基于公共产品理论对铁路客运运营机制的思考

陈燕　金昊

摘 要：从公共经济学的角度出发，根据公共产品理论界定中国铁路客运的产品属性，分析铁路客运运营机制存在的问题并对未来铁路客运的运营机制提出思考。

关键词：公共产品理论；铁路客运；运营机制

中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0015-02

一、研究的背景与意义

2013年3月10日，根据国务院机构改革和职能转变方案，中国铁路实行政企分开。组建国家铁路局和中国铁路总公司，分别承担原铁道部的行政职责和企业职责，不再保留铁道部。中国从计划经济走向市场经济的最后“堡垒”被打破了，意味着中国铁路市场化的改革已经拉开帷幕。

铁道部改革前，铁路部门实行垄断的运行机制。在政企合一的模式下，政府安全监管和企业安全管理搅在一起，责任不清，安全监管与企业利益角色冲突，安全责任难以落实。同时，铁路企业资不抵债，2012年上半年税后亏损额达88亿元，资产负债率升至61%，铁路行业缺乏必要的竞争机制，不能成为自负盈亏的市场主体，因此改革势在必行。本文通过分析铁路客运运营机制存在的问题，对未来铁路客运的运营机制提出合理性建议。

二、公共产品理论与铁路客运产品属性

（一）公共产品的理论与分类

社会产品分为公共产品和私人产品，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。相较于私人产品，公共产品向全体成员提供，具有消费上的非排他性和供给上的非竞争性。增加消费者对公共产品的消费不会导致其他消费者对同一消费品的减损，也不会影响整个社会的利益。

根据非排他性和非竞争性，公共产品又可划分为纯公共产品和准公共产品。同时具备非排他性和非竞争性两个特征的物品是纯公共产品，只具备其中一个特征的是准公共产品。准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间，还可再划分为两类：拥挤型准公共产品和俱乐部型准公共产品。拥挤型准公共产品在消费上具有非排他性，当消费者的数目达到一定程度时会产生消费上的竞争性。俱乐部型公共产品使用者范围之内，消费具有非竞争性，多增加一个使用者的边际成本是非常低的。

（二）铁路客运产品属性的界定

铁路客运是这样一种产品，它向社会全体成员提供，具有很强的公共性，但是拒绝购买火车票的人不能乘坐火车，并且在火车票数量有限的情况下，一个人乘坐火车可能就排除了另一个人乘坐火车的机会，这决定了其在消费上具有排他性。由于铁路的运输能力较大，未达到铁路的拥挤临界点时，增加一个旅客并不影响其他人的使用，边际成本很小，这是其非竞争性的体现。同时，铁路客运具有显著的正外部效应，特别是高速铁路作为国家新兴战略性产业，对于改变国家产业布局、优化综合运输体系、带动区域经济发展、促进技术创新和产业升级、推动中国铁路“走出去”意义重大，尤其在节约土地、节约能源、保护生态环境等方面作用更加明显。

三、铁路客运运营机制存在的问题分析

（一）客运铁路的运营缺乏必要的竞争机制

近些年来，在公路和航空的竞争下，不少旅客列车客源严重不足，市场占有率严重下降。如今高铁票价高于飞机票的例子常有，这样大多数人选择坐飞机也就不足为奇了。乘坐飞机不仅时间缩短很多，而且还有提供餐点和饮料的服务。而客运铁路由于缺乏必要的竞争机制，导致高铁上座率低，亏损严重。本应按照客流的需求将空着的一等座和商务座及时降为二等座，但却宁可空拉空跑，这是不符合市场调节机制的。面对竞争日趋激烈的市场，高铁要突出其的优势，不仅体现在速度上，服务上，更主要的是要体现在价格上，此种价格应该是以上座率取胜，多坐一个人就多一份效益。高铁的定价还应多考虑来自公路和航空的竞争，可再灵活些，淡季价低，旺季上浮，按客流的需求将空着的商务座和二等座及时降为二等座，以提高上座率。

（二）严格的管制使铁路客运票价脱离市场供求

在政府对火车票价的严格管制下，火车票的价格被管制在市价之下，火车票的名义价格跟不上实际价格。当市场对车票需求增加时，政府管制使车票不能涨价，所以出现了客流高峰时期“一票难求”，“批条子”及黄牛党泛滥的现象。铁路客运量的季节性很强，地域性很强，政府对铁路票价的严格管制，运输部门无法根据运输供求变化及时调整票价，行使行业管理的职能，使票价不能适应市场供求关系，不能应对季节变化、物价变化以及市场竞争，制约了铁路企业的经营和发展。

（三）政府过渡干预使铁路客运难以盈利

铁路票价长期由政府制定，铁路局作为市场主体在定价方面基本没有自主权可言。从1996年以来，铁路的票价就没有上涨过，因此存在定价较低，长期亏损的问题。随着市场经济的发展与人民生活水平的提高，铁路运输成本也在不断增加，如物价、铁路机车一切设备材料价格、铁路职工工资、铁路信号投入资金等都相应上涨。铁路的成本支出都来源于铁路客运票价与货运收入，然而旅客列车的“提速不提价”让铁路的成本增加不少，收入却还是提速前的水平，从而影响着铁路运输的经济效益，使得整个铁路行业处于大业务量但却低收益的不良状态，阻碍了铁路行业的健康发展。

