仍需翻过三座大山

易地扶贫搬迁坚持自愿原则，要想“搬得出”，需要做好三方面工作。

其一是搬迁群众的主观思想。在贫困山区抑或是自然条件极端恶劣的地区，大部分群众搬出去寻求发展的愿望十分迫切，当然，在我国西南一些少数民族地区，群众不愿意离开自己故居的现象也时有发生，这对于他们自己来说也是十分矛盾的问题。

其二是决搬迁群众需要负担的成本问题。大部分异地搬迁主要有3项成本：一是新建或购买房屋、取得宅基地使用权，平均需要10万元以上；二是搬迁“入户费”，平均每人1000？3000元；三是搬迁运输费等支出，一般在5000元左右。多数农户搬迁资金缺口在10万元以上。也由于搬迁费用过高，个别地方出现了搬富不搬穷的现象。

地处四川盆地东部边缘的云阳县兰溪镇金银村不通路、饮水难，生存条件极其恶劣。为帮助当地群众脱贫，县扶贫部门和当地镇政府曾多次动员村里100多名贫困群众易地搬迁，但无人响应，群众反映最大的困难是搬迁资金缺口大。

“让农民‘搬得起，不单是政府多投钱的问题。”重庆市发改委主任沈晓钟说，资源整合、农村改革措施可以起到“四两拨千斤”的作用，对政府投入形成补充，让更多贫困群众享受得起扶贫搬迁好政策，加快搬迁进度。

在这方面，重庆的做法是：大幅提高政府专项扶贫搬迁补助标准，减轻贫困群众经济负担；改变过去部门资金“各自为政”的局面，将国土整治、危旧房改造、道路建设等资金“打捆”使用，加大搬迁支持力度；创新农村宅基地复垦“地票”制度，弥补资金缺口。

除了扶贫部门给予贫困群众搬迁补助外，重庆的国土、城乡建设、农业、水利等部门也提供政策和资金支持，主要集中用于搬迁农民聚居区的道路整修、供水、通电、村容环境治理等公共设施建设和服务配套。他们把39项涉及高山生态扶贫搬迁的专项资金和路水电污讯等项目资金整合，做到项目、资金、政策全部跟着扶贫搬迁走。

另外，搬迁中农民可以退出宅基地，通过重庆全市统一的土地交易平台实现“地票”交易。目前，平均一亩宅基地退出，农民可以获得12万元以上的收益，以每户农民腾退0.3亩？0.5亩宅基地计，可大大减轻其搬迁和建新房的压力。

通过整合帮扶资源和土地交易制度创新，重庆贫困户搬迁资金缺口可从10万元以上降低到3万元以内，大大提高了搬迁受益覆盖范围。

其三是移民搬迁安置的用地指标不足问题。下山移民是解决山民贫困问题的重要方式，但是在资本市场极端活跃，房价直逼一线城市的地方，土地已经成为当地的主要财源，以指标不足排斥山民已经成为某些地方的老把戏。

长角井是浙江瑞安市马屿镇大南社区的一个行政村，村子分散于一座座连绵起伏的大山中。论贫困程度，长角井可以说是集百家所长，5个自然村700多户人，晚上走夜路一不小心就会摔下山，种点谷物常常被野猪吃掉，以前电线常被水电站的工作人员收走，因为村内的用电量还不及途中的耗电量，娶不上媳妇的人家更是比比皆是。

然而瑞安却在全国百强县中名列第28位，被喻为温州南翼中心区的县级市。正是因为这华丽的外衣，长角井的命运被锁在遥远的高山深谷中，即便群众们有着强烈的搬迁愿望，却无法实现。

通常，政府希望通过增减挂钩的项目来解决农民落地的问题。因为这不会占用计划指标，本质上只是指标的互换。具体到移民宅基地的问题，就是找到了新的宅基地，同时将老的宅基地退出。

