政府购买公共服务引入第三方评估机制的分析

李卫东

摘 要：政府购买公共服务是当前中国行政改革中的重大制度转型，对购买项目进行考核评估是购买公共服务中的重要环节。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，在政府购买公共服务中的作用日益凸显，得到越来越多的重视。在分析中国政府在购买公共服务项目中的评估现状基础上，对引入第三方评估机制的作用及机制设计进行了研究，提出应引入第三方评估机制，对公共服务的综合绩效进行监测和评估，以及时发现问题，改进问题，确保政府委托开展的各项服务能实现既定目标。

关键词：公共服务；第三方评估；机制设计；政府

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）13-0183-03

引言

政府购买公共服务是当前中国行政改革中的重大制度转型。其中“合同外包”或者“政府购买”是最常见的方式。随着非政府组织（Non-government Organization，NGO）及其活动扩展到人类生活的各个方面并成为影响全球发展的重要因素，政府与NGO之间相互依赖，在公共服务供给上更是构建了“伙伴关系”。

为客观真实地评价政府购买社会服务的工作成果和财政资金的使用效益，加强财政资金的监管，增强社会服务效果，加大对公益服务性社会组织的培育扶持力度，推动社会组织的健康发展，保障政府购买服务工作的顺利开展，“购买项目考核评估”成为公共服务购买管理中的重要一环。其中，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的自我评估的缺陷，可以显著提高评估结果的客观性和公正性，在政府购买公共服务中的作用日益凸显，得到越来越多的重视。

所谓的“第三方”，一般是具有权威性的专业性的中间机构或组织，由他们制定一系列评价标准来对他们业内各组织进行评定，得出具有说服力的结果与报告。其好处是由于其是作为独立于“政府”和“非营利组织”的“第三方”，这是客观公正进行评估的基础。其独立于政府的性质使其避免了受到官方意识的影响，从而有助于非营利组织的自由发展；而其又不完全倾向于NGO一方，保证了对NGO监管的有效性。而且，作为第三方机构其在社会上的信誉较好，这也会提高其评估结论的权威性。

这种评估不能仅限于是否提供了服务，而是要将评估指标量化，把社会组织的运作管理、经费的使用、服务的成效、服务对象的回馈等均纳入社会组织评估体系。评估获得通过，政府继续购买其服务；评估没有通过，政府则可以购买其他社会组织的服务，通过市场机制来实现资源的最优配置以及高质量的服务。

一、中国政府在购买公共服务项目中的评估现状及问题

1.政府在购买公共服务项目中的评估现状

2003 年以来，上海、北京、广东、江苏、浙江等地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多，形式多样；购买的领域涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务等传统服务，还包括社会工作、社区发展、社区矫正、环境保护等诸多新型社会需求。购买服务数量和范围都开始逐步扩大，可见，中国政府向社会组织购买公共服务正进入全面发展阶段。

与此同时，政府部门也意识到，在项目实施前对所需要购买的项目采取适当的评估方法能够对政府的资金的有效使用起到事半功倍的效果。在使用公共服务过程中，也需要进行充分的评估，确保项目的实施进度，保证目标计划的达成。目前，已经有不少地方政府陆续出台相关的文件规范政府在购买公共服务中的工作。

例如，东莞市在2011年发布的《政府购买社会工作服务考核评估实施办法》中提到，立项评估和前期评估中可参照中、后期评估进行，分为机构自查、实地检查和联合验收。评估方式是采用内外部评估机制相结合的方式，主要就是通过联合第三方评估机构对社会组织的社会工作专业服务、服务量及服务成果、服务质量、运作管理进行评估。

上海市静安区出台了《关于静安区社会组织承接政府购买新增公共服务项目资质的规定》，规定由静安区社会组织联合会作为政府购买社会组织公共服务的第三方机构在承接项目前组织有关专家对社会组织的资质、能力、信誉、业绩等进行评估，在项目实施过程中会同有关部门进行全程跟踪和监督，在项目完成后进行绩效评估和资金使用状况的审计。静安区在政府购买社会组织公共服务实行项目资质评估时依据文件规定，采取“听”、“评”、“看”三步法，然后做出综合评估报告进行实现事前资质评估。