四、铁路客运市场化供给的方案比较

（一）完全市场化模式

完全市场化模式通过国有客运铁路通过股权出让的方式，把铁路的运营管理权交给私人公司，票价完全市场化，政府仅起到监管（服务质量）的作用。此种供给方案的优点是大大减轻了政府负担，提高铁路建设、运营的效率，铁路买票不再难了，服务态度也会好起来。但是铁路客运如果实行完全市场化的模式，企业就可以在节假日客流高峰时期抬高票价，去建设一些赢利性强的好线路，路线差的公益性强的没有好处就不建设，企业没有义务亏损以考虑满足大众的出行需求，此时就忽视了铁路的正外部特征。endprint

（二）特许经营模式

特许经营模式即政府将铁路的垄断性特权给予某一私营企业，并在政府价格管制下，由企业在特定领域内提供特定的服务。这样可以产生与合同外包相同的效应，且由于政府仅进行价格管制，由消费者直接付费给生产者，可减少中间支付造成的成本增加，且更能够调动私人企业的积极性。但是，特许经营对政府公共定价的合理性要求较高，铁路票价制定过高或过低都会影响特许经营的效果。同时，特许经营也具有与合同承包一样的缺点，容易滋生腐败，有的政府部门并不真正实行公开招标，而是与投标商串通；由于信息不对称，政府部门往往缺乏对被委托者的监控，造成管理的失控。

（三）政府补贴私人运营模式

政府向私人企业提供一定的补贴，从而降低铁路票价。政府补贴有利于发挥铁路的外部正效应，尤其是对落后偏远地区的铁路建设进行补贴，能够促进该地区发展，体现再分配的效应，降低当地铁路票价。但政府对提供的补贴缺乏监管，一般政府提供补贴后对企业的定价要有一定的管制。会存在政府如何代表消费者选择最有效率的私人生产者的问题。

（四）凭单制补贴的优点与弊端

即政府向特定消费者提供补贴。通过向特定消费者提供凭单式补贴，可保证消费者自由选择的权利，促进私人生产者的竞争。此种模式保障消费者有自由消费的权利，且可通过特定消费者政策的制定，体现社会救助等福利政策。但铁路线路规划、建设和运营都具有较强的垄断性，消费者的“选票”可能无效，且特定的消费者福利补贴存在核实、管理成本高的难题。

五、对未来铁路客运运营机制的思考

（一）运管分离

运管分离即对铁路客运实行统一的管理和分区段运营。中国幅员辽阔，经济基础差异大，应尊重铁路客运市场的客观差异。运管分离可以现有铁路局为基础，按大片（东北、华北、华东等）铁路网分布与生产配置的状况，组建地区性铁路公司集团，由中国铁路总公司统一管理，，根据各个地区客流的大小来安排火车的车次，这样能够使资源配置得到优化，不但能够增强效率，还能节约成本，各个地区性铁路公司之间利益共享，风险共担。

（二）多种运营模式并存

中国各地区发展不平衡，市场化程度也不一样。对于经济较为落后的地区，铁路客运的运营以国有运营模式为主，铁路票价由政府管制，在落后地区铁路承担更多的社会责任。对于经济较为发达、市场化程度高的地区，或是已初具竞争规模的线路，铁路客运可逐步通过特许经营的方式私有化，并对特殊人群建立凭单制的补贴机制。

（三）加强政府对运营的监管

国家相关部门应当制定相应的法规和规章，建立合理的监管机构，防止中国铁路总公司利用自身的垄断地位侵害其他铁路运输企业和消费者的合法权益，对中国铁路总公司的法律地位、经营责任、权利义务、与其他铁路运输企业的关系等基本问题作出规范。同时，也要加大对中国铁路总公司的深化改革力度，通过对其内部铁路企业的重组与结构调整，形成能自主经营、自我发展、自负盈亏的独立新铁路运输企业集群，在内部形成相互间的协作与竞争态势，逐步过渡到行业内外的市场竞争。当中国铁路总公司内部铁路企业集群适应了市场化竞争后，中国铁路总公司作为特殊时期的过渡性安排将完成历史使命，而全新的铁路运输市场主体格局将为中国铁路未来的发展提供活力和动力。

参考文献：

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[2] 王平.中国铁路改革之“怪圈”[J].中国改革，2006，（3）.

[3] 左晓蕾.政企分离后铁路运行机制将怎么改[N].上海证券报，2013-03-21（F12）.

[4] 吴玉督，朱乾龙，曹婧.美国铁路改革模式及启示[J].宏观经济管理，2010，（6）.[责任编辑 吴高君]endprint