爱尔兰国家养老储备基金制度及其启示

章晓英，庄桃李

(重庆理工大学经济与贸易学院，重庆 400054)

据我国社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，中国城镇基础养老保险个人账户空账额2011年达到了2．22万亿元。此外，2011年养老金结余是4 130亿元，其中由国家财政补贴月2 200亿元，占到了将近二分之一。财政补贴从2002年的450亿元到2011年达到2 200亿元，增长近5倍。世界经验表明，养老保险过度依赖财政补贴迟早会遇到可持续的问题。我国的养老制度制定不久就遇到了人口结构快速变化，对制度带来了非常大的挑战。爱尔兰是世界五大福利国家之一，我国参考借鉴爱尔兰国家养老储备基金成功的运营经验，对提高全国社会保障储备基金的运营能力，应对我国人口老龄化高峰养老金收支缺口有重要意义。本文将介绍爱尔兰国家养老储备基金的建立、管理框架、融资来源及其投资策略，为全国社保基金理事会更好的运行提供经验和参考。

一、爱尔兰基本养老金类型及领取条件

爱尔兰当前的基本养老金类型可以分为:缴费型养老金、非缴费型养老金、过渡型养老金和家庭看护者计划。

第一支柱养老金为缴费型养老金，是以现收现付制为基础，为那些做出与工作相关的一定贡献条件的年满66岁以上的爱尔兰老年居民提供的一项养老金，不受职业养老金及其他收入影响。缴费型养老金的领取标准为，年平均缴费周数为48周以上，每周可领取223．3欧元;20～47周的，每周可领取218．9欧元;15～19周的，每周可领取167．5欧元;10～14周的，每周可领取 111．7欧元［1］。

对不符合领取缴费型养老金资格的人，提供一项老年非缴费型养老金，但需要进行个人收入调查后判定其是否可领取政府补助金，其实质是一项社会救助措施。非缴费型养老金领取者，可以获得最低每周14．5欧元，最高每周212欧元的退休金。

在缴费型养老金制度实施后，为65岁以上不能满足领取条件的爱尔兰已退休老年居民提供一项过渡型养老金。在缴费方式上过渡型养老金与缴费型养老金一致。过渡型养老金年平均缴费周数满48周以上，每周可领取223．3欧元的养老金，年平均缴费周数20～47周的，每周可领取218．9欧元的养老金。2014年过渡型养老金已全部转变为缴费型养老金。

家庭看护者计划是为需要全职照看12岁及以下儿童或无行为能力人的公民提供的一项福利计划，满足条件的爱尔兰公民在66岁以后能够享受缴费型养老金政策待遇［2］。

二、爱尔兰国家养老储备基金建立的背景及管理框架

(一)爱尔兰国家养老储备基金建立的背景

前文提到的爱尔兰第一支柱养老金资金筹资模式是以现收现付制为基础，这种模式不具有可持续性。爱尔兰当前的养老保险制度的行政和其他费用很高，公共养老金服务成本巨大。另外，老龄化步伐加剧，养老金支付高峰会在不久的将来出现，预计每一个退休人员需要5个人的经济活动来为其支付养老金［3］。爱尔兰国家养老金政策倡议机构审查了国民退休福利状态，其目的在于探讨当前的养老保险制度并通过养老金改革方案。在此背景下，三个独立的报告建议建立一个明确的机制，筹集部分第一支柱养老金基金，期望公共服务养老金实现大幅增长。2000年6月，财政部长公布了国家养老储备基金的建立，实现筹资和管理的相关立法。2001年4月，国家养老储备基金正式成立，当日正式任命了基金的7名委员。

(二)爱尔兰国家养老储备基金管理框架介绍

爱尔兰国家养老储备基金管理框架由两部分构成:一是国家养老储备基金委员会，负责投资政策的制定和基金的监管;二是爱尔兰公债管理局(NTMA)，即法定委员会管理机构选定的代理机构，负责基金具体的投资运作［4］。

爱尔兰国家养老储备基金委员会是一个由一名主席和6名委员组成的法人团体，主席和委员均由财政部部长任命［5］。委员会的所有成员都需要在投资或国际业务管理、金融或经济、法律、精算实务、会计和审计、公共服务、工会、养老金行业以及消费者保护方面具有大量的专业知识和经验，其中各部门部长不能委任在职的公务员。按照基金的投资政策，国家养老储备基金委员会对基金有绝对酌情权、控制权、管理权和投资基金资产的权力，该政策要求基金的投资在委员会可接受风险水平下创造最大的基金收益。该委员会通过公债管理局履行其职能，公债管理局实质为基金经理，该机构的任命期为10年，之后每隔5年，选择延长或委任替代经理，以确保基金资产的安全。公债管理局的职能包括向委员会提出投资参考建议，执行委员会的决策并负责行政事务，向委员会汇报政策执行情况等。