北京市政府购买社会组织服务项目考评方式实行分项评分，专家小组打分制，根据项目各部分累计得分确定是否购买该项服务。主要指标体系一级指标两类：业务指标和财务指标，其中两项指标各占50%。二级指标包括七个方面：立项情况、目标完成程度、效益实现情况、组织管理水平、预算管理情况、财务（资产）管理情况、会计信息质量。

2.现有评估办法存在的主要问题

尽管各地政府都建立了一套以保证服务质量和对所购买的服务进行有效监督为目标的评估方法，但在实际情况中，合同的执行过程依然很难控制，有时甚至导致质量下降。具体来看主要有如下两个问题：（1）评价指标的设置有待合理化、可操作化。部分评价指标在评分过程中无法进行准确评价，很难界定一项指标不同分数之间的区别，比如四级指标绩效目标的明确性，明确与比较明确和基本明确之间无法进行界定，评价的主观性较强，因此影响了指标在实际打分中的可操作性。如何将文字性、主观性强的缺点转化为能定量、较客观的评价指标，需要以后的进一步研究。（2）评估集中于项目中后期，缺乏专业化的评估体系。目前的评估工作多把目光放在项目实施过程中以及实施后，忽略了项目购买之前的需求评估。另外由于当前社会工作专业和社会组织发展不成熟，在与社会组织契约式合作的公共服务外包中，政府的评估主要是通过工作汇报、领导视察、查看运营资料等形式，评估内容主要包括有无重大责任事故、使用情况、服务的时间等方面，缺少对服务质量、服务成效以及服务对象满意度等的专业化评估。

综上，中国的NGO管理中的第三方评估机制还没有建立起来，确切的说是缺少这种独立的有权威的第三方评估机构。并且，立项评估中大多是采取借鉴中后期评估来进行的，并没有形成一个完整的体系。

二、引入第三方评估机制的作用与意义

1.监督作用，促进公平

购买公共服务并不意味着政府完全退出公共服务提供领域，也不是完全将公共服务推向市场，而是有目的地引入市场成分，然而，为了规范和约束承包方的行为，维护公众的利益，监督便成为购买过程中不可或缺的一环。但是，从根本上说，政府部门与社会组织是一种平等合作关系，监管的力度不能破坏这种平等合作的关系。监管方需要明确其在正式制度制定和市场监管中的职能，进一步鼓励和推动社会组织发挥其功能和作用。由于政府专业技术、人员缺乏，委托其他组织对外包后的公共服务进行监督更为有效。第三方评估机制可以帮助政府和社会监督NGO的行为，使其沿着健康的轨道发展。

目前中国的NGO管理体制十分需要有对NGO行为进行有效监督的机构和制度。每年的“年审”根本不足以有效监管各色各类的NGO，而造成了中国当前非营利组织管理中事实上的“放任”。第三方评估将借助其专业化的方式来实现对非营利组织的监管，并可以起到法律所不能及的预防功效。总之，第三方评估机制可以为有效遏止中国当前NGO发展中的不健康因素做出一定贡献。

2.激励作用，引入竞争

第三方评估更是一种激励机制，可以激发NGO的进取精神，使一些无所作为的NGO焕发活力，并取得优胜劣汰的效果。第三方评估机构可以利用其具有说服力的权威性报告，向全社会提供各个NGO的活动能力、资金使用、内部管理等实际状况；而此报告则关乎非营利组织一般较为重视的声誉和知名度。

第三方评估机制的引入必然逐步激发NGO的竞争意识，这与国际上NGO的管理原则是接轨的。目前中国非营利组织的管理思路还是不允许非营利组织互相竞争提供公共产品的，这种情况将随着第三方评估机制的引入而逐渐改变。