麻烦在于，退宅还耕的第一年要拆掉30%，随后两年也按照一定比例拆除旧宅。如果没有完成，这个指标被收回，项目被撤走。先拆的跟着倒霉，更会造成难以挽回的结果。endprint

另外，不肯拆的村民有两种：一是温州很多民房起的大都是高层，房屋面积很大，有的面积平摊下来，甚至多达一亩。拆除后，实际拥有的宅基地面积最多200平方米，群众不肯。二是下山移民需要成本，农民需给得起造房的成本价，即使每平方米二三千元，一套房也要20？30万元，对困难户给不起。

温州情况并非个例，即便是我国易地扶贫搬迁的典型样板——陕南避灾移民中，也曾经出现这样的问题。一份合阳县以工代赈的内部调研报告中显示，土地问题已成为易地扶贫搬迁工作的瓶颈，“国家严禁在耕地上建设住宅，各村又没有公共用地，搬迁中的土地问题就难以解决”。

“稳得住”关键靠制度

搬出来只是第一步，稳得住是紧随而来的关键问题。

虽然通过易地扶贫搬迁，一些原有的劳动力得以转移，但环境的变化也让他们迁徙后增加了成本和风险，一些特殊“福利”还未让他们受益，户籍的壁垒也还依然坚固。

这些年来，无户籍、人户分离和人户不符等问题，在易地移民中已非个别现象，这类群体在搬迁人口中所占的比重尽管很低，但由于在数量和规模上的不断膨胀，对其进行社会管理的难度以及该群体对社会稳定的影响却不能小视。

以甘肃省酒泉市为例，据不完全统计，自1983年至今当地共接收安置移民3.53万户15.75万人，其中，由外来租地农民形成的非计划事实移民达5771户21144人。截至2012年，外来移民已占酒泉市农村人口的29.8%，成为该市农村社会管理中不可忽视的一大社会群体。酒泉市外来移民中尚未解决户籍问题的有3335户10473人（其中非计划移民中有1952户、7396人；在计划移民中，玉门市疏勒河项目移交的独山子乡、柳湖乡、六墩乡等3个移民乡未办理落户手续的移民达1383户3077人），据估计，酒泉市外来移民中无当地户籍的人数已超过两万人，不仅如此，在已取得当地户籍的移民中，“人户分离”“人户不符”现象严重。

外来移民不能落户的主要原因有：一是迁入酒泉市的东乡族移民中许多在原籍就无户籍关系，无法实行户籍迁移；二是酒泉市的外来租地农民在当地新出生的小孩未进行户口登记，形成实际上的“黑人”；三是城镇户口没有向进城移民完全敞开。其带来的后果也是决定易地扶贫搬迁后能否“稳得住”的重要条件，子女上学、高考、婚姻、生产贷款等问题尤其为重。另外，当地农民因争夺土地、水源等引发的纠纷也时有发生。

对此，甘肃行政学院发展研究所所长周克全认为，省政府应委托省上有关职能部门牵头，联合公安等相关部门，对于因种种原因造成的原籍无户口者，采取特事特办方式，直接在迁入地建立户籍档案，并核发居民身份证。而对于原籍有户口者，由迁入和迁出地双方政府职能部门牵头，联合公安等相关部门，尽快完成户口转移交接手续，彻底解决移民的行政归属和管理问题。

另外，对于“农场”租地移民户籍问题，周克全认为，应由农垦公司和公安等有关部门解决，并研究创新土地流转政策，在确定好土地权属关系的前提下，给移民划拨承包地、宅基地，并尽快妥善解决土地租赁中遗留的历史问题，给移民与当地农户以同等待遇。同时，在国家农村新土地政策出台前，禁止所有单位和个人将土地承包给外来租地者。他同时强调，应利用国家放开中小城镇户口、提倡把符合条件的农业转移人口转为城镇居民等政策机遇，将易地扶贫搬迁与城镇化两大工程进行有机整合，给业已进城居住、工作和生活的移民以完全的市民待遇（包括城镇户籍）。