为了防止国家经济受到严重干扰，也为了防止对国家金融系统的潜在严重破坏和保持系统的持续稳定性，在国家养老储备基金法律条款(2009)规定下，委员会需要通过信贷机构进行投资，并且征询中央银行和金融监管机构的意见后，在财政部长的指示下，做出符合公众利益的决定。基金管理框架中的基金问责制在基金的监管方面起到重要作用，包括颁布《国家养老储备基金法》，主管会计和总审计负责基金的年度审计，每年提供详细的基金运行年度报告等。

三、爱尔兰国家养老储备基金的融资来源及投资策略

(一)融资来源

爱尔兰国家养老储备基金主要融资来源有:(1)国有企业私有化收入。基金成立之初就将爱尔兰电信一部分浮动收益来补充养老金，共计约62亿欧元;(2)国家财政收入。爱尔兰国家养老储备基金刚成立之初在颁布的《爱尔兰养老储备基金法》中一项法定义务规定每年至少支付一笔相当于国民生产总值(GNP)的1%的财政收入到基金中，至少持续到2055年。

图1是2001—2012年爱尔兰国家养老储备基金价值和国库贡献情况。

图1 2001—2012年NPRF基金价值和国库贡献情况

图1显示，爱尔兰养老储备基金价值总体呈上升趋势，2010年达到最大值226．86亿欧元。爱尔兰国家财政投入占爱尔兰基金价值的比例较大，近几年均达到50%以上，爱尔兰政府对国家养老储备基金的贡献程度可见一斑。

(二)投资策略

由于基金负债的长期性，爱尔兰国家养老储备基金委员会在制定投资策略时必须保证政策的长远性、可持续性。继2009年初部长级会议决定将爱尔兰银行和爱尔兰联合银行纳入基金投资范围后，为了便于管理，委员会将基金的投资分成两个部分:一是全权委托给委员会负责的投资组合;二是直接投资，其投资方向由财政部长决定。

基金的投资任务与目标是确保最佳的长期回报，审慎的风险管理。为了确保在未来的一段时间不会人为地用于政府的借贷，减少基金的政治风险，该基金不能投资爱尔兰政府证券，同时该基金不能控制任何公司。尽管委员会一贯的投资策略已经将该基金战略资产配置产生的成本可能大于其借贷成本的风险考虑在内，但由于近年来全球经济低迷，为了保障当前基金的安全运行，必须在投资过程中考虑借贷成本以及可能超越基金接受范围内的风险。为了保持投资的长期性，受爱尔兰不断变化的财政状况和国家债务成本不断增加等各种影响，国家养老储备基金的投资策略必须达到一种合理的平衡。

图2是2001—2012年爱尔兰国家养老储备基金价值和年收益率情况。

图2 2001—2012年基金价值和年收益率情况

图2显示，除个别年份爱尔兰遭遇金融危机基金收益率呈负值以外，基金收益率均较高。

战略资产配置方面，委员会制定了资产配置双轨模型:一方面根据自己的投资判断经验;另一方面分析参考其他国际基金同行的资产配置信息。这样的双轨模型也有其局限性，比如无法精确估计预期回报，每类资产类别的波动性，资产类别间的预期相关性等。由于这些局限性，建模只可以为投资起到指导作用，需要补充一些定性的参考意见［6］。在这种双轨制下，委员会制定了战略资产分配表，见表1。

委员会的资产配置策略侧重于投资实物资产，以期在可接受的风险水平下实现长期回报最大化。与前期的资产配置策略相比，投资策略做出了一些变化:① 投资类别多样化:债券、确定收益基金和上市股票;②追加投资:股票、新兴市场、小盘股和私募股权;③通货膨胀保护:增加对防止长期通货膨胀资产的投资，如通胀指数化债券、大宗商品和基础设施等。

委员会还投资了一些新的资产类别，包括发行欧元区指数化政府债券，与欧元区的消费者物价调和指数挂钩，包括法国、德国和意大利的政府债券，这些投资在通货膨胀保护方面起到重要作用。绝对回报基金寻求在所有市场中的绝对回报，而非寻求超越市场指数的绝对回报。在一般情况下，绝对回报基金是使自己免受市场走势影响，例如，从错误定价的证券或资产类别中获利。养老储备基金在本类资产中的新投资预计将包括一部分对冲基金。绝对回报基金的优势在于其回报会在上一年的基础上做出一个强大的风险分散，远离股票和信贷市场走势风险，从而减少养老储备基金的整体波动性。

表1 NPRF的全权委托投资组合战略资产配置 %

委员会一致认为作为投资策略的一部分，在动态资产配置方面，养老储备基金保留了短期波动的承受能力。委员会通过改变基金的资产配置持续地应对随之而来的风险。委员会将这个权利委托给爱尔兰公债管理局，在一定范围内(见表2)，围绕一定的中心水平设定不同的资产配置［7］。