3.宣传作用，提高公民意识

由于第三方评估机构的工作同时受到政府、社会、NGO自身的监督，其过程、结果一般要遵循公开、透明的原则，这可以增强公众对NGO的关注，使其深入了解NGO的运作，提高公民意识，使得更多的公民热心于慈善、志愿事业。由于有了第三方评估机构对NGO的整体情况介绍给公众，也提高了NGO的社会地位。可以说，人们信赖第三方评估机构，参阅其报告的同时，也是一个公民教育的过程。

三、第三方评估机制的设计

政府购买公共服务项目的评估，是一个贯穿项目从开始到结束的全程的、系统的评估。当代中国公共服务体制正处在变革之中，只有把公共服务评估，从公共服务结果向前延伸到公共服务需求、公共服务供给，才能克服由于渐进变革带来的公共服务体制缺陷造成的局限。

公共服务项目的全程评估，就是把公共服务看作是包括需求─供给─结果的一个公共服务过程，而对公共服务需求、公共服务供给和公共服务结果进行的全面评估。评估的基本内容主要可以概括为以下三点：

1.需求评估

指决定某种公共服务是否需要提供、确定提供什么样的公共服务和确定公共服务的消费边界。具体包括：（1）区分公共需求与私人需求。只有这样，才能保证政府不越位也不缺位。（2）区分基本公共服务需求与增值公共服务需求。只有这样，才能保证政府优先满足基本公共服务，做到基本公共服务均等化。（3）使公共需求与政府职责相匹配。只有这样，才能在政府部门之间、中央与地方之间明确各自公共服务的责任。

2.供给评估

指确定怎样生产这种公共服务，即政府要根据收益成本分析确定某一公共服务的具体生产者，方式可以是公开招标，或进行成本效益评估，政府应该秉持效率原则，选择那些成本和效益比例最为适当的生产者来承担生产任务。重点评估服务方案可行性，确保服务方案符合政府购买服务的工作目标要求，具有较强的组织保障基础和明显的专业特色。具体包括：（1）政府直接生产还是间接生产。纯公共服务优先考虑政府直接生产，准公共服务优先考虑政府间接生产。（2）政府直接生产采用权威制还是契约制。即使是纯公共服务，也要优先考虑契约制的方法，提高资源的配置效率和技术效率。

3.结果评估

指对生产过程和生产结果进行监督和评估。重点评估服务的实时和动态绩效，包括社会组织内部管理绩效和被服务对象满意度，希望通过对服务绩效的动态监测和管理，帮助建立社会组织内部管理绩效持续改进机制，确保服务目标最终得以实现。如果生产者不能按要求履行任务，可以根据事前的约定，终止合约并追究生产者相应的责任或寻求司法途径解决问题。具体包括：（1）成本核算。强调成本的节约。（2）产出核算。强调目标的达成。（3）效果核算。强调公众需求的满足。

结论与建议

政府购买公共服务是公共服务市场化改革中的一项重要举措，政府不再是公共服务唯一的生产者和提供者，公共服务的供给由政府单一供给模式转向政府、企业和社会多元主体竞争合作的多中心供给模式，以发挥不同供给主体的比较优势，弥补政府公共服务供给的不足。

为了平衡各方利益主体的诉求，更好地推进政府购买服务工作，确保服务目标最终得以实现，引入第三方评估机制，可以充分利用第三方机构独立性和专业性优势，对社会组织服务的综合绩效进行监测和评估，及时发现问题，改进问题，确保政府委托社会组织开展的各项服务能实现既定目标。从而保障政府公共服务外包在有序的轨道上健康运行，更好地回应社会公众对公共服务多样化的需求，切实改善政府治理，有效达成行政目标的实现。

参考文献：

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[2] 何云飞.中国政府绩效第三方评估研究[J].中国—东盟博览，2013，（9）：11.

[3] 王春英.浅议中国NGO管理中的第三方评估机制[J].学会，2009，（6）：23-26.

[责任编辑 安世友]