“城中村”改造中的政府职能缺失分析

方亚利

摘 要：城中村作为中国城市化进程中的特有现象，其内部存在着诸多问题，阻碍了中国城市化健康良性发展，而这些问题的产生与政府管理不善有很大的关联，基于对这一问题的思考，尝试在解决城中村问题中政府职能的缺失问题进行探讨。

关键词：“城中村”；政府职能；缺失

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0233-02

在“城中村”拆迁过程中，地方政府在行使自身的职能时存在着很多问题。尽管其在表现上比较复杂，但分析起来不外乎三个方面。一是制度不健全，使得政府宏观调控职能的实施无据，同时也使得政府职能的行使缺乏制度规范；二是政府滥用公益，弱化自身的市场监管职能和社会管理职能，追逐自身利益；三是权力寻租，利用拆迁公权力谋求私利。

一、制度不健全，不能有效履行宏观调控职能

（一）“城中村”拆迁制度不健全

“城中村”拆迁的制度不健全首先表现为拆迁主体角色错位。“城中村”在土地所有权上属于集体所有，所以“城中村”的土地必须通过政府依照法定程序，先将土地的集体所有制转换为全民所有制，然后才能进行市场流转。因此，无论是基于公益拆迁还是商业拆迁，对于“城中村”而言，地方政府都应该是拆迁的主体。然而，长期以来，由于拆迁制度的不健全，使得现实的拆迁呈现出了两个发展趋向。

一是政府不履行作为拆迁主体的责任，在集体土地所有权向国有土地所有权流转及使用权的转换中扮演中间人角色。地方政府在拿到土地出让金及相关的手续费用后，将整个拆迁的责任交给土地使用者，而巨额的土地出让金并没有以公益的形式返还到“城中村”居民手中，或是用于“城中村”改造的社会公益中。这使得土地出让金似乎变成了政府的中介费用，政府这种侵犯公共利益的隐形抽取，开发商必然会将其分摊到房屋价格上，必然性地导致了房价飞涨。

二是开发商从土地使用者的角色渐渐变成了土地征收的“主角”。政府角色转化为征地中间人之后，必然会默许开发商这个“城中村”拆迁“主角”某些不公正的行为。这也是现实暴力强拆屡禁不止的原因。开发商在支付土地出让金和相关手续费用后，由于应该作为拆迁人的政府没有履行其拆迁人的角色，其为了达到自己的商业目的，只好扮演起拆迁的“主角”来。开发商为了达到其商业利益的最大化，必然使用各种方法来实现其利润最大化。在“城中村”拆迁中，除了控制原材料的成本外，尽量压低拆迁成本就是其实现利益最大化最重要的途径。由于政府对公共利益的攫取，使自己也身处市场中，因而就无法履行政府的市场监管职能，因此市场规则下的等价交换就不复存在。大幅上涨的房价与极低的拆迁补偿费之间的矛盾就成了暴力拆迁必然的逻辑原因。这种缺陷使政府职能的角色定位出现极大的危机，其很难从一个中立的角色上去制定“城中村”拆迁的相关法律、条例、政策、规划，运用财政、税收政策手段等对整个拆迁过程进行宏观调控，无法对拆迁的相关市场主体进行管理和监督，无法对拆迁人与被拆迁人的利益分配进行有效调节，从而不能有效履行政府的宏观调控职能，市场监管职能和社会管理职能。

制度不健全表现在拆迁补偿上的表现主要有两个方面：一是补偿标准过低，不能满足被拆迁人的基本生活需求；二是补偿的支付主体不明确。《物权法》的第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”榆林市的拆迁补偿费用，其与榆林市的房屋每平米均价7 000相比，几乎不及其1/10，完全不可能达到物权法规定保障被征地农民生活的基本要求。而《土地管理法》第47条中规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”而这个最重要的法律居然都没有对拆迁的补偿标准进行具体的规定。同时从规定也可以看出，二者都没有对土地征收的补偿费，安置补助费、土地附着物和青苗补偿费的支付人做出明确的规定。所以，地方政府根本无法履行调节拆迁人与被拆迁人的利益分配，对“城中村”土地流转进行监控的社会管理职能，根本谈不上履行拆迁过程中的自然环境和生态保护及拆迁社会化服务等职能。