表2 资产配置变动范围 %

这些变动范围的设置宗旨是其范围足够大以至于可以对基金的风险和回报产生重大影响，与此同时其变动范围不能过大，使得战略资产配置变得毫无意义或是干扰委员会对基金的一系列运作。动态资产配置策略不是在洞察市场时机时起调节作用，而是在市场情况比较极端的时候发挥作用。

最后，在公共市场的投资经理方面，该基金的长期资产配置战略将被分解成若干投资任务。在大多数情况下，委员会有外包的专业投资管理机构管理这些任务，任务管理需要根据委员会确定的准则和参数。投资战术和库存水平的投资决策授权于个别管理人员。投资任务可能是被动的(如经理人的目标是重现一个特定的市场指数的回报)或主动的(如经理人的目标是超越一个特定的市场指数)。主动型基金经理必须保证一个合理的预期，即他们可以承担产生的任何额外费用。

四、对我国的启示

(一)基金管理方面

爱尔兰政府授权一个独立的委员会来执行管理基金，相比我国社保基金理事会为国务院的直属事业单位，更能有效地保证基金运行的独立性、透明度，降低政治风险，值得我国借鉴。在许多发展中国家，理事会各成员的任命带有政治倾向，这会导致基金运行结果背离受益人利益。我国可以借鉴爱尔兰国家养老储备基金成功的运行经验，改革组织管理制度:首先，理事会成员的任命必须遵循法定程序，建议最终由全国人大常委会确定任命，这是确保理事会的独立性的先决条件，公务部门人员不得在理事会担任职务;其次，理事会成员需要具备绝对的专业知识，并且具有广泛的代表性。

(二)基金筹集方面

我国的社会保障基金由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产及其投资收益构成［8］。我国社保基金中财政拨入资金占比较低，与爱尔兰国库贡献占基金比重相比有较大差距，应加大财政投入力度，加大政府贡献度。同时，应扩大筹资渠道，例如国有资本经营预算收入等可以用于补充社保基金。

(三)基金投资方面

首先，在战略资产配置方面，爱尔兰养老储备基金委员会利用双轨的办法建构资产配置模型，一方面结合自己的投资判断经验，另一方面参考其他国际基金同行的信息。其次，在养老金投资管理主体的设置方面，爱尔兰公债管理局负责基金的管理和投资，管理主体权威且统一。再次，在养老金的投资上，爱尔兰保持投资多样化，另外增加新兴市场投资，增加对防止长期通胀的资产的投资，如通胀指数化证券、大宗商品和基础设施等，其中通胀指数化证券指那些根据通胀指数变化情况调整债券本金和到期支付利息的债券。最后，还可以尝试进行国际投资，有利于扩大本国未来吸引外资的能力。

(四)基金监管方面

监管方面，爱尔兰养老储备基金问责制值得借鉴。首先，在基金委员会成立前颁布了《国家养老储备基金法》，该法的条款覆盖了基金的建立、筹资和管理的各个方面，在基金的监管方面起到关键作用。而我国到目前为止还没有一部针对基金的专门法规，只有《全国社会保障基金理事会职能配置、内设机构和人员编制规定》《全国社会保障基金投资管理暂行办法》以及《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》。其次，爱尔兰养老储备基金问责制要求主管会计和总审计负责编制和审计基金账户，公布委员会各种活动的年度报告以及该基金经审核的账目，基金经理兼行政总裁定期向爱尔兰公债管理局提交所有与基金相关的交易准则以及基金管理人在基金运作时的费用情况。我国在基金账目审计以及基金运作时的费用情况上缺乏完善的信息披露制度，不利于基金的监管［9］。因此，我国可借鉴爱尔兰的经验，加强法律法规支撑建设，在优化监管机构职能设置的同时建立较为完善的信息披露制度，并建立养老基金问责制。

［1］ 王雪．爱尔兰的社会保险制度［J］．劳动保障世界，2008(4):16－17．

［2］ Dublin．Annual report and accounts［M］．London:The Pensions Board，2009．

［3］ Jim Stewart．The Pension System in Ireland:Current Issues and Reform［M］．Dublin:Trinity College Dublin School of Business，2011．

［4］ 刘子兰．中爱两国国家养老储备基全管理制度比较研究［J］．中国人口科学，2005(4):32－35．

［5］ 林义，张维龙．爱尔兰国民养老储备基金的经验［J］．投资研究，2008(9):23 －26．

［6］ 爱尔兰国家养老储备基金网［EB/OL］．http://www．nprf．ie/home．html．

［7］ 爱尔兰公债管理局网［EB/OL］．http://www．ntma．ie/home．html．

［8］ 全国社会保障基金理事会基金年度报告［EB/OL］．［2011 －05 －19］．http://www．sina．com．cn．

［9］ 高陆洋．中国和爱尔兰养老金制度及管理的比较研究［D］．太原:山西大学，2012．