“能致富”还需看思路

通过扶贫搬迁，群众的住房条件、生活环境得到较大改善。但同时，不少搬迁群众由于家底薄、缺乏实用技术和专业技能，后续发展比较困难。

“搬迁群众安稳致富是个大问题。”重庆市扶贫办主任刘戈新认为，农民搬迁后，后续产业扶持如果没有“硬项目”，没有能够落实的规划，而只是口头上提政府会扶持，不仅不能“稳农”，反而可能“伤农”。

对此，重庆按照扶贫搬迁与产业发展相结合的原则，对继续从事农业生产的搬迁对象通过专业合作、股份合作等方式，发展蔬菜、优质粮油种植和特色养殖、乡村旅游等，推动农民收入增长；对自愿进城的农户，则鼓励其主要向旅游景区周边、工业园区附近、中心镇延伸地带集中，力争配套稳定的就业岗位和公共服务。

巫山县骡坪镇茶园安置点近两年安置了近500名搬迁农民。县扶贫办副主任唐述德说，政府在安置搬迁群众的同时，也配套进行了工业扶贫项目建设。通过招商引资，山东烟台一家纺织企业已在当地落户。搬迁群众以户为单位，通过小额贷款，购买毛衣编织机，贷款利息和3年后需偿还的本金由公司承担。公司向农户提供原料和技术，老百姓在家加工毛衣，赚取加工费，解决了安居过后的生计问题。

重庆市扶贫办资金计划处处长卢贤炜介绍，为促进后续产业配套，重庆坚持将产业发展资金优先安排到扶贫户身上，重点支持农民创办农业微型企业，扶持农民自主创业，为贫困农民提供创业技能培训。

“我们所有的政策创新，都围绕增加贫困群众就业机会，提高其创业、就业能力来进行。”卢贤炜说，政府可以帮贫困户一时，帮不了一世，所以最应该做的是为他们创造更好的发展条件。

在陕西，一排排白墙蓝瓦的现代化厂房点缀在群山环绕、绿树掩映的晏坝镇竹园村山水之间，显得别有一番诗情画意。依社区而建的冠鑫生态农业综合开发公司，为搬迁群众带来了“在家门口就业”的希望。

按照“就近就业是根本”原则，安康市汉滨区在把新型社区布局到城镇周围、园区附近、景区附近、交通枢纽地带的同时，着力培育致富产业，增加农民收入。对搬迁群众原有的山林土地依法流转，引导有特长和开发能力的农户进行集中连片种植经济作物及林木，搞规模化经营，引导群众参加农技知识、实用技术等技能培训，转变他们的就业观念，增强社区群众的“造血”功能。此外，对没有能力发展产业的农户，政府在联系企业安排就业岗位的同时，还开发社区公共管理服务岗位及村级道路管护、农村清洁、社区管理等工作，实现多方就业，彻底解决了搬迁群众的后顾之忧。

作为陕南移民搬迁工程的示范点和移民安置的先行者，大竹园镇七堰社区采取三大办法促进移民增收，即：山上建产业，实现住在山下，挣在山上；小区创业，实现住在小区，挣在小区；园区就业（邻近陕煤集团富硒矿泉水项目区），实现住在社区，挣在企业。

牛蹄镇通过引入京康房产、阳晨牧业等企业，把海拔500米以下的土地流转给企业搞农业产业化经营，搬迁群众则通过培训，替企业管理土地；对于海拔500米以上的坡地，鼓励农民种植核桃等经济林，通过产业发展实现增收。

茨沟镇抓住小康高速过境并设有出口的机遇，以发展生态观光业为突破口，在组织搬迁群众修建新房的同时，鼓励他们参与500亩“荷塘月色”农业观光园的建设和入股，并准备建800亩优质核桃林果园，提前谋划搬迁后的生计问题。endprint