（二）地方政府行政权责不明确，无法有效履行政府宏观调控职能

传统的执政理念既强调原则性又强调灵活性。在这种理念的指导下，政府一方面需要法律来约束和规制民众，另一方面则通过所谓的灵活性扩张自己的行政权力范围，造成了政府职能行使失范。执政灵活性与政府权责明晰是相悖的。权力的灵活性使得无法对其进行监督和问责，因而政府的宏观调控职能，市场监管职能和社会管理职能就无法有效地履行。在《榆林市城中村改造管理办法（暂行）》第4条中规定：“榆林城区平房片区改造办公室复杂中心城区范围内的城中村改造工作。中心城区城中村改造工作实行一站式办公，市规划、国土资源部门应当在市级城中村改造机构设立派出机构，实行双重领导。各县区人民政府负责本行政区域内城中村改造工作。其确定的城中村改造机构组织实施本行政区域内的城中村改造工作。榆横工业区、榆神工业区的城中村改造工作，由其管委会负责组织实施所在县区人民政府应当予以配合”这个规定对城中村改造中所涉及的权属缺乏细致的划分，一旦出现问题就会互相推诿。这实际上是给地方政府履行宏观调控职能、市场监管职能、社会管理职能设置了制度障碍。

在现实操作中，政府不仅没有体现其作为社会公正裁判的角色作用，照顾好作为社会弱势群体的被拆迁人的城中村居民。相反却呈现出与开发商合谋的倾向，以共同占有公共利益。由于这些原因，政府不能有效履行其宏观调控，市场监管和社会管理的职能，使社会不公正之风蔓延，阻碍“城中村”拆迁的顺利进行。现实的抗拆案例中，虽有“钉子户”漫天要价的情况，但绝大多数应该都是居民对拆迁不公的回应。

二、政府滥用公益，追求自身利益，难以履行市场监管和社会管理职能

土地出让金一直以来都是地方政府财政收入的大项。在城中村拆迁过程中，由于现行法律对于公益的模糊界定，因此在更不能明确区分公益拆迁和商业拆迁。行政裁判权相对于司法判定的前置，导致拆迁项目的公益性认定具有很大的随意性和模糊性。同时公益拆迁和商业拆迁的土地使用权审批程序根本没有差别，一般是在城中村土地使用权人不知情的情况下，土地使用权已经变更完毕，政府没有经过集体所有制土地向国有的转换程序就完全将土地使用权出让与开发商，独自占有土地出让所得。从上面的分析来看，光新建南路原人民浴池2.18亩地，政府拍卖价就高达3 300万元，每亩地价1 513.76万元。西沙青山西路商住用地每亩拍卖价480多万元。相反，政府给予被拆迁人的补偿费用却低得可怜。

现实的政府行为有提升政府形象，声誉及公众的支持率等诉求。为了这些诉求，政府进行了大规模的形象工程建设。形象工程的显著特点就是大和快。因此在“城中村”拆迁过程中，形象工程是避免不了的。这主要是为政府官员获得晋升机会，维护社会公正和谋求民众福利就不是其首要考虑的问题，因而打着公益的幌子进行快速的行政强拆有其逻辑必然性。在榆林市，尽管市政府出台《榆林市城中村改造管理办法（暂行）》对城中村的拆迁改造进行了规制。如第14条规定：“县区城中村改造机构组织改造区域内乡（镇）人民政府、村委会工作人员征求全体村民改造意愿。70%以上村民同意改造的启动改造程序。”但在实际操作中，地方政府都会绕过这个程序，以公益的形式进行行政强拆，或是采取奖励等威逼利诱的办法实行“合法拆迁”。而且，“城中村”改造项目完成后的税收、工商、技术监督及食品卫生管理等都是地方政府获得财政收入的重要渠道，因而也共同成为了地方政府滥用公益，履行职能错位的源动力。

三、权力寻租，个别行政人员利用拆迁公权力谋求私利

权力寻租是行政权力拥有者利用行政法律范围内的手段破坏各生产要素在不同领域中进行自由竞争从而获取或维护既得利益的行为。在中国，行政权力无疑是最具垄断性的。尤其是在现行法律不健全，缺乏权力的有效规制机制的情势下，个别政府官员利用政府职能的错位，进行权力寻租获取利益。这种寻租导致了政府的宏观调控职能，市场监管职能和社会管理职能的弱化。

个别行政人员利用拆迁公权力进行权力寻租谋求私利的主要原因是相关信息不对称和行政权力的垄断性。一旦信息发布和权力操作存在暗箱，就势必会导致个别行政人员利用手中所掌握的信息和行政权力与掌控资源的开发商合谋，共同攫取公共利益。